論依法行政在推進治理能力現(xiàn)代化中的作用

摘 要 當(dāng)前，我國正處于全面深化改革的關(guān)鍵時期，黨的十八屆三中全會描繪了全面深化改革的藍圖和目標(biāo)，凝聚了全黨全社會關(guān)于全面深化改革的思想共識和行動智慧。然而當(dāng)今世界格局形勢復(fù)雜，社會矛盾日益凸顯，治理的難度不斷挑戰(zhàn)著國家治理能力的極限。推進國家治理能力現(xiàn)代化，與依法行政存在著密切的聯(lián)系，在構(gòu)建現(xiàn)代化國家治理體系和推進國家治理能力現(xiàn)代化的過程中，正確認(rèn)識彼此的關(guān)系，有助于我們深化對依法行政理念的全新認(rèn)識，更有助于發(fā)揮依法行政在國家治理過程中的重大作用。

關(guān)鍵詞 依法行政 治理體系 治理能力 現(xiàn)代化

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！蓖瑫r，在十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中也指出，“依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求?！狈傻纳υ谟趯嵤?，法律的權(quán)威也在于實施，依法行政是依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?？梢哉f，依法行政與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有密不可分的關(guān)系，在構(gòu)建現(xiàn)代化的國家治理體系和提高治理能力中發(fā)揮著重要的作用。

一、依法行政與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論基礎(chǔ)

中共十一屆三中全會是建國以來黨的歷史上具有深遠意義的偉大轉(zhuǎn)折點，從此以后，中國進入了一個以“法治”逐步代替“人治”的正常國家管理和建設(shè)的軌道，黨和國家也適時提出了“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的基本治國方針。十八屆四中全會從實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)著眼，將推進依法行政同全面深化改革、改善國家治理體系和治理能力緊密結(jié)合起來，確保依法行政從一開始就同整個國家的發(fā)展方向與規(guī)劃達到最佳的對接和互動，使全面推進依法治國這場革命能夠落到實處，是我國改革理論在新的歷史條件下的重大發(fā)展。

（一）依法行政與國家治理能力現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵

所謂國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是使國家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使國家治理者善于運用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理國家的效能。推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是要求我們要及時更新國家治理的基本理念，深入改革治理體制，豐富完善治理體系和價值目標(biāo)，努力提高治理能力，把握治理的戰(zhàn)略要點，創(chuàng)新國家治理的方式方法。而依法行政就是指，行政主體必須完全按照法律的規(guī)定嚴(yán)格行使公權(quán)、履行公職，嚴(yán)格保障行政客體的合法權(quán)益，使其不會遭受行政性權(quán)益的侵害。

（二）依法行政與推進國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)系

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個有機整體，其中，國家治理體系是國家治理的制度架構(gòu)，治理能力是國家治理體系發(fā)揮作用的表現(xiàn)。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，要建設(shè)中國特色社會主義法治體系，構(gòu)建現(xiàn)代國家治理體系，必須堅持依法行政?？梢哉f，深入推進依法行政有助于推進國家治理能力現(xiàn)代化，而構(gòu)建國家治理體系，推進治理能力現(xiàn)代化又有利于更好的貫徹依法行政方針的施行。所以，依法行政是推進國家治理能力現(xiàn)代化的必然要求，題中之意。兩者相輔相成，相互促進，存在著密切的聯(lián)系。

二、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化面臨的困境

當(dāng)前，國際局勢日趨復(fù)雜，和平與動蕩并存，機遇與挑戰(zhàn)同在。國內(nèi)改革正進入攻堅階段，各類問題凸顯，矛盾頻發(fā)，推進國家治理能力現(xiàn)代化面臨著巨大的挑戰(zhàn)。黨的十八大報告指出：“綜觀國際國內(nèi)大勢，我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期。我們要準(zhǔn)確判斷重要戰(zhàn)略機遇期內(nèi)涵和條件的變化，全面把握機遇，沉著應(yīng)對挑戰(zhàn)?！敝挥羞@樣，我們才有可能贏得主動，爭取優(yōu)勢，戰(zhàn)勝困難。

（一）“即興式”舉措多于制度規(guī)范，社會治理體制的法治保障不足

一方面部分執(zhí)法人員和干部運行法治思維和法治方式化解社會矛盾，應(yīng)對社會沖突的能力不夠。在協(xié)調(diào)社會關(guān)系、分配社會資源、化解社會矛盾時存在有法不依、有法難依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象。另一方面部分社會成員的尊法信法守法用法、依法維權(quán)的意識不強，當(dāng)出現(xiàn)權(quán)利受損和利益表達受挫時，不是尋求制度化的行政救濟或司法救濟實現(xiàn)維權(quán)，而是通過違法上訪、聚眾鬧事等非理性方式擴大社會影響，倒逼政府滿足其要求。

（二）各級政府對政策的理解和執(zhí)行上存在偏差

各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，才能真正發(fā)揮先鋒模范帶頭作用。ix法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。因為再先進的法律規(guī)章制度終究還是要落實到具體的實踐中，通過實踐檢驗真理和發(fā)展真理。但在具體執(zhí)行過程中，行政人員法治觀念淡?。挥蟹ú灰?、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的情況依然存在，加上相關(guān)的具體制度措施大而不細(xì)就更容易導(dǎo)致執(zhí)行難以跟上理念的步伐。能不能堅持依法行政、求真務(wù)實，這是對我國全面推進依法治國的一個嚴(yán)峻考驗。因此，推進國家治理能力現(xiàn)代化這一目標(biāo)，需要深入推進依法行政，確保國家在法治的軌道上平穩(wěn)、文明、快速地發(fā)展、前進。

（三）人民群眾參與國家治理的意識淡薄

在中國，由于受歷史因素的影響，大多數(shù)人都缺乏積極、自覺、主動參與國家治理的精神和意識。如果不能提高人們對參與國家治理的自覺意識，實現(xiàn)國家治理的主體力量就發(fā)揮不了應(yīng)有的作用，推進國家治理能力現(xiàn)代化就會出現(xiàn)困難。其實，在當(dāng)代中國，社會經(jīng)濟文化的發(fā)展和社會成員素質(zhì)的普遍提高也需要一個過程，建設(shè)高度的社會主義民主同全面推進依法治國，同樣需要一個過程。但國家必須加快推進這一發(fā)展進程，必須大力提高全民族的法律意識，從而提高人民群眾廣泛參與國家治理的自覺意識，最終提高國家治理的效度。

（四）行政行為失范，政府官員腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重

首先，由于受我國的歷史傳統(tǒng)影響，“官本位”思想根深蒂固，人民主權(quán)意識淡薄。其次，我國缺乏有效的權(quán)力制約機制和政府問責(zé)機制，使得權(quán)力濫用的現(xiàn)象時有發(fā)生，無法達到現(xiàn)代國家治理體系所應(yīng)具有的法治、透明、負(fù)責(zé)的要求。同時，不僅我國目前的一些規(guī)范和約束政府及其工作人員行為的基礎(chǔ)性法律法規(guī)還很不完善，存在著較大的法律缺位；而且，部分政府及其工作人員的法律意識淡薄，法律素養(yǎng)不高，他們知法犯法，以權(quán)壓法。這些問題，不僅違背了社會主義法治原則，損害了人民群眾的合法權(quán)益，也阻礙了構(gòu)建國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進。

三、依法行政在推進治理能力現(xiàn)代化中的作用

推進國家治理能力現(xiàn)代化，是黨中央審時度勢所作出的決定，它是建立在與本國國情相結(jié)合、與時代發(fā)展同進步、與人民群眾共命運基礎(chǔ)之上的國家治理理念。國家治理能力現(xiàn)代化的思想理念，是我們黨高度的責(zé)任感、使命感的集中體現(xiàn)，無論是對中國未來的發(fā)展，還是人類社會的進步，都具有重大而深遠的意義。十八屆四中全會指出，依法治國，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進依法治國。依法行政又是依法治國的重要內(nèi)容，所以說依法行政在推進治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著十分重要的作用。

（一）有利于加快法治政府的建設(shè)

依法行政，是將各項工作順利納入法制化軌道并且能夠有序開展的切實保障。所以，嚴(yán)格執(zhí)法，依法辦事，是政府公信力構(gòu)建的基礎(chǔ)，也是法治政府建設(shè)的應(yīng)有之意。首先，要建立健全完善的相關(guān)法律、法規(guī)，規(guī)范政府及其工作人員的行政行為，保障公民的基本權(quán)利和自由。其次，在執(zhí)行各項規(guī)章制度的過程中，政府及其工作人員必須認(rèn)真貫徹落實法律法規(guī)，嚴(yán)格依照法定的權(quán)限和程序行使權(quán)力，履行職責(zé)。

（二）有利于提高治理能力現(xiàn)代化的效率

法治國家的特點是一切社會活動在法治規(guī)范下具有統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性，這同時也是依法行政給行政帶來的優(yōu)點。依法行政，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)決策，依照法律規(guī)定執(zhí)法，以保證行政管理符合國家和人民的要求，避免不公、錯誤和違法，減少糾紛和矛盾。同時，按法律規(guī)定的程序辦事，遵守法定的操作規(guī)則，可以大大提高行政效率，有利于構(gòu)建國家治理體系，推進治理能力現(xiàn)代化。

（三） 有利于構(gòu)建政府的公信力，提高公民參與國家治理的意識

依法行政的核心就是要保持行政法律規(guī)范的規(guī)范性與約束力，確保行政管理活動在法律規(guī)范限定的范圍內(nèi)合法合理地進行。依法行政，全面推進政務(wù)公開，凡涉及到影響公眾切身利益的重大決策、突發(fā)事件，政府都應(yīng)該廣泛征求群眾意見并及時反饋最新信息，將其公開化、透明化。這樣既可以保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)，又可以很好的監(jiān)督政府及其工作人員的行政行為，有利于增進政府與公眾間的緊密聯(lián)系，形成彼此間的良好互動，提升政府的公信力，提高公民參與國家治理的意識。

（四）有利于抑制消極腐敗現(xiàn)象，改善社會發(fā)展的生態(tài)環(huán)境

依法行政能夠加強對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，有效抑制腐敗現(xiàn)象的滋生。同時，全面推進政務(wù)公開，堅持以公開為常態(tài)，不公開為例外原則能夠使信息更加透明公開，促使國家治理體系的規(guī)范化，制度化，使其具有長期性，可持續(xù)性，便于公民有效參與進來，從而進一步改善社會發(fā)展所處的生態(tài)環(huán)境，真正實現(xiàn)習(xí)近平總書記所說的“要加強權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐敗的懲戒機制，不能腐敗的防范機制，不易腐敗的保障機制?！?/p>

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（作者單位：西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）