養(yǎng)老“并軌”的財(cái)政賬

國(guó)務(wù)院《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（下稱《決定》）1月3日發(fā)布，并“追溯”自2014年10月1日起實(shí)施，醞釀多年的機(jī)關(guān)事業(yè)單位向企業(yè)養(yǎng)老的“并軌”拉開(kāi)大幕。

“并軌”后，為構(gòu)建社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，財(cái)政將在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保障方面增加一大筆支出。而未來(lái)個(gè)人尤其是“中人”（2014年10月1日《決定》實(shí)施前參加工作并于此后退休的人群）的養(yǎng)老金待遇若要保證不降，同樣倚賴于財(cái)政兜底。

這形成一個(gè)矛盾：雖然改革在長(zhǎng)期看將改變公職人員養(yǎng)老靠吃財(cái)政的現(xiàn)狀，但一段時(shí)期內(nèi)這一體系卻面臨令財(cái)政更加吃緊的局面。因此要達(dá)到改革順利推進(jìn)和個(gè)人待遇不降的雙重目標(biāo)，多方面的改革和配套措施勢(shì)在必行。

補(bǔ)繳支出超一年財(cái)政收入

“并軌”會(huì)讓財(cái)政支出發(fā)生哪些變化？這主要發(fā)生在三個(gè)方面：財(cái)政為在職員工繳納社會(huì)統(tǒng)籌部分養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出、為“中人”視同繳費(fèi)年限埋單，以及為職業(yè)年金出資。

其中，職業(yè)年金的建立細(xì)則尚未確定，這部分成本尚存不確定性。另外兩項(xiàng)的支出規(guī)模則明顯提高。

首先，改革開(kāi)始后財(cái)政每年為在職員工繳納社會(huì)統(tǒng)籌部分養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出，會(huì)立刻增加相當(dāng)于目前在職人員工資總額20%的支出。

改革前，財(cái)政與機(jī)關(guān)職工養(yǎng)老方面的交集，僅為發(fā)放離退休公務(wù)員的養(yǎng)老金。改革后按照“老人老辦法”的原則，財(cái)政這部分支出不會(huì)改變，但增加了為在職員工繳納社會(huì)統(tǒng)籌部分養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出。根據(jù)《決定》，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的單位繳費(fèi)比例為本單位工資總額的20%。

“公務(wù)員的雇傭方是國(guó)家機(jī)關(guān)，因此這部分自然由財(cái)政統(tǒng)一來(lái)出?！敝袊?guó)勞動(dòng)學(xué)會(huì)一位人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，這筆資金將進(jìn)入改革后新建的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，在“中人”開(kāi)始進(jìn)入退休年齡前，“這些資金是不會(huì)動(dòng)的”。

“除中央部門依靠中央財(cái)政，以及老少邊窮地區(qū)主要依靠中央轉(zhuǎn)移支付外，其他部門的這部分支出均由各省財(cái)政負(fù)責(zé)。”上述人士表示。

第二，隨著“中人”步入退休年齡，這類人群養(yǎng)老金的財(cái)政成本存在變數(shù)。一方面，“中人”可以從養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中獲取一部分退休金，從而降低了未來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān);但另一方面“中人”在改革前未繳費(fèi)年限將按照“視同繳費(fèi)”來(lái)計(jì)發(fā)養(yǎng)老金，這將給財(cái)政帶來(lái)另外一筆成本。

中國(guó)社科院陸明濤博士測(cè)算了財(cái)政為機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)帶來(lái)的轉(zhuǎn)軌成本。他以2010年國(guó)家人口普查和經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，發(fā)現(xiàn)改革后財(cái)政需為政府機(jī)關(guān)公務(wù)員補(bǔ)繳養(yǎng)老金約3.9 萬(wàn)億元，為事業(yè)單位工作人員補(bǔ)繳約5.2 萬(wàn)億元，共計(jì)約9.1萬(wàn)億元。而這一比例約為2010 年GDP（國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值）的22.6%，超出當(dāng)年財(cái)政收入9.27%。

對(duì)此，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)蘇明表示，這筆成本相當(dāng)于政府的隱性債務(wù)，其規(guī)模取決于“中人”在繳費(fèi)人數(shù)中所占比重大小，“中人”占比越大意味著隱性債務(wù)越大。隨著老齡化率提高，“中人”占比會(huì)越來(lái)越高，如果不及時(shí)彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)，勢(shì)必影響?zhàn)B老金的支付，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)收支失調(diào)。

個(gè)人待遇如何不降

個(gè)人待遇上，根據(jù)2014年10月1日《決定》實(shí)施前后工作和退休的不同情況，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員被分為三類：“老人”、“中人”、“新人”。其中改革前已退休人員視為“老人”，此次改革不涉及這類人群;而改革后工作的“新人”及改革前工作改革后退休的“中人”則將受到不同程度的影響。

以“中人”為例，《決定》要求在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，再依據(jù)視同繳費(fèi)年限長(zhǎng)短發(fā)給過(guò)渡性養(yǎng)老金。

雖然“中人”的過(guò)渡性養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法還沒(méi)有細(xì)則，但接近財(cái)政部的一位人士告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，目前有兩種思路：一是基本按照現(xiàn)行的企業(yè)職工養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法來(lái)計(jì)算，二是改革前后不同階段按照不同辦法計(jì)發(fā)。

以一位在北京工作、30年工齡、以正處級(jí)職級(jí)在今年退休的公務(wù)員為例。在近日由國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整機(jī)關(guān)工作人員基本工資標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施方案》中，縣處級(jí)正職具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)為1360元，如果其級(jí)別工資為七級(jí)11檔，那么級(jí)別工資則為6362元。假設(shè)這位公務(wù)員在退休前五年均處于這一工資水平，并在這一級(jí)別上退休，那么其退休前月工資總額為7722元。改革前，按照機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，工齡滿30年不滿35年的，按85%計(jì)發(fā)，意味著這名職工的養(yǎng)老金應(yīng)為6563.7元。

改革后（假設(shè)這名職工在5年前就參與了養(yǎng)老金并軌改革試點(diǎn)，其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)年限為5年），按照第一種思路，即完全采用企業(yè)職工養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法，可以發(fā)現(xiàn)其基本養(yǎng)老金部分將得到大約2035.8元，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金部分將得到266.66元，過(guò)渡性養(yǎng)老金部分大約得到2057.25元。合計(jì)為4359.71元，替代率約為56%，接近目前企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率水平。

“改革后降低的部分，都將由財(cái)政來(lái)彌補(bǔ)。”上述中國(guó)勞動(dòng)學(xué)會(huì)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示。1月19日人力資源和社會(huì)保障部召開(kāi)的新聞發(fā)布會(huì)也透露出了用財(cái)政兜底來(lái)保證待遇不降這一政策取向。

上述接近財(cái)政部的人士告訴記者，另一種計(jì)發(fā)思路是采取新制度推行前的工作年限按老辦法計(jì)算養(yǎng)老金，新制度推行后的繳費(fèi)年限按新辦法發(fā)放養(yǎng)老金。

“只有這樣，才能確保事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的順利進(jìn)行和可持續(xù)發(fā)展。”這位人士表示。

配套加薪

多位接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪的專家都認(rèn)為，推行機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革的一大條件，是必須同時(shí)推進(jìn)職業(yè)年金制度的建立。職業(yè)年金的資金來(lái)源應(yīng)主要是單位出資和個(gè)人出資。

蘇明認(rèn)為，按照國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，職業(yè)年金應(yīng)采取個(gè)人賬戶完全積累形式，由政府或部門年金理事會(huì)管理，并監(jiān)管基金的投資運(yùn)營(yíng)。

除職業(yè)年金之外，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)社會(huì)保障研究中心主任褚福靈認(rèn)為，設(shè)計(jì)合理機(jī)制，從國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)計(jì)提中安排部分資金消除轉(zhuǎn)軌成本，也是可行的舉措。

前述接近財(cái)政部人士則指出，還可以考慮發(fā)放特別定向國(guó)債，做好事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)工作，確?；鸬陌踩驮鲋怠?/p>

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心一名專家認(rèn)為，政策設(shè)計(jì)上有對(duì)公務(wù)員設(shè)立廉潔年金的考慮，如果在其職業(yè)生涯中保持清廉，其退休時(shí)將獲得一筆職業(yè)年金。這一政策設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)是構(gòu)建更為合理完善的公務(wù)員工資體制，并非針對(duì)公職人員養(yǎng)老金待遇“補(bǔ)差”，但是如果能夠成行，也會(huì)在客觀上提高公務(wù)員退休后的收入水平。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老金改革的政策出臺(tái)數(shù)日后，調(diào)整公務(wù)員基本工資標(biāo)準(zhǔn)的方案便開(kāi)始實(shí)施。

上述國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的專家告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，公務(wù)員加薪是大勢(shì)所趨。目前來(lái)看，與外資企業(yè)、國(guó)有企業(yè)和民資企業(yè)相比，大學(xué)應(yīng)屆畢業(yè)生成為公務(wù)員的起薪水平是較低的?！斑@不利于將優(yōu)秀人才吸引到公務(wù)員隊(duì)伍中來(lái)?！?/p>

此次公務(wù)員薪酬調(diào)整后，職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)將由現(xiàn)行的340～4000元分別提高至510～5250元;級(jí)別工資各級(jí)別七點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)由現(xiàn)行的290～3020元分別提高到810～6135元。同時(shí)，規(guī)范津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)減少。

本次調(diào)薪還旨在建立公務(wù)員基本工資標(biāo)準(zhǔn)正常調(diào)整機(jī)制。該方案指出未來(lái)應(yīng)定期開(kāi)展公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員的工資水平的調(diào)查比較，從而合理確定公務(wù)員的工資水平。今后這一標(biāo)準(zhǔn)或?qū)⒚磕昊蛎績(jī)赡暾{(diào)整一次。這一標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，要依據(jù)工資調(diào)查比較的結(jié)果，還要綜合考慮國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、財(cái)政狀況和物價(jià)變動(dòng)等多重因素。

另?yè)?jù)記者了解，未來(lái)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的薪酬調(diào)整，還將考慮如何彌補(bǔ)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)造成的當(dāng)期收入降低。目前的方案，是通過(guò)財(cái)政部門的大力支持，適當(dāng)調(diào)整公務(wù)員和事業(yè)單位員工工資水平，彌補(bǔ)因個(gè)人繳費(fèi)而增加的支出，從而維持改革前后職工的基本生活水平。

例如，一名機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員現(xiàn)在每個(gè)月工資為2000元，按8%計(jì)算，每月應(yīng)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)160元。為了彌補(bǔ)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的損失，改革開(kāi)始后，原本的2000元工資將提高一截，相當(dāng)于一份補(bǔ)貼，從而保證繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)后每個(gè)月到手的收入仍不低于2000元。

其中的160元養(yǎng)老保險(xiǎn)，表面上看是從個(gè)人工資中支出，實(shí)際上是從國(guó)家財(cái)政支出的。此舉可以讓在職人員在短期內(nèi)不會(huì)感到個(gè)人利益受到明顯影響。

從長(zhǎng)期看，在職人員隨著職位晉升、工齡累積而構(gòu)成工資提高，那么應(yīng)繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)也隨之增加，但是將不再予以補(bǔ)貼。例如，上述情況的在職人員收入提高到每月3000元，每月應(yīng)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)240元，但是不會(huì)再進(jìn)行補(bǔ)貼，也就是這240元將真正從個(gè)人收入中提取，國(guó)家財(cái)政將不再為其埋單。