國(guó)資委“革命”

擁有近30個(gè)司局、300多個(gè)處室的國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（下稱“國(guó)資委”），十多年為解決國(guó)有資產(chǎn)管理“九龍治水”的局面而成立，對(duì)國(guó)企脫貧改制居功至偉，如今卻被一些人詬病為阻礙國(guó)企經(jīng)營(yíng)的屏障。

知情人士透露，中央有意“深度調(diào)整”的國(guó)資委相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的幅度不小，其難度之大，不亞于國(guó)企改革本身。

對(duì)此，國(guó)資委給自己開(kāi)出了三個(gè)方子：一是真正回歸“代表國(guó)家履行出資人職責(zé)”的角色;二是借此輪改革的反腐之勢(shì)，強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)對(duì)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督職能，成為類似銀監(jiān)會(huì)的外部監(jiān)管機(jī)構(gòu);三是走類似中央?yún)R金公司的國(guó)有獨(dú)資投資公司路徑，從管資產(chǎn)變?yōu)楣苜Y本。

然而這三項(xiàng)職能，國(guó)資委似乎放棄哪一個(gè)都不容易。

“頂層設(shè)計(jì)對(duì)此爭(zhēng)議也大，但這個(gè)問(wèn)題繞不開(kāi)。”財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，國(guó)資委的改革方案已經(jīng)擺上了最高決策層的案頭。

回歸股東角色

去年以來(lái)，國(guó)資委曾大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)。自國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》，國(guó)資委就開(kāi)始擬定新一批需要取消和下放的審批權(quán)限，內(nèi)容涉及董事會(huì)選聘、薪酬管理、國(guó)企股權(quán)激勵(lì)的審核備案權(quán)等方面。

“而實(shí)際上，我們每天的工作量并未減少。”北京市國(guó)資委相關(guān)人士說(shuō)，一方面國(guó)企大多對(duì)審批產(chǎn)生了依賴，以避免風(fēng)險(xiǎn)為由，仍舊將文件一批批上報(bào);另一方面，國(guó)資委多年來(lái)審批范圍悄然膨脹，早已不在白紙黑字中。“不久前就有部門(mén)在審批某國(guó)企2015年戰(zhàn)略規(guī)劃，遠(yuǎn)超出了權(quán)責(zé)范圍”。

中國(guó)企業(yè)改革與發(fā)展研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)周放生告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，整個(gè)國(guó)資委300多個(gè)處室，相當(dāng)于要管理至少1000多件工作，加之地方國(guó)資委的各種差異性規(guī)定，國(guó)企可謂“負(fù)擔(dān)沉重”。

“都說(shuō)管得過(guò)多過(guò)細(xì)，但少有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容?！眹?guó)資委經(jīng)濟(jì)研究中心副主任彭建國(guó)表示，國(guó)資委長(zhǎng)期被一些非主責(zé)的細(xì)節(jié)內(nèi)容所束縛，真正對(duì)國(guó)企資源浪費(fèi)、領(lǐng)導(dǎo)班子腐敗等關(guān)鍵問(wèn)題，卻幾近失聲。

今年1月13日，習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上表示，要著力完善國(guó)有企業(yè)監(jiān)管制度，搞好對(duì)國(guó)企的巡視，加大審計(jì)監(jiān)督力度，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力集中、資金密集、資源富集的部門(mén)和崗位的監(jiān)管。

反腐高壓態(tài)勢(shì)下，主要負(fù)責(zé)國(guó)企監(jiān)督職能的國(guó)資委監(jiān)事會(huì)卻不時(shí)處于孱弱之態(tài)。

“企業(yè)董事會(huì)的重大會(huì)議，倒是都請(qǐng)來(lái)監(jiān)事會(huì)成員，但他們最好別發(fā)言，發(fā)錯(cuò)言會(huì)很難堪?！鼻笆霰本┦袊?guó)資委人士直言，監(jiān)事會(huì)成了“旁聽(tīng)會(huì)”，這在國(guó)企司空見(jiàn)慣。

通常，專職監(jiān)事員每年只完成兩項(xiàng)工作，一是“旁聽(tīng)”董事會(huì)會(huì)議，二是提交年度監(jiān)事報(bào)告。報(bào)告中上報(bào)的企業(yè)問(wèn)題、缺陷，基本是在企業(yè)管理層已有的年度工作總結(jié)中，“抄上幾句而已”。

彭建國(guó)也認(rèn)為，監(jiān)事會(huì)權(quán)力很難橫向到邊、縱向到底：管領(lǐng)導(dǎo)班子，只能管組織任命的干部，市場(chǎng)化聘任的管不了;管機(jī)構(gòu)，也只能管一級(jí)母公司，二、三級(jí)公司獨(dú)立擁有自己的監(jiān)事會(huì)，但母公司日趨行政化，真正做業(yè)務(wù)和藏風(fēng)險(xiǎn)的都在下級(jí)公司?！半S著國(guó)資委簡(jiǎn)政放權(quán)，企業(yè)高管手中權(quán)力越來(lái)越大，反腐任務(wù)加重，必須強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)職能”。

國(guó)資委監(jiān)事會(huì)專職監(jiān)事、巡視員李保民直言，此次混改的頂層設(shè)計(jì)，將觸及這一深水區(qū)，明確“國(guó)企高管造成國(guó)有資產(chǎn)重大流失的，將追究刑事責(zé)任”。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者也獲悉，國(guó)資委日后將著重從章程管理、戰(zhàn)略管理、預(yù)算管理三方面對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，增加監(jiān)事會(huì)的監(jiān)管工具。從現(xiàn)實(shí)情況看，現(xiàn)有的監(jiān)事會(huì)顯然難以勝任上述“三層管理”的工作密度和強(qiáng)度。

1月12日，國(guó)資委主任張毅主持國(guó)資委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十八次全體會(huì)議，審議《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)外派監(jiān)事會(huì)工作的意見(jiàn)》。同時(shí)，國(guó)資委近期正加大力度修改《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，試圖從賦予監(jiān)事會(huì)更多權(quán)責(zé)，發(fā)揮其事前、事中、事后監(jiān)督作用，以及整合監(jiān)事會(huì)、巡視組、審計(jì)、紀(jì)檢等外部監(jiān)督力量的角度出發(fā)，在體制、機(jī)制和職能上形成監(jiān)管合力。

“我們一直在呼吁，將金融系統(tǒng)、財(cái)政系統(tǒng)、軍隊(duì)系統(tǒng)、文化系統(tǒng)的國(guó)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理監(jiān)督，杜絕‘兩張皮’出現(xiàn)?！崩畋Ｃ裾f(shuō)，否則，跑馬圈地和利益藩籬將導(dǎo)致長(zhǎng)期的溝通不暢、銜接不靈。

在對(duì)國(guó)企強(qiáng)化外部監(jiān)督的基礎(chǔ)上，國(guó)資委最終將收攏管理?xiàng)l線，將身份主要框定在股東層面，遵從《公司法》中關(guān)于股東權(quán)益的11條規(guī)定——股東具有身份權(quán)、參與重大決策權(quán)、選擇和監(jiān)督管理者權(quán)、資產(chǎn)收益權(quán)、關(guān)聯(lián)交易審查權(quán)，等等。

值得一提的是，國(guó)資委還專門(mén)考察了源于英國(guó)國(guó)企改制的“金股”模式。即國(guó)資逐漸減持過(guò)程中，最終將保留一股金股，不具備受益權(quán)和其他表決權(quán)，但將作為唯一的否決權(quán)存在。

“回歸股東身份，將是國(guó)資委未來(lái)的主要角色。”國(guó)資委經(jīng)濟(jì)研究中心副主任彭建國(guó)說(shuō)。

下一個(gè)匯金？

數(shù)位受訪人士均表示，國(guó)資委的重要出路，還包括加速建設(shè)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司。

去年7月，國(guó)資委宣布國(guó)企“四項(xiàng)改革”首批試點(diǎn)企業(yè)，其中國(guó)家開(kāi)發(fā)投資公司（下稱“國(guó)投公司”）和中糧集團(tuán)成為國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的兩大試點(diǎn)。

國(guó)投公司1995年成立，注冊(cè)資本194.7億元，業(yè)務(wù)框架包括實(shí)業(yè)、金融業(yè)及國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，在實(shí)業(yè)上偏重電力、煤炭、化肥等資源性和基礎(chǔ)性行業(yè)，在金融上著重于資產(chǎn)管理，旗下有中國(guó)投資擔(dān)保有限公司、中國(guó)紡織物資（集團(tuán)）總公司等5家企業(yè)。

而中糧集團(tuán)，則是較早以混合所有制引進(jìn)資本，并欲在下屬企業(yè)引入產(chǎn)業(yè)資本、社會(huì)集合資本、私募股權(quán)等戰(zhàn)略投資者的大型央企，產(chǎn)業(yè)鏈混改成績(jī)斐然。這兩家企業(yè)都符合國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)的企業(yè)特征，而國(guó)投公司，還將擔(dān)負(fù)處理部分央企“垃圾資產(chǎn)”的職責(zé)。

“要從‘事兒媽’變?yōu)閲?guó)有資本布局者，跨度很大?！鼻笆霰本┦袊?guó)資委人士說(shuō)，國(guó)資委可謂從雞毛蒜皮一步跨進(jìn)了宏觀世界。

據(jù)悉，試點(diǎn)將從今年啟動(dòng)，于2017年進(jìn)行總結(jié)評(píng)估。屆時(shí)，還將繼續(xù)甄選6家左右的商業(yè)類投資運(yùn)營(yíng)公司，2家政策類投資運(yùn)營(yíng)公司，再以三年時(shí)間為節(jié)點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)，爭(zhēng)取2020年能為國(guó)資委投資轉(zhuǎn)型找到路徑。

那么，國(guó)資委真的能成為下一個(gè)匯金嗎？

同樣國(guó)有獨(dú)資的中央?yún)R金公司，代表國(guó)家行使對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行等重點(diǎn)金融企業(yè)的出資人權(quán)益，控股、參股了6家商業(yè)銀行、4家證券公司、2家保險(xiǎn)公司及4家其他機(jī)構(gòu)。而其本身，不開(kāi)展任何其他商業(yè)性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也不干預(yù)其控股金融企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)。

“國(guó)資委怎么做？恐怕更應(yīng)該做些增量，構(gòu)建新的資本運(yùn)營(yíng)公司，把國(guó)有資本存量裝進(jìn)來(lái)?！必?cái)政部相關(guān)人士認(rèn)為，否則，國(guó)資委已經(jīng)與現(xiàn)有國(guó)企、現(xiàn)有項(xiàng)目“難分難舍”，很難完全割裂開(kāi)來(lái)做獨(dú)立投資人，會(huì)讓資本公司最終成為拿著國(guó)有資本不干實(shí)事的“吃飯機(jī)構(gòu)”。

這樣，就會(huì)涉及資本公司的權(quán)屬問(wèn)題，歸國(guó)資委還是歸財(cái)政部？

“誰(shuí)出錢，就歸誰(shuí)。”前述北京市國(guó)資委人士說(shuō)。例如，中投公司隸屬財(cái)政部，外匯儲(chǔ)備管理隸屬央行，如果再增加一個(gè)國(guó)資委來(lái)當(dāng)“金主”，無(wú)論是資本公司層面抑或具體的國(guó)企、項(xiàng)目層面，都是“誰(shuí)拿錢聽(tīng)誰(shuí)的”。

于是，國(guó)資委成立前“九龍治水”的歷史，或?qū)⒅匮荨?/p>

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者得到一份文件顯示，此次推行資本公司試點(diǎn)，將暫不作增量考慮。機(jī)構(gòu)屬性上，資本公司本質(zhì)上為市場(chǎng)化主體，作為市場(chǎng)化出資人機(jī)構(gòu)，無(wú)行政職能。政府將通過(guò)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，以股東身份依法（包括《公司法》、章程、委托協(xié)議等）參與該類公司的治理和管理，不再向其所投資的實(shí)體企業(yè)延伸管理，不與實(shí)體企業(yè)保留行政關(guān)系、出資人關(guān)系，將資本公司作為實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)的“界面”和“隔離層”。

上述類型的資本公司可分為商業(yè)類和政策類兩種，前者目標(biāo)單一，以追求資本收益為主;后者負(fù)有政策性目標(biāo)，但必須嚴(yán)格財(cái)務(wù)約束，保證一定的投資效率。

“商業(yè)類資本公司應(yīng)該主要運(yùn)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中的國(guó)有資本，對(duì)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)無(wú)特殊偏好，少承擔(dān)、不承擔(dān)國(guó)家戰(zhàn)略任務(wù)?！眹?guó)務(wù)院發(fā)展研究中心相關(guān)人士提出，否則很難對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行有效的結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局。

有消息稱，這一類資本公司未來(lái)可能吸收合并一些國(guó)企，或者接收一些國(guó)企母公司的國(guó)有股權(quán)，改組為金融性投資運(yùn)營(yíng)公司，同時(shí)剝離其實(shí)體產(chǎn)業(yè)。改組后，公司不再是既直接管理實(shí)業(yè)、又擁有投資業(yè)務(wù)的混合型控股公司，而會(huì)成為以股權(quán)管理和資本運(yùn)營(yíng)為主的金融性機(jī)構(gòu)。

問(wèn)題來(lái)了，中國(guó)的金融機(jī)構(gòu)還不夠多嗎？以國(guó)資委為背景的資本公司，能有什么條件和優(yōu)勢(shì)去與現(xiàn)有各大金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)？

相關(guān)人士表示，無(wú)論其如何定位、如何組建以及如何運(yùn)轉(zhuǎn)，目前都缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)，“非常困惑，只能先看看兩家試點(diǎn)企業(yè)的情況再說(shuō)”。