地方政府推動PPP項目實施的探討

摘要：文章對當(dāng)前我國地方政府積極推動與社會資本合作進行了探討和分析，概況了PPP項目的發(fā)展與現(xiàn)狀，淺析了PPP項目開展要素，提出了PPP項目的特性和政府開展PPP項目實施建議。

關(guān)鍵詞：社會資本;PPP項目;管理服務(wù)

2014年下半年，國家發(fā)改委發(fā)布了《政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》等相關(guān)政策后，地方政府在推進與社會資本有效合作上，呈現(xiàn)了發(fā)展速度快、力度大、范圍廣、影響深，為破解政府融資難創(chuàng)造新的途徑。江蘇、重慶、福建和安徽等省份推出PPP（Public Private Partnership）項目總數(shù)近200個，投資總額近5000億元，隨后又有10多個省市推出PPP項目。鑒于地方政府推出PPP項目多、項目大和速度快等特性，2015年將是PPP項目發(fā)展的重頭戲，并將在我國全面鋪開，涉及資金巨大。有關(guān)專家指出：“必須在規(guī)范性、競爭性、透明度上做好，才能實現(xiàn)投融資體制的改變，PPP項目的實施是對公共基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)及運營等方面產(chǎn)生全新管理模式，PPP項目的實施涉及到權(quán)責(zé)明晰、風(fēng)險共擔(dān)及監(jiān)管機制與制度變革?！北疚幕赑PP項目知識和實踐，淺析地方政府如何推動PPP項目，加強社會資本有效合作，并提出相應(yīng)的建議。

一、PPP項目概念

PPP為Public Private Partnership的縮寫，可譯為政府與社會資本的合作，即社會資本（民資）利用自身的資金、技術(shù)、經(jīng)驗和能力參與政府的公共項目建設(shè)和服務(wù)，通過契約等形式與政府建立合作關(guān)系。目前，PPP項目作為引入社會資本、化解政府債務(wù)和推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型的重要路徑，主要在公共實施建設(shè)項目中推廣和應(yīng)用，如基礎(chǔ)建設(shè)、公共服務(wù)等。

推動PPP項目的實施是地方政府轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y觀念的表現(xiàn)。一是必須轉(zhuǎn)變對公共基礎(chǔ)的認(rèn)識，公共基礎(chǔ)建設(shè)主要是指公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等?；A(chǔ)設(shè)施作為國家和社會的設(shè)施是傳統(tǒng)的認(rèn)識，而現(xiàn)代理論已將公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施緊密相連，能夠提供高效優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)是現(xiàn)代理論中基礎(chǔ)設(shè)施目的，地方政府的GDP值提高已不是現(xiàn)代理論中的基礎(chǔ)設(shè)施認(rèn)識，在對基礎(chǔ)設(shè)施認(rèn)識上人們已有質(zhì)的飛躍。為此，必須把基礎(chǔ)設(shè)施從建設(shè)規(guī)劃、開發(fā)設(shè)計、經(jīng)營服務(wù)和維護等環(huán)節(jié)中統(tǒng)籌起來。二是必須轉(zhuǎn)變地方政府執(zhí)政管理方式。隨著現(xiàn)代新型公共管理理念的產(chǎn)生和要求，給政府提出了社會治理模式的改變和完善，地方政府必須強化公共事務(wù)管理與服務(wù)的績效，積極引入民資參與其競爭，甚至將地方政府有關(guān)事務(wù)向民資外包，形成地方政府向市場購買物品和服務(wù)的理念。

二、PPP項目管理要素

PPP項目是一項市場化程度較高、價格調(diào)整機制靈活、有長期穩(wěn)定需求和投資規(guī)模較大的項目。為此， PPP項目開展范圍較多選擇為城市供水、供暖、供氣、污水垃圾處理、保障性住房以及醫(yī)療養(yǎng)老服務(wù)等，這些項目具有收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流等特點。目前，PPP項目運作概括為五個機制和三個管理。

PPP項目推廣實施的五個機制就是物有所值機制、風(fēng)險分擔(dān)機制、合作機制、監(jiān)測機制和支付機制。物有所值機制貫穿于整個招商管理之中;風(fēng)險分擔(dān)機制和合作機制貫穿于整個風(fēng)險管理之中;監(jiān)測機制和支付機制貫穿于整個績效管理之中。

三個管理就是項目規(guī)劃管理、項目風(fēng)險管理和項目績效管理。項目規(guī)劃管理主要是指地方政府從PPP項目設(shè)計、方案選擇到最后確定社會資本承建者是整個項目規(guī)劃管理;地方政府的風(fēng)險和責(zé)任與社會資本的風(fēng)險和責(zé)任要共擔(dān)外，雙方要建立共同合作機制確保PPP項目實施成功，這就是PPP項目風(fēng)險管理;在PPP項目實施中要將事前、事中和事后的監(jiān)管貫穿于項目的全過程，并注重服務(wù)理念的有效實現(xiàn)，這個過程就是PPP項目績效管理，PPP項目績效監(jiān)管中要考核履約與績效，實現(xiàn)履約與績效的雙贏。

三、PPP項目發(fā)展現(xiàn)狀

PPP項目經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。第一階段PPP項目已逐步形成一定的市場地位，實現(xiàn)PPP項目框架政策的確立、項目的研發(fā)、項目規(guī)劃要求的提出、相關(guān)法律法規(guī)的配套和項目績效標(biāo)準(zhǔn)的制定等，并能從已實施的PPP項目中總結(jié)經(jīng)驗和提出推廣，如我國及發(fā)展中國家和中等發(fā)達國家。第二階段是擴展PPP項目產(chǎn)生的渠道，優(yōu)化PPP項目規(guī)劃和績效管理，擴大項目的范圍，法律法規(guī)等管理政策更加規(guī)范，制度建設(shè)與政治改革得到有效推進，PPP項目管理部門成立，PPP項目市場不斷培育，進一步拓展社會資金來源，如德國、法國等國家，以及美國和日本等發(fā)達國家。第三階段是PPP項目的最高階段，各類法律法規(guī)的保障政策得到有效實施，已建立健全PPP項目綜合配套的管理體系，PPP項目模式最優(yōu)，風(fēng)險責(zé)任分擔(dān)機制最佳，社會資本流動認(rèn)同地方政府的改革與創(chuàng)新，社會資本覆蓋服務(wù)成本有保障，社會資金得到充分激發(fā)，基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)投資市場繁榮有序，私募股權(quán)、基金和養(yǎng)老金等都愿意投入PPP項目，如澳大利亞、愛爾蘭、英國等少數(shù)發(fā)達國家，英國處于第三階段最前列。

與澳大利亞等國的PPP項目實施水平和能力相比，我國PPP項目實踐還處于較低階段，存在較大差距，這種差距正是我國地方政府和市場主體需要虛心學(xué)習(xí)與努力改進的地方。

四、PPP項目與BOT、特許經(jīng)營項目的區(qū)別

PPP項目的實施與發(fā)展，是體現(xiàn)重建設(shè)到重經(jīng)營和重服務(wù)的發(fā)展過程，既體現(xiàn)了地方政府現(xiàn)代治理理念的發(fā)展變化，也體現(xiàn)了社會資本愿意投入到公共服務(wù)領(lǐng)域及其承擔(dān)能力和風(fēng)險控制能力大幅提高的現(xiàn)實中。相比之下，我國PPP項目在規(guī)劃要求上還需要提升，在實施推廣上還需要大力夯實基礎(chǔ)。

當(dāng)前，我國PPP項目的實施和發(fā)展也經(jīng)歷三個階段。

第一階段是以BOT項目為主，其特性是拓展政府在加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資空間，償還歷史欠賬等。例如，早期政府投資電廠項目等，拉開了我國BOT實踐的序幕。

第二階段“特許經(jīng)營”項目為主，其標(biāo)志是2004年建設(shè)部所發(fā)相關(guān)文件，隨后大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)通過特許經(jīng)營的方式由社會資本參與。BOT項目也成了特許經(jīng)營的主要實現(xiàn)方式，特許經(jīng)營也成了地方政府向市場主體轉(zhuǎn)移應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險的方式，項目前期的方案設(shè)計、風(fēng)險分擔(dān)、招商談判等把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致地方政府在錯誤的項目中選擇不合適的“合作者”，地方政府在BOT項目上政策支持不明確，合作機制不順暢，風(fēng)險分擔(dān)不合理，調(diào)價機制不靈活;市場主體實施BOT項目也不專業(yè)，投資風(fēng)險明顯傾向社會資本，經(jīng)營成本承擔(dān)風(fēng)險溢價，公共服務(wù)的質(zhì)量和服務(wù)的效率明顯下降，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施“市場化”進程得不到快速發(fā)展，相應(yīng)的政策支持無法到位。所以，特許經(jīng)營項目與PPP項目的內(nèi)涵要求相差甚遠。

第三階段PPP項目規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化推廣和實施。近期，國家發(fā)改委發(fā)布了《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》，建立國家發(fā)改委的PPP項目庫，國家財政部也發(fā)布了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，從項目規(guī)劃、項目準(zhǔn)備、項目合作、項目實施、項目交付等方面提出相對務(wù)實操作的指導(dǎo)意見。在中央層面出臺政策之后，湖南等地方政府也出臺相關(guān)文件，全國首個省級PPP項目指導(dǎo)意見是《湖南省財政廳關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，同時湖南省也是第一個成立PPP項目領(lǐng)導(dǎo)小組的省份，并有政府和社會資本合作管理中心具體負(fù)責(zé)PPP項目實施。目前，從PPP項目發(fā)展的特征來看，我國PPP項目推廣正在處于從第一階段向第二階段發(fā)展。

五、PPP項目實施的政策導(dǎo)向

我國大力推廣PPP項目實施，將對我國公用事業(yè)服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展具有深遠影響，作為PPP項目較為發(fā)達的省份，江蘇省指導(dǎo)意見將PPP項目模式定位于“促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國家治理能力的體制機制變革”，并提出“PPP項目不僅是一種融資模式，更是一種體制、機制和管理方式的創(chuàng)新”。也有專家分析認(rèn)為，在土地財政收入減少、地方債受到規(guī)范等背景下，PPP項目作為化解存量債務(wù)及今后城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)建設(shè)的重要融資渠道，被各界寄予厚望。

PPP項目的推廣實施打破了政府“獨唱”、民資“和聲”和公眾“無聲”的狀態(tài)，而是強調(diào)政府與社會合作，強調(diào)的是發(fā)揮社會資本的作用，是發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)機制，激發(fā)社會資本投入到公共服務(wù)事業(yè)中，形成在社會監(jiān)督下的物有所值機制。PPP項目廣泛實施也要求我國公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求必須走穩(wěn)定、持續(xù)、高效和精細(xì)的發(fā)展之路，必須加快國家治理體系和治理能力的改革。財政部財科所有關(guān)專家認(rèn)為，PPP項目模式“推進現(xiàn)代國家治理體系與能力現(xiàn)代化，具有莫大意義”。實施PPP項目需要地方政府有較高管理團隊和管理水平，并具有良好的政策措施導(dǎo)向。

一是要有強有力的政府管理能力。PPP項目是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期發(fā)展關(guān)系。在財政部出臺的《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式有關(guān)問題的通知》中強調(diào)了PPP項目“是加快政府職能的轉(zhuǎn)變、政府管理能力的提升”，要求的是“政府和社會資本按照合同辦事，體現(xiàn)政府的公開透明和社會資本的平等參與，推動政府簡政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變，履行政府誠信和企業(yè)誠信，提升現(xiàn)代國家治理理念的能力和水平”。地方政府在推行PPP項目中要設(shè)立專業(yè)管理部門，強化組織保障，出臺相關(guān)政策，做好項目規(guī)劃和評估，加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)、管理和考核，開展宣傳培訓(xùn)等，在PPP項目規(guī)劃中要有明確的項目建設(shè)要求、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、支付規(guī)范、激勵機制和風(fēng)險控制要求。

二是要有強有力的政府財政管理能力。推行PPP項目是建立新型政府招商制度、長期預(yù)算和財政規(guī)劃制度，為此必須深化財稅體制改革，構(gòu)建現(xiàn)代財政管理制度，建立中長期財政預(yù)算管理，編制完整的政府資產(chǎn)負(fù)債狀況報告，實行預(yù)算平衡等。在PPP項目評估時要綜合考慮服務(wù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，要提出績效考核指標(biāo)項，要梳理公共服務(wù)的需求，要明確風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)，要制定支付方式要求，要確立財政補貼要求和融資方案的優(yōu)化等，平衡好項目財務(wù)效益和社會效益。

三是要有強有力的PPP項目實施組織能力。在PPP項目實施中，地方政府要積極吸收消化英國等國家PPP項目模式，扎實做好PPP項目前期論證工作，借鑒物有所值（Value for Money，VFM）評價理念和方法，確保PPP項目全生命周期達到預(yù)期，實現(xiàn)地方政府與社會資本合作模式后的服務(wù)質(zhì)量提升和經(jīng)營效率提高，或者項目成本的降低。

六、PPP項目實施的建議

根據(jù)財政部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專家預(yù)測，到 2020年我國城鎮(zhèn)化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元，也就是說，每年城鎮(zhèn)化的融資需求大概在8萬億元左右。有專家指出，我國通過PPP項目實施，將推動使地方政府?dāng)[脫傳統(tǒng)和粗放的管理模式，向現(xiàn)代管理方式上邁進，使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式產(chǎn)生機制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，促進我國相關(guān)領(lǐng)域的投融資體制改革，最終使舊城改造、保障房建設(shè)、教育設(shè)施、醫(yī)療、養(yǎng)老設(shè)施等公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮PPP項目作用，激發(fā)社會資本的市場活力。此外，也刺激相關(guān)市場主體加快轉(zhuǎn)型發(fā)展和自身改革，提升其專業(yè)能力和增強其社會責(zé)任。PPP項目實施的措施建議。

一是建立健全我國PPP項目管理體制和政策框架。據(jù)國外PPP項目實施成功經(jīng)驗表明，PPP項目管理應(yīng)分設(shè)部門管理，項目規(guī)劃、項目評估、項目實施應(yīng)分設(shè)，要求有利于監(jiān)督，建議發(fā)改、財政部門牽頭制定PPP項目相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、績效管理辦法和風(fēng)險控制機制和建立專業(yè)機構(gòu)。政策體制框架上要求政策制定出臺、政策響應(yīng)實施和政策評估反饋等方面符合市場規(guī)律，政府層面要履行好職責(zé)和發(fā)揮好作用，盡快完善我國PPP項目政策體制框架，推動政府職能部門在政策實施、項目規(guī)劃、審計與監(jiān)管、績效評估等方面發(fā)揮作用，與此同時，也要發(fā)揮人大、政協(xié)等機構(gòu)評議作用。

二是加快公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中PPP項目的研究，形成PPP項目智庫體系。PPP項目實施較好的國家表明，普遍重視項目的預(yù)研，網(wǎng)羅有影響的院校、機構(gòu)和著名學(xué)者參與公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項目預(yù)研研究，形成系列研究成果作為PPP項目儲備。一些金融機構(gòu)也將公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項目列為重點研究和開發(fā)，如聯(lián)合國、經(jīng)合組織、世界銀行、歐洲復(fù)興銀行、亞洲開發(fā)銀行等，為開展相關(guān)業(yè)務(wù)提供智力支撐。目前我國在這些領(lǐng)域的關(guān)注度底，研究成果也少。為此建議鼓勵院校、科研院所和相關(guān)機構(gòu)加強對公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項目的重點研究，研究內(nèi)容可涉及政府對PPP項目規(guī)劃與實施機制，以及產(chǎn)業(yè)競爭戰(zhàn)略、社會治理和行業(yè)公共政策等方面，為我國PPP項目推廣實施實現(xiàn)的跨越式發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級提供必要支持。

三是加快深化國有企業(yè)改革。目前，我國公共服務(wù)事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在被國資壟斷，大量的公共服務(wù)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營等被國有企業(yè)霸占，現(xiàn)實中民資參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資和經(jīng)營總量較小，面對巨大公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施市場需求，僅僅靠民資是遠遠不夠，而PPP項目的核心是基于基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)運營和資產(chǎn)管理的服務(wù)，針對國資企業(yè)積累技術(shù)、人才、經(jīng)驗等是民營企業(yè)所望城莫及。為此，一要深化國資企業(yè)的專業(yè)化、市場化改革，提升經(jīng)營能力和服務(wù)水平;二要激發(fā)國資企業(yè)的市場活力，革除體制機制桎梏，政府按約定承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等相關(guān)責(zé)任，但不對債務(wù)進行兜底，在這種模式下，鼓勵業(yè)績好的國資企業(yè)轉(zhuǎn)型成為PPP專業(yè)投資公司，例如信托公司等，同時鼓勵實施“走出去”戰(zhàn)略，在全國范圍內(nèi)參與競爭。

四是發(fā)展PPP項目咨詢服務(wù)業(yè)。PPP項目涉及項目規(guī)劃、項目設(shè)計、項目管理、技術(shù)支持、財會審計、法律服務(wù)、金融服務(wù)等事項，需要大量的高素質(zhì)專業(yè)人才提供全方位的服務(wù)。為此，要鼓勵相關(guān)咨詢企服務(wù)業(yè)等向PPP項目業(yè)務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)型和拓展。通過專業(yè)咨詢服務(wù)，建立健全PPP項目全生命周期的成本和經(jīng)濟收益、社會效益和服務(wù)效益綜合監(jiān)督，實現(xiàn)PPP項目物有所值（PPP Value for Money）的追求。目前我國從事PPP項目咨詢的專業(yè)公司數(shù)量較少，人才少，水平低，PPP項目咨詢服務(wù)業(yè)規(guī)范也未建立。為此，在盡快培育本土PPP項目專業(yè)咨詢公司的同時，逐步向境外的相關(guān)咨詢公司開放PPP項目咨詢市場，通過適度引進和嫁接，加快我國PPP項目實踐水平和管理水平提升。

PPP項目是有地方政府的直接參與，使得社會資本在PPP項目中經(jīng)營更加透明，其經(jīng)營情況和收益情況公開透明，使得合作雙方在風(fēng)險分擔(dān)上會更加合理，政府政策支持的朝令夕改現(xiàn)象將會明顯下降，便于提高決策長期穩(wěn)定。PPP項目中完善的經(jīng)營機制，有力的保障機制，合理的風(fēng)控機制和雙贏利益共享機制，將為我國保險、社保等社會資本作為PPP項目的融資來源創(chuàng)造投資渠道。

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（作者單位：江蘇省信息中心）