別期望“新土改”一蹴而就

2014年12月22～23日，中央農(nóng)村工作會議在京召開，研究依靠改革創(chuàng)造推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重大舉措，全面部署2015年及今后一段時期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作。

這其中，土地制度改革備受關(guān)注。瞭望智庫土地與房地產(chǎn)研究中心、瞭望智庫宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心為此召開圓桌論壇，四位瞭望智庫研究員對宅基地制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、征地制度改革及土地財政轉(zhuǎn)型等難點、熱點問題進(jìn)行研討。

瞭望智庫認(rèn)為，土地問題利益復(fù)雜，牽一發(fā)而動全身。土地制度改革不僅要解決不斷蔓延的違約用地、違規(guī)占地、違法賣地、暴力征地的問題，更要減少群眾矛盾、治安沖突，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展，從根本上解決貧富差距、兩極分化等社會公平問題。

因而，社會各界特別是各類投資者，應(yīng)該正確認(rèn)識農(nóng)村土地制度改革前景，準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地制度改革帶來的紅利以及風(fēng)險。

與此同時，瞭望智庫認(rèn)為，隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，農(nóng)村土地制度改革的推進(jìn)也面臨著更加復(fù)雜的局面，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)理應(yīng)是執(zhí)政決策的大原則。各級地方政府需要嚴(yán)格遴選試點地區(qū)，遵循“可復(fù)制、能推廣、利修法”原則，大膽實踐，科學(xué)分析，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)各項改革。

宅基地閑置與流轉(zhuǎn)悖論待解

隨著社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，宅基地這一農(nóng)民生產(chǎn)、生活的重要要素所具有的功能，正逐漸由過去承擔(dān)的生活保障向財產(chǎn)功能轉(zhuǎn)變，要求允許宅基地的流轉(zhuǎn)、交易和抵押。因此，近年來宅基地制度改革的呼聲越來越高，也是本輪新土改的一項重要內(nèi)容。

王玉光：我們現(xiàn)在看到廣大農(nóng)村地區(qū)大量宅基地閑置，房子一年四季都空著，大多數(shù)人都到城市里打工了。但為了保障農(nóng)民不流離失所，宅基地一直實行無償分配的制度，這是農(nóng)民的一種社會福利，并嚴(yán)禁城里人到農(nóng)村去買宅基地建房。但這同時卡死了農(nóng)民僅有的這一塊不動產(chǎn)實現(xiàn)財產(chǎn)性收入的權(quán)利。

推進(jìn)宅基地有償使用和入市流轉(zhuǎn)都是改革的大方向。但目前看來，試點改革所能突破的就是宅基地的有償使用和退出制度的建設(shè)。

蘭亞紅：宅基地入市的好處是顯而易見的?？梢约せ钷r(nóng)村土地資源，緩解城市建設(shè)用地緊缺的局面;可以保障農(nóng)民公平享有土地增值帶來的收益，保障農(nóng)民權(quán)益，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展;還有利于促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

但宅基地入市同樣存在風(fēng)險。如果允許宅基地入市，城市遠(yuǎn)郊最弱勢的農(nóng)民可能最愿意，但當(dāng)前大多數(shù)城市為城市居民提供最基本的公共服務(wù)和社會保障還存在資金難題，流轉(zhuǎn)宅基地的農(nóng)民大量進(jìn)城后，有可能成為“流民”。

慈冰：從目前的宅基地改革的方案看，并未尋求到一個平衡點。

蘭亞紅：應(yīng)該是這樣的，各界還有很多爭議。短期來看，宅基地入市不會有大的突破，還是會被限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間流轉(zhuǎn)。在“退出”這塊可能會做一些文章。比如，退出的宅基地經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織回購后，有可能可以轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。這樣的話，實際上還是給未來宅基地入市留下了窗口。

慈冰：這里還有一個問題，如何界定閑置的宅基地和自愿退出的宅基地，宅基地轉(zhuǎn)性為集體經(jīng)營性用地的價格如何確定、怎樣更改？

更重要的問題，不希望農(nóng)民變賣宅基地而變?yōu)椤傲髅瘛彪m是共識，但在實踐中，我們不應(yīng)忽視農(nóng)民個體理性選擇的權(quán)利，以及自由配置資產(chǎn)的權(quán)利。換句話說，不理性賣房賣地的情況只是少數(shù)，如果財產(chǎn)權(quán)益真正給到農(nóng)民，愿意持有并留給子孫的信心會更強(qiáng)。現(xiàn)在之所以有閑置荒廢的情況，就是不能真正體現(xiàn)市場價值，農(nóng)民處置起來才會很隨意。這只是我個人的觀點，還需要科學(xué)的分析和實踐檢驗。

史晨：土地改革的一些基礎(chǔ)工作還未完成。比如，國土部對農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)已基本完成，后面還要做承包地的承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的確權(quán)到戶。從測量角度看，需要清理大數(shù)量的零碎地塊、指認(rèn)邊界等，都是非常費時費力的工作。

而且，很多地方政府對確權(quán)改革并不太積極，確權(quán)需要干部下鄉(xiāng)，但現(xiàn)在下鄉(xiāng)補貼減少了，有些干部根本不愿意下去。除了干部補貼外，村民誤工費也是一塊，支付給測量公司的測量費用更高。

王玉光：試點工作非常重要，會審慎穩(wěn)妥地向前推進(jìn)。遵循試點經(jīng)驗“可復(fù)制、能推廣、利修法”的原則，預(yù)計試點會選擇已經(jīng)完成宅基地確權(quán)登記、具備傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)典型特征、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織較為健全以及管理制度較為規(guī)范的地區(qū)。國家已經(jīng)批準(zhǔn)的各類改革試驗區(qū)、示范點等預(yù)計會優(yōu)先獲選。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市誤區(qū)

農(nóng)村集體經(jīng)營性用地入市改革爭論最多，即便時至今日，在學(xué)界仍然有不同的觀點。以北大教授周其仁為代表的一部分學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，認(rèn)為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場勢在必行;而以華中科技大學(xué)教授賀雪峰為代表的一派學(xué)者認(rèn)為，要謹(jǐn)慎推進(jìn)，防止土地食利階層再現(xiàn)。

王玉光：從十七屆三中全會和十八屆三中全會的《決定》都可以看出，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是大勢所趨。

蘭亞紅：還應(yīng)該加四個字：大勢所趨，謹(jǐn)慎向前。

慈冰：有一個問題，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的概念還是含混不清的。“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”這么長的名字，很多人最開始的時候都搞不清，直接籠統(tǒng)地稱為農(nóng)村集體建設(shè)用地。更有人把它混同于農(nóng)用地流轉(zhuǎn)入市。這是需要明確的。

王玉光：農(nóng)村集體建設(shè)用地主要有四種類型，一是農(nóng)村居民住宅用地，即宅基地;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)用地;三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地，如村部、會場等用地;四是違法的集體建設(shè)用地。

我們說的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，目前主要指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)用地。從全國土地二次調(diào)查數(shù)據(jù)看，這部分用地約占農(nóng)村集體建設(shè)用地總量的10%，大部分是1998年《土地管理法》修訂之前獲批的。因此，首先入市的也應(yīng)該是指農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)用地。

慈冰：我還是有一個問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)土地是集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可以入市，那集體公共設(shè)施、公共用地能否可以直接進(jìn)入市場？之前說宅基地可以變性，那能否變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場？關(guān)鍵是，集體經(jīng)營性土地如何理解，是現(xiàn)狀用途還是調(diào)整后的用途？

史晨：我期待更進(jìn)一步的改革。如果可以允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地自由買賣，甚至農(nóng)地轉(zhuǎn)非過程中可以在征收相應(yīng)土地增值稅或所得稅基礎(chǔ)上實現(xiàn)自由交易，那么地方政府零地價、負(fù)地價工業(yè)招商的情況就可以馬上得到有效遏制。

蘭亞紅：我覺得不能這樣理想化。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市既有紅利也有風(fēng)險。

改革紅利主要體現(xiàn)在，可以盤活粗放利用農(nóng)村集體建設(shè)用地，可以緩解建設(shè)用地后備資源不足的矛盾;風(fēng)險則在于，會加大土地征收難度，沖擊國有土地市場，甚至?xí)驗橥恋卦鲋凳找娴姆峙洳还l(fā)新的矛盾。

具體到農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市上，改革大方向應(yīng)該按照存量優(yōu)先、增量補充的原則順序入市。也就是從試點期間農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，到中期農(nóng)村其他存量建設(shè)用地入市，再到遠(yuǎn)期規(guī)劃為建設(shè)用地的農(nóng)用地入市，要一步一步來，不能一蹴而就。

征地制度改革會否影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展

征地制度改革呼吁了很多年，這也是土地制度改革中迫切需要推進(jìn)的一項改革制度。目前改革的大方向已定，也廣被認(rèn)可，就是縮小征地范圍，非公益性征地逐步退出，使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地。但是改革承擔(dān)著多項目標(biāo)，推進(jìn)依然很難。

慈冰：十七屆三中全會、十八屆三中全會都對征地制度改革提出明確要求。一是要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，二是要逐步縮小征地范圍，三是要完善征地補償機(jī)制?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善多元化的征地保障機(jī)制，兼顧國家、集體、個人土地增值收益分配機(jī)制，是征地制度改革的大方向。

蘭亞紅：究竟什么是公益性？《憲法》和《土地管理法》雖然強(qiáng)調(diào)了征地的前提是“公共利益”，但并沒有對“公共利益”作出明確界定。如何清晰地界定公益性用地和非公益性用地一直是爭議的焦點，也是改革的難點。

其實我覺得，目前如何界定公益性還是非公益性已經(jīng)不是征地制度改革的障礙。征地制度改革的問題在于，既要有利于滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用地需求，又要保障被征地農(nóng)民的利益。國土部多年來一直是“保耕地”和“保發(fā)展”并舉，如今又加上了“保權(quán)益”，多重目標(biāo)下，改革的難度可想而知。

非公共利益用地退出征收范圍是大勢所趨。但是短期看不能一步到位，能作的改革突破主要是在征地補償標(biāo)準(zhǔn)上，采取在征地補償安置費中足額單獨安排發(fā)放被征地農(nóng)民社會保障資金、在土地有償使用收入中劃出一定比例用于被征地農(nóng)民安置等做法，減少征地矛盾。

史晨：按照改革的大方向，毫無疑問，非公益性用地要退出征地范圍。但是在國家整體經(jīng)濟(jì)依然堅持穩(wěn)中有進(jìn)的大基調(diào)下，為了保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大項目建設(shè)的用地需求，進(jìn)一步征地將不可避免。因此，征地制度改革兼顧多項目標(biāo)，必須要謹(jǐn)慎穩(wěn)妥地向前推。

土地財政轉(zhuǎn)型勢在必行

土地財政是個老話題，多年來無數(shù)專家一直呼吁要扭轉(zhuǎn)中國式的土地財政局面。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體上臺后，推行一系列體制機(jī)制改革，比如財稅體制改革、地方政績考核機(jī)制改革，這些正是治理土地財政所必須要推動的基礎(chǔ)政策。

王玉光：土地出讓金收入是我們城市建設(shè)資金的一個重要來源。但到了今天，隨著整個房地產(chǎn)行業(yè)的萎靡，絕大多數(shù)城市賣地收入大幅銳減，土地財政已經(jīng)不可持續(xù)。即便房地產(chǎn)行業(yè)還有10年發(fā)展期，但絕對不會像過去那樣跳躍式增長，因此絕大多數(shù)城市的土地市場也不可能再有過去的輝煌。并且，過去10多年來，大部分城市的土地資源已經(jīng)被大量透支，繼續(xù)靠賣地經(jīng)濟(jì)尋求快速發(fā)展也不現(xiàn)實。

史晨：國務(wù)院日前正式對外發(fā)布了《不動產(chǎn)登記暫行條例》，還有正在努力向前推動的房地產(chǎn)稅立法，這些都是為土地財政轉(zhuǎn)型打基礎(chǔ)的工作。

王玉光：那么土地財政轉(zhuǎn)型到底怎么轉(zhuǎn)呢？在瞭望周刊社《財經(jīng)國家周刊》和《國家城市評論》籌備組主辦的市長論壇上，廈門市規(guī)劃局局長趙燕箐講了一段話挺有意思，也值得我們深入思考。

他說，整個土地財政政策使得地方政府大部分收益都來自增量，甚至存量不足都是拿增量來補，不賣地的話現(xiàn)在這些老城的基礎(chǔ)設(shè)施用什么來維護(hù)？過去40年的工業(yè)用地今天能不能拿來搞住宅建設(shè)，這是可以提高價值的，但是恰恰在現(xiàn)實操作中非常困難，因為涉及土地改變用途，誰敢改？改了，審計就來查你。

我想，這些問題都說明，土地財政轉(zhuǎn)型是伴隨著土地制度改革一起向前推進(jìn)的。土地制度改革謹(jǐn)慎穩(wěn)妥的向前推，同時說明土地財政轉(zhuǎn)型也需要時間緩沖，不可能一下子“掐死”，因為轉(zhuǎn)型所需要配套的制度改革包括土地制度改革、財稅制度改革、央地事權(quán)責(zé)任改革等，都還需要時間。