完善我國慈善組織監(jiān)管體系的對策建議

摘要：文章通過對我國慈善組織現(xiàn)狀的調(diào)查，就我國慈善組織監(jiān)管立法、外部審計、信息披露及公眾參與意識等方面存在的問題進(jìn)行分析，針對這些問題從政府、企業(yè)自身及社會公眾的角度提出了完善我國慈善組織監(jiān)管體系的具體建議。

關(guān)鍵詞：慈善組織;信息披露;監(jiān)管體系

所謂慈善組織就是借助實物、資金的捐助及其他的服務(wù)，旨在提升人民福祉，對社會有益的一種公益性非盈利組織，它需要在一個公開、透明的環(huán)境中才能得以運行。慈善組織在保障社會和諧、緩解貧富差距、增強(qiáng)人民素質(zhì)、發(fā)展社會文明等方面發(fā)揮著重要的作用。然而，在現(xiàn)實社會中由于慈善組織腐敗而導(dǎo)致善款不能合理使用的情況時有發(fā)生，這極大地傷害了捐贈者的愛心，影響了慈善組織的公信力。我們必須正視這些問題，尋求有效的解決途徑，以促進(jìn)慈善事業(yè)在我國的良性發(fā)展。

一、我國慈善組織的現(xiàn)狀分析

（一）我國慈善組織的發(fā)展規(guī)模

1994年4月中華慈善總會的成立，標(biāo)志著我國現(xiàn)代慈善理念的起步。汶川地震之后，我國慈善組織的數(shù)量增長迅速。截至2013年年底，我國慈善組織總量達(dá)54.1萬個，慈善捐款總額達(dá)5000多億元。從捐贈金額看，2008年由于汶川地震的發(fā)生，激發(fā)了國人的慈善熱情，社會各界投身慈善事業(yè)，捐贈金額激增至1070億元。2011年爆出“郭美美事件”使得捐贈金額下降近50%，當(dāng)年捐贈金額僅為542億元，2012年的捐贈總額為104億元，2013年及2014年分別為124億元和129億元。

（二）我國慈善組織的立法現(xiàn)狀

我國目前已經(jīng)頒布的關(guān)于慈善組織監(jiān)管的法律法規(guī)有《紅十字會法》、《民辦非企業(yè)登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》、《基金會管理辦法》、《公益事業(yè)捐贈法》、《社會團(tuán)體設(shè)立專項基金管理機(jī)構(gòu)暫行規(guī)定》、《社會團(tuán)體登記管理條例》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《救災(zāi)捐贈管理辦法》、《取締非法民間組織暫行辦法》和《社會團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)登記辦法》。這些法律法規(guī)已經(jīng)初步構(gòu)建起我國慈善組織法律體系，相關(guān)部門根據(jù)具體情況對已公布的法律法規(guī)在不同程度上進(jìn)行修訂。今年年初國家民政部、中華全國工商業(yè)聯(lián)合會又發(fā)布了《關(guān)于鼓勵支持民營企業(yè)積極投身公益慈善事業(yè)的意見》。對于設(shè)立我國的《慈善法》，全國人大于2005年已將其列入規(guī)劃，雖至今未真正出臺，但“十八大”會議上再次將其納入考慮范圍。

（三）我國慈善組織的監(jiān)管現(xiàn)狀

我國政府對慈善組織的監(jiān)管是伴隨慈善組織的發(fā)展而產(chǎn)生的。我國政府對慈善組織監(jiān)管的主要特點是對慈善組織的行政管理具有較強(qiáng)的政策性，使慈善組織缺乏自主空間，容易束縛它的發(fā)展。我國政府對慈善組織的監(jiān)管制度主要有年檢制度、重大活動報告制度、信息公開制度和財產(chǎn)管理制度等。我國政府對慈善組織的監(jiān)管主體包括：登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、審計機(jī)關(guān)、財政部門及人民銀行。目前我國政府對慈善組織的監(jiān)管形式為歸口登記、雙重領(lǐng)導(dǎo)、分級管理，即在民政部門進(jìn)行統(tǒng)一登記，登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)共同對其進(jìn)行監(jiān)管，而且就其級別區(qū)分，由國務(wù)院的登記管理機(jī)關(guān)及相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)單位負(fù)責(zé)全國性慈善組織的監(jiān)管，地方性的慈善組織由登記管理機(jī)關(guān)及相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)單位負(fù)責(zé)。

二、我國慈善組織監(jiān)管存在的問題

（一）缺乏對慈善組織進(jìn)行監(jiān)管的法律法規(guī)

我國在慈善組織監(jiān)管方面還沒有成型的法律法規(guī)。英國針對慈善組織的管理專門頒布了《慈善法》，并設(shè)立慈善法庭。同時，英國的法律規(guī)定，遺產(chǎn)稅稅率為40%，若向慈善組織捐贈遺產(chǎn)且未獲得相關(guān)利益，則免征遺產(chǎn)稅。在美國，規(guī)定慈善組織只能單一的以慈善為目的，不得有任何其它經(jīng)營性活動，公司、信托、無固定組織形式的慈善組織可申請免稅，這極大地促進(jìn)了人們參與慈善事業(yè)的主動性。稅收是國家財政收入最主要的部分，也是國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的主要手段。在“慈善法”中，應(yīng)該積極利用稅收政策對慈善組織進(jìn)行調(diào)控，鼓勵人們參與慈善事業(yè)。對于慈善組織的準(zhǔn)入，我國頒布的《社會團(tuán)體登記管理條例》中明確規(guī)定社會團(tuán)體只能是政府機(jī)構(gòu)或政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)，并且在注冊登記時要求資金和人數(shù)要符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，這一規(guī)定限制了慈善組織的發(fā)展規(guī)模。在我國慈善組織的管理，實行登記管理機(jī)關(guān)及業(yè)務(wù)主管單位的雙重管制，這種非單一管理主體的模式，不但不能實現(xiàn)二者共同促進(jìn)運作，反而造成不便于明確責(zé)任，混淆管理和執(zhí)行職能。

（二）我國慈善組織腐敗現(xiàn)象頻現(xiàn)，外部審計力度有待加強(qiáng)

我國慈善組織自“郭美美炫富事件”到“尚德詐捐門事件”再到“中非希望工程事件”等，腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，致使現(xiàn)在慈善組織的發(fā)展已成為人們關(guān)注的熱點。由于我國慈善事業(yè)起步較晚，還沒有完全重視外部審計的作用。為避免內(nèi)部人員串通舞弊，外部審計作為獨立性較強(qiáng)的監(jiān)督手段，是對慈善組織監(jiān)管必不可少的環(huán)節(jié)。政府作為行政機(jī)關(guān)對慈善組織進(jìn)行審計，是政府部門發(fā)揮監(jiān)管作用的主要手段。目前，我國慈善組織的外部審計工作是由民政部門委托國家審計機(jī)關(guān)開展的，還沒有充分發(fā)揮監(jiān)管的作用。在對慈善組織的審計過程中投入的人力、精力過少，導(dǎo)致對慈善組織的審計工作僅流于形式，并沒有挖掘出隱藏在財務(wù)方面的深層次問題。就我國目前的審計工作來講，工作的重點主要是財務(wù)方面。由于沒有健全的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)一管理，對慈善組織資金運作狀況、內(nèi)部控制制度建設(shè)等方面的監(jiān)管沒有發(fā)揮作用。

（三）我國慈善組織信息不夠透明，公眾參與意識較低

目前，我國慈善組織信息的披露內(nèi)容及披露程度尚不能滿足公眾的需要?；饡行木W(wǎng)所收錄的信息顯示：我國現(xiàn)有基金會3500多家，其中近2/3的組織沒有自己的網(wǎng)站，有網(wǎng)站的基金會中有170家頁面已不再更新。可見，我國絕大多數(shù)慈善組織不重視信息的公開披露。據(jù)調(diào)查，我國僅有1/4的慈善組織信息透明度較高，從總體的角度看情況不是很樂觀。在信息透明度中，關(guān)于組織的基本信息公開透明度最高，而財務(wù)信息透明度方面，慈善組織透明指數(shù)只有1.52，明顯偏低。已公布的信息顯示，大多數(shù)慈善組織反映的是內(nèi)部管理方面的信息，對于公開財務(wù)方面信息的程度較弱，并且個人捐款方面并沒有詳盡的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。目前，我國慈善活動尚不普及，公眾參與活動的意識薄弱。據(jù)調(diào)查顯示，社會公眾對我國的幾項大型慈善活動了解甚少，將近98%的人了解希望工程，而只有36%的人了解慈善雨水積蓄工程。大家在不熟悉我國慈善活動的情況下又怎么能做到維護(hù)和促進(jìn)慈善活動的發(fā)展呢？另一方面，媒體等社會傳媒組織對慈善組織行業(yè)的參與度、關(guān)注度也較低，對慈善組織相關(guān)信息沒有較為詳盡的報道。

三、完善我國慈善組織監(jiān)管體系的建議

（一）加大政府監(jiān)管力度，完善慈善組織的法規(guī)制度

1. 完善慈善組織的法律法規(guī)，加大監(jiān)管力度

政府部門應(yīng)該建立較為完善并適合慈善組織發(fā)展的法律制度以約束慈善組織參與者的行為。規(guī)定慈善的司法制度，盡快頒布我國的《慈善法》。首先，可以借鑒《刑法》的相關(guān)規(guī)定，在“慈善法”中明確規(guī)定，記載不真實的交易、公物私用、貪污受賄等具體處罰措施。其次，通過實行稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)慈善組織發(fā)展。可參考英國的《慈善法》中相應(yīng)的內(nèi)容，放寬稅收的減免范圍，改變目前通過僅有資格的慈善活動才可以免稅的現(xiàn)狀，有利于激發(fā)群眾參與慈善活動的熱情，拓寬慈善組織的活動資金來源。最后，適當(dāng)降低慈善組織的“準(zhǔn)入”標(biāo)準(zhǔn)，可以促進(jìn)更多的組織進(jìn)入慈善事業(yè)的行列，并且推動慈善活動的發(fā)展。

2. 建立慈善會計制度，制定慈善組織標(biāo)準(zhǔn)報告

建立慈善會計制度，將組織所涉及資金的收入、支出等往來進(jìn)行詳細(xì)記錄，這樣才能便于反映組織的資金運作狀況。借鑒企業(yè)會計準(zhǔn)則，明確慈善組織各項業(yè)務(wù)的處理，編制相關(guān)的會計分錄、登記會計賬簿及列報會計報表，年終要向公眾頒布其會計報告。資金的收入、支出分別計入“事業(yè)收入”、“事業(yè)支出”，發(fā)生的各項費用于發(fā)生時計入“事業(yè)支出”，并根據(jù)其性質(zhì)計入相關(guān)費用。于月末進(jìn)行月度結(jié)轉(zhuǎn)，定期編制會計報表。制定慈善組織標(biāo)準(zhǔn)的財務(wù)報告，要求慈善組織根據(jù)相應(yīng)的會計制度報送標(biāo)準(zhǔn)的財務(wù)報告。在會計制度中還要設(shè)計會計報表的格式及相關(guān)內(nèi)容，以便在報表中清晰反映所發(fā)生的慈善活動內(nèi)容。明確的會計制度既利于慈善組織賬務(wù)的處理，同時也便于外部的監(jiān)督管理。

3. 強(qiáng)化慈善審計制度，完善慈善組織的監(jiān)管

政府的強(qiáng)制性與權(quán)威性決定了其對慈善組織的監(jiān)管作用。作為行政機(jī)關(guān)對慈善組織進(jìn)行審計，是政府部門發(fā)揮監(jiān)管作用的主要手段。政府應(yīng)建立一個對慈善組織垂直性的監(jiān)管體系，自上而下定期地對慈善組織的會計賬目、年度報告、資金運作狀況、內(nèi)部控制制度建立和執(zhí)行情況等方面全方位、多角度地進(jìn)行審計。報表要嚴(yán)格采用慈善組織會計制度所規(guī)定的格式。政府應(yīng)該嚴(yán)格監(jiān)督審計機(jī)構(gòu)對慈善組織的審計，審計結(jié)果要及時對外詳細(xì)公布，對存在的問題根據(jù) “慈善法”中 “對違規(guī)、違紀(jì)的處理辦法”，進(jìn)行處理并對外公告所出現(xiàn)的問題以及相應(yīng)的處罰措施。做到違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)，以促進(jìn)慈善組織在陽光下成長。

（二）完善慈善組織內(nèi)控體系

借鑒企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范要求，可構(gòu)建如圖1所示的慈善組織內(nèi)控體系。該體系由控制環(huán)境、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督和評價四個要素構(gòu)成。

（三）加強(qiáng)社會公眾監(jiān)督

慈善活動的社會性較為明顯，不僅需要全社會共同參與活動，還需要社會的監(jiān)督。

1. 社會公眾

社會公眾是公開募集的主體，在慈善組織中應(yīng)起到主人公的作用，積極參與監(jiān)督是最大程度上保障自己的權(quán)利。社會應(yīng)建立起一個由社會愛心人士和專門的審計人員組成的審計組織，由這樣的組織對慈善組織的報告進(jìn)行審計，主要審核報告中的籌集慈善資金數(shù)額及所列明的使用途徑的真實性，對所募集資金的及時性進(jìn)行評價，并為相關(guān)組織提供分析報告以促進(jìn)其更好發(fā)展。對審計過程中發(fā)現(xiàn)的錯誤進(jìn)行披露，發(fā)揮公眾審計的作用。

2. 媒體

媒體是信息披露的主力軍，要積極發(fā)揮出自己的力量讓更多的目光聚集到慈善組織的問題上，發(fā)現(xiàn)問題是解決問題的前提，要積極采用新的媒體方式對慈善活動進(jìn)行監(jiān)督。主要有以下三種。一是通過向社會報道相關(guān)的慈善組織活動，引導(dǎo)公眾對其進(jìn)行關(guān)注從而推動公益事業(yè)良性發(fā)展。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，可以采用網(wǎng)絡(luò)媒介進(jìn)行傳播，適當(dāng)?shù)脑黾庸嫘侣劇６翘栒俨⒔M織開展慈善活動，直接投身于公益事業(yè)的建設(shè)。利用媒體行業(yè)特有的號召力及社會賦予的公信力組織慈善募集資金，以促進(jìn)扶貧、助學(xué)、助殘等公益項目更好的持續(xù)開展。三是除了網(wǎng)絡(luò)的號召還可以采用較為傳統(tǒng)的報紙、廣播電視等途徑展開活動。

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*基金項目：遼寧省“百千萬”人才工程項目（2013921002）。

（作者單位：沈陽大學(xué)工商管理學(xué)院）