跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的立法框架構(gòu)

摘 要 跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)不是一個(gè)空穴來(lái)風(fēng)的概念，尤其是在法律制度方面，我國(guó)現(xiàn)有的法律體制和實(shí)踐已經(jīng)給予了其產(chǎn)生和發(fā)展的基本環(huán)境。本文以云南為例，從國(guó)際條約，國(guó)內(nèi)立法、跨境合作區(qū)內(nèi)制度性安排上方面進(jìn)行探討，并提出意見(jiàn)和建議。

關(guān)鍵詞 跨境經(jīng)濟(jì)合作 國(guó)際條約 國(guó)內(nèi)立法 區(qū)內(nèi)制度性安排

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)從文義解釋的角度可知是兩個(gè)國(guó)家之間對(duì)于涉及兩國(guó)相鄰的某一個(gè)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行的安排。由此可見(jiàn)其特點(diǎn)：首先就必須有兩個(gè)之間共同協(xié)商而成的雙邊條約為基礎(chǔ)；其次，相鄰地區(qū)的管理制度包括海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等問(wèn)題，必須由國(guó)家制定法律予以規(guī)范；第三，由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)僅限制于某一特定的區(qū)域，故這一區(qū)域內(nèi)的雙邊應(yīng)該具有相互協(xié)調(diào)的管理機(jī)構(gòu)和管理制度。綜上，本文擬從國(guó)際法、國(guó)內(nèi)法和區(qū)內(nèi)制度安排三個(gè)方面入手予以厘清。

一、國(guó)際條約規(guī)范

（一）跨境合作區(qū)國(guó)際條約框架

作為一個(gè)積極投入到國(guó)際化的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)積極參與WTO并積極發(fā)展與東盟國(guó)家和大湄公河次區(qū)域國(guó)家之間的關(guān)系，簽訂了諸如FACEC等的一系列國(guó)際條約。然而，這些條約多為框架性的協(xié)議，內(nèi)容較為寬泛，多陳述宗旨和原則，缺乏細(xì)致的履行承諾。因此，為將這些條約履行好，在各個(gè)成員國(guó)之間一一達(dá)成協(xié)議，以完善條約義務(wù)的履行是必要的。這對(duì)相鄰的兩個(gè)國(guó)家之間簽訂雙邊條約提出了要求，同時(shí)也對(duì)將建設(shè)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)列入其中提供了機(jī)會(huì)。

在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)法律框架中處于第一層次的就是相關(guān)國(guó)家或政府間就特定的次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作達(dá)成和簽署的協(xié)定，屬于國(guó)際法性質(zhì)。這一國(guó)際法性質(zhì)的協(xié)定應(yīng)該視為兩國(guó)之間簽訂基礎(chǔ)性的框架協(xié)議，視為兩國(guó)認(rèn)可跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)成立的基礎(chǔ)性條約。因?yàn)樵趨^(qū)內(nèi)將涉及邊境、稅務(wù)協(xié)助等問(wèn)題，故這一協(xié)定的簽訂是必須的，并且應(yīng)該由國(guó)家為協(xié)議方簽訂。

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)協(xié)定屬于框架性的，主要是記載訂立各方表示愿意設(shè)立該經(jīng)濟(jì)區(qū)的政治意愿，同時(shí)就經(jīng)濟(jì)區(qū)一些重要的基本事項(xiàng)作出承諾，這些事項(xiàng)主要有：（1）設(shè)立跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的宗旨與原則；（2）該跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的地理范圍；（3）該經(jīng)跨境濟(jì)合作區(qū)的法律地位； （4）該跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)活動(dòng)的主要內(nèi)容；（5）該跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的管理機(jī)構(gòu)；（6）該跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)協(xié)議的解釋、期限，文本效力、爭(zhēng)端解決，等等。

（二）跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)條約和其他國(guó)家組織條約之間的關(guān)系

該條約除需遵循我國(guó)立法法和國(guó)家條約法的相關(guān)規(guī)定外，尤其要注意該協(xié)議不應(yīng)該與WTO、FACEC、GMS相關(guān)協(xié)議的權(quán)利義務(wù)相沖突，甚至可以視為是履行某一協(xié)議的具體協(xié)議。

1、跨境經(jīng)濟(jì)合作國(guó)際條約符合WTO要求

作為WTO成員，我國(guó)要履行相關(guān)的義務(wù)。而“跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”協(xié)定與WTO體制的聯(lián)系在于，簽訂“跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”協(xié)定及實(shí)際履行該協(xié)定的實(shí)踐中，需要符合GATT第24條第4、5款規(guī)定，允許各成員之間簽訂形成關(guān)稅同盟或自由貿(mào)易區(qū)所必須的臨時(shí)約定。依GATT第24條第8款，設(shè)立關(guān)稅同盟或自由貿(mào)易區(qū)，必須涵蓋相當(dāng)廣的貿(mào)易領(lǐng)域。結(jié)合跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的基本模式構(gòu)建可知，在區(qū)內(nèi)不僅僅會(huì)涉及單一的貿(mào)易形式，而是集貨物、服務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、金融、投資等多方面的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)區(qū)。因此，是符合WTO關(guān)于區(qū)域合作要求的。

同時(shí)，兩國(guó)簽訂關(guān)于區(qū)域合作的協(xié)定以后，依據(jù)WTO規(guī)制，還需要履行一定的告知、相關(guān)文件提交及接受監(jiān)督審查的義務(wù)。依據(jù)GATT第24條第5款（c）項(xiàng)，臨時(shí)協(xié)議應(yīng)包括形成關(guān)稅同盟或自由貿(mào)易區(qū)的計(jì)劃和時(shí)間表。GATT第24條第7款規(guī)定，決定加人關(guān)稅同盟或自由貿(mào)易區(qū)或訂立臨時(shí)協(xié)議的任何締約方，應(yīng)“立即”通知締約方全體，并提供擬成立的同盟或貿(mào)易區(qū)的必要信息，以便對(duì)其進(jìn)行審查。如果對(duì)臨時(shí)協(xié)議包括的計(jì)劃或時(shí)間表作出了任何實(shí)質(zhì)性修改，也應(yīng)通知締約方全體?！罢徑狻钡?1款還規(guī)定，關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū)的成員還應(yīng)定期向貨物貿(mào)易理事會(huì)報(bào)告協(xié)定的運(yùn)行情況，一旦發(fā)生任何重大變更、進(jìn)展，亦應(yīng)立即報(bào)告。GATS也提出了相應(yīng)的要求。 由此可見(jiàn)，在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)雙邊條約簽訂后，還需要向WTO提交區(qū)域安排的計(jì)劃和時(shí)間表，同時(shí)“立即”通知全體締約方并適時(shí)報(bào)告重大修改。

《第24條諒解》認(rèn)為“此類(lèi)協(xié)定參加方的經(jīng)濟(jì)更緊密的一體化可對(duì)世界貿(mào)易的擴(kuò)大作出貢獻(xiàn)”，鼓勵(lì)將“成員領(lǐng)土之間關(guān)稅和其他限制性商業(yè)法規(guī)的取消延伸至所有貿(mào)易”，并且“重申此類(lèi)協(xié)定的目的應(yīng)為便利成員領(lǐng)土之間的貿(mào)易，而非提高其他成員與此類(lèi)領(lǐng)土之間的貿(mào)易壁壘”。由此可見(jiàn)，“跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”協(xié)定將有利于中國(guó)中央政府承擔(dān)“WTO調(diào)整范圍之內(nèi)”的WTO責(zé)任。

2、跨境經(jīng)濟(jì)合作國(guó)際條約對(duì)GMS機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)充和完善

1997年，江澤民主席與東盟領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)表《聯(lián)合聲明》，聲明確認(rèn)在開(kāi)發(fā)大湄公河盆地方面雙方有共同的利益，承諾通過(guò)促講貿(mào)易、旅游和運(yùn)輸領(lǐng)域的活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)沿岸國(guó)家的支持。中國(guó)政府支持召開(kāi)大湄公河次區(qū)域合作首腦會(huì)議，并將湄公河區(qū)域合作作為中國(guó)與東盟合作的5個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域之一。GMS合作機(jī)制分為兩個(gè)層次：一是部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，每年一屆；二是司局級(jí)高官會(huì)議和各領(lǐng)域論壇（交通、能源、電訊）和工作組會(huì)議（環(huán)境、能源、貿(mào)易與投資），每年分別舉行會(huì)議，并向部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議報(bào)告。此外，實(shí)踐中地方政府間形成了較低級(jí)別、多形式的合作機(jī)制，作為GMS合作機(jī)制之外的第三層級(jí)合作機(jī)制。

但是，次區(qū)域合作機(jī)制欠缺執(zhí)行機(jī)制，不盡完善。作為多國(guó)之間的合作，沒(méi)有執(zhí)行機(jī)制的設(shè)計(jì)及安排，次區(qū)域合作機(jī)制處于政府間政治運(yùn)行的層面，尚未建立法律層面的合作協(xié)定的執(zhí)行機(jī)制，協(xié)定執(zhí)行的約束力和規(guī)范性基本缺失。所以，次區(qū)域合作現(xiàn)有的機(jī)制尚不能支撐次區(qū)域合作機(jī)制的正常運(yùn)行，不能完全滿足實(shí)現(xiàn)合作戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。而跨境合作區(qū)的宗旨和原則、主要活動(dòng)內(nèi)容和管理機(jī)制等的規(guī)定實(shí)質(zhì)是在GMS的成員國(guó)家之間更小的范圍內(nèi)開(kāi)展各個(gè)方面的往來(lái)，內(nèi)容將更加明晰，責(zé)任主體清晰、明確，兩者的指向目的是一致的。

3、跨境經(jīng)濟(jì)合作國(guó)際條約可視為FACEC實(shí)施性協(xié)定

《東南亞國(guó)家聯(lián)盟與中華人民共和國(guó)全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)定》（簡(jiǎn)稱FACEC）的五個(gè)優(yōu)先合作部門(mén)是農(nóng)業(yè)、信息通信技術(shù)、人力資源發(fā)展、投資和湄公河盆地開(kāi)發(fā)。其他領(lǐng)域包括銀行、金融、旅游、工業(yè)合作、交通、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、中小企業(yè)、環(huán)境、生物技術(shù)、漁業(yè)、礦業(yè)、能源和次區(qū)域發(fā)展。 由于“跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”協(xié)定一般未規(guī)定其與FACEC 的正式聯(lián)系，但是 “跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”協(xié)定與FACEC的目標(biāo)一致，具有密切關(guān)聯(lián)性。例如，《河口—老街協(xié)議》在一定程度上以FACEC為制度背景，該協(xié)議序言指出：“中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)建立、GMS經(jīng)濟(jì)合作不斷深入以及中越兩國(guó)合作實(shí)施的‘兩廊一圈’計(jì)劃，為中越地區(qū)合作提供了難得的機(jī)遇?！?在這個(gè)意義上，《河口—老街協(xié)議》是實(shí)現(xiàn)FACEC目標(biāo)的具體實(shí)踐。因此，可將“跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”協(xié)定定位于旨在履行FACEC的協(xié)定的實(shí)施協(xié)議。

二、國(guó)內(nèi)立法

通過(guò)雙邊的國(guó)際條約，使得跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)這一具有國(guó)際因素的行為，具備了正當(dāng)?shù)膰?guó)際法依據(jù)。下一步要做的就是將雙邊條約的約定義務(wù)盡量完整的履行。由國(guó)家或政府根據(jù)協(xié)議相應(yīng)制定、出臺(tái)涉及該跨境經(jīng)濟(jì)區(qū)的法律法規(guī)。在此應(yīng)該制定的法律法規(guī)應(yīng)該分為二種類(lèi)型：有權(quán)制定的法律和授權(quán)制定的法律。

（一）有權(quán)立法：全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)制定法律

由于中國(guó)要履行WTO義務(wù)，中央必須保證政令暢通，建立統(tǒng)一、開(kāi)放、公平競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際市場(chǎng)環(huán)境，必須堅(jiān)持法制統(tǒng)一。 所以，面對(duì)新的條約義務(wù)和新的區(qū)域合作情況，全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)該制定《跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)法》將跨境合作區(qū)的法律地位合法化，使其成為一個(gè)在全國(guó)具有普遍適用性的法律文件。將跨境合作區(qū)的定義、目的和宗旨、主要內(nèi)容、管理模式、授權(quán)立法、爭(zhēng)端解決機(jī)制等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定。這一法律將在全國(guó)范圍內(nèi)存在跨境優(yōu)勢(shì)的地區(qū)提供常態(tài)化、規(guī)范的運(yùn)行模式，為建立具有吸引力的跨境合作區(qū)提供法律保障和法律基礎(chǔ)，通過(guò)法律形式將這一區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢(shì)予以認(rèn)可并支持。

另外，依據(jù)《立法法》第七條規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在一定的情況下具有制定和修改法律的權(quán)力，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。如：基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度、訴訟和仲裁制度必須制定法律予以規(guī)定。也就意味著這些法律只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)具有立法權(quán)。

（二）授權(quán)立法

在第一種情形下已經(jīng)提到，制定《跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)法》及全國(guó)的基本積極制度、財(cái)政、稅收、關(guān)稅等是全國(guó)人大的立法權(quán)限。然而，對(duì)于具體的跨境合作區(qū)內(nèi)的稅務(wù)、海關(guān)等相關(guān)法律優(yōu)勢(shì)之一就在于靈活性。有些情況在全國(guó)人大及其常委會(huì)立法當(dāng)時(shí)是無(wú)法預(yù)見(jiàn)的，需要根據(jù)以后情況采取靈活措施，便于及時(shí)修改。然而，通過(guò)全國(guó)人大及常委會(huì)進(jìn)行法律修改是一個(gè)程序較為復(fù)雜，周期很長(zhǎng)的過(guò)程。 若區(qū)內(nèi)一個(gè)具體的稅務(wù)安排都需要經(jīng)此程序進(jìn)行修改勢(shì)必會(huì)使得該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，失去優(yōu)勢(shì)。因此，通過(guò)授權(quán)立法可避免議會(huì)立法過(guò)分剛性和緩慢程序帶來(lái)的不便。通過(guò)授權(quán)的形式使跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)所在省的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)能夠就全國(guó)人由于條件不成熟無(wú)法馬上制定為法律的事項(xiàng)，先行立法且在跨境經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)實(shí)施，待條件成熟后，在制定適用于全國(guó)的法律。

1、授權(quán)立法的層級(jí)及原則

我國(guó)是以一個(gè)地域遼闊、人口眾多的大國(guó)，各地區(qū)之間的發(fā)展極不均衡，這種特有的國(guó)情決定了我國(guó)的立法必須遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方積極性、主動(dòng)性原則下劃分的立法權(quán)限，實(shí)行一元多層次式立法體制。這樣一種多層次的立法體制，加上我國(guó)各地區(qū)發(fā)展極不平衡等因素，決定了我國(guó)授權(quán)立法中被授權(quán)對(duì)象的多樣化：（1）最高權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)（全國(guó)人大常委會(huì)）；（2）國(guó)家行政機(jī)關(guān)（國(guó)務(wù)院）；（3）有立法權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)，如廣東省的人大及其常委會(huì)和政府；（4）無(wú)立法權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)，如深圳的人大及其常委會(huì)和政府。

就授權(quán)立法的原則而言，以深圳特區(qū)授權(quán)立法為例，截止2007年6月30日，深圳市人大及其常委會(huì)共通過(guò)法規(guī)及有關(guān)法規(guī)問(wèn)題的決定296項(xiàng)，覆蓋了全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)方面。296項(xiàng)法規(guī)里，約三分之一是從特區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開(kāi)放的需要出發(fā)，根據(jù)法律、行政法規(guī)的基本原則，對(duì)國(guó)家法律、行政法規(guī)進(jìn)行必要變通、補(bǔ)充和細(xì)化的；三分之一是在國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)上位制定的情況下，借鑒香港及國(guó)外優(yōu)秀法律文化先行試行的；還有三分之一則屬于加強(qiáng)行政法制、環(huán)境保護(hù)、城市管理以及精神文明建設(shè)需要而制定的。因此，授權(quán)層級(jí)雖各有不同，但是基本的原則可以大體歸結(jié)為以下三點(diǎn)：

第一、立足區(qū)內(nèi)實(shí)際原則。根據(jù)上文的論述，跨境經(jīng)濟(jì)區(qū)授權(quán)立法主體所制定的法規(guī)和規(guī)章是在該區(qū)內(nèi)實(shí)施的。跨境合作區(qū)是一個(gè)區(qū)域內(nèi)涉及兩個(gè)國(guó)家的法律構(gòu)建，因此必須堅(jiān)持立足特區(qū)實(shí)際的原則，加強(qiáng)區(qū)內(nèi)涉外立法。以中緬姐告—木姐為例，云南德宏州的姐告市將直接與緬甸的木姐市共同組成經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。在區(qū)內(nèi)，人員、貨物將大量的越過(guò)兩國(guó)的邊境，資金也將大量涌入，該區(qū)內(nèi)將成為雙方投資的熱點(diǎn)口岸和最便捷的通道，區(qū)內(nèi)涉外事務(wù)紛繁復(fù)雜，中央對(duì)類(lèi)似的涉外區(qū)內(nèi)的立法幾乎尚處于空白地帶，許多問(wèn)題無(wú)法可依，或者有法難依。因此，加強(qiáng)區(qū)內(nèi)涉外立法是跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)授權(quán)立法的首要任務(wù)之一。

第二、超前立法原則。筆者以為立法不僅僅應(yīng)當(dāng)是對(duì)社會(huì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)科學(xué)的預(yù)測(cè)對(duì)將來(lái)作出創(chuàng)造性的規(guī)定?？缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)是一個(gè)不同于以往的保稅區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的新概念，可資借鑒的法律并不多，如果我們僅僅是著眼于肯定現(xiàn)實(shí)，就必然導(dǎo)致無(wú)法可依的現(xiàn)象出現(xiàn)，同時(shí)也會(huì)造成法律跟不上的時(shí)代步伐的狀況。 因此，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)授權(quán)立法除了要遵循立足區(qū)內(nèi)實(shí)際的原則外，還應(yīng)特別注意遵循超前立法的原則。例如在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)過(guò)程中，率先制定一些關(guān)于管理模式的突破性規(guī)定，同時(shí)還可以著手研究區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)如何實(shí)現(xiàn)金融、貿(mào)易、管理等方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一等問(wèn)題，制定符合國(guó)際慣例和兩國(guó)區(qū)內(nèi)利益的管理模式。但超前立法必須十分慎重，應(yīng)把立法預(yù)測(cè)提到重要位置，以把握超前立法的時(shí)機(jī)和內(nèi)容。

第三、借鑒立法原則。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法在80年代末才發(fā)展起來(lái)，對(duì)于跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的相關(guān)立法始于霍爾果斯。因此，我省的跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)在授權(quán)立法中還應(yīng)遵循借鑒立法原則，一方面要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)有關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，尤其是有關(guān)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)立法的經(jīng)驗(yàn)；另一方面要借鑒海南、深圳特區(qū)授權(quán)立法的經(jīng)驗(yàn)。盡管授權(quán)立法內(nèi)容和面臨問(wèn)題不盡相同，但是該地區(qū)的立法也積累了不少立法經(jīng)驗(yàn)。

2、授權(quán)省人大制定地方性法律和省政府制定規(guī)章制度

在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)，筆者認(rèn)為授權(quán)立法的主體應(yīng)為第（3）種，有立法權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)，即省人大及其常委會(huì)和政府，授權(quán)其根據(jù)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定單項(xiàng)經(jīng)濟(jì)法規(guī)的權(quán)力?！犊缇辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)雙邊條約》就相當(dāng)于跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的出生紙，在法律上宣告了跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)成立。因此，省經(jīng)授權(quán)再制定的《跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)實(shí)施條例》是第一步。

在此，應(yīng)該將授權(quán)立法的范圍和有權(quán)的立法的范圍加以區(qū)分。

依據(jù)我國(guó)《立法法》第六十三條之規(guī)定省級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。這就認(rèn)可了省人大及其常委會(huì)是具有立法權(quán)的。但同時(shí)這一類(lèi)立法權(quán)也是具有一定的范圍和局限的?！读⒎ǚā返诹臈l規(guī)定了地方性法規(guī)可以制定法規(guī)的事項(xiàng)包括：（1）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；（2）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。（3）除依法只能有全國(guó)人大制定的法律外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，該省根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。與上位法相抵觸則無(wú)效。經(jīng)過(guò)對(duì)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)功能地位分析可知，對(duì)于該區(qū)內(nèi)的海關(guān)、稅務(wù)、金融問(wèn)題都應(yīng)該有一定的特殊安排。同時(shí)“跨境”就意味著具有外交和對(duì)外貿(mào)易的性質(zhì)。這些內(nèi)容的管理都大大超出了地方立法權(quán)的范圍，授權(quán)是必須的。

然而，我國(guó)對(duì)于授權(quán)立法，憲法中并沒(méi)有十分明確、完整的規(guī)定，僅在第89條關(guān)于國(guó)務(wù)院職權(quán)中第18項(xiàng)規(guī)定：全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授予的其他職權(quán)?？梢岳斫鉃槿珖?guó)人大及其常委會(huì)向國(guó)務(wù)院授權(quán)立法的憲法依據(jù)。除此之外，具體的授權(quán)都是通過(guò)全國(guó)人大或其常委會(huì)發(fā)布專門(mén)的“決定”或“決議”的形式來(lái)完成的。因此，在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)的法律框架中，就要求全國(guó)人大或其常委會(huì)發(fā)布專門(mén)的“決定”或“決議”來(lái)授予省級(jí)人大及其常委會(huì)部分屬于《立法法》第八條規(guī)定的僅全國(guó)人大及其常委會(huì)具有的立法權(quán)。

對(duì)于授權(quán)立法的范圍，筆者對(duì)比了以往對(duì)深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)形式，普遍采用的是綜合性的授權(quán)，而采用具體事項(xiàng)授權(quán)的情形較少。因此，在授予跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)立法權(quán)時(shí)，也以綜合授權(quán)為宜。一方面可以及時(shí)指導(dǎo)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，另一方面有可以為全國(guó)人大及常委今后此類(lèi)問(wèn)題上的立法積累有益的經(jīng)驗(yàn)。需要解釋的是，綜合授權(quán)不等于“空白授權(quán)”，在不同的歷史條件下，被授權(quán)個(gè)體差異有所差異，授權(quán)的最終落實(shí)范圍也會(huì)相對(duì)的固定。這就有賴于加強(qiáng)授權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)于被授權(quán)地區(qū)的立法行為的監(jiān)督，如采取書(shū)面批準(zhǔn)或者備案形式，建立和完善監(jiān)督機(jī)制，省人大及常委會(huì)依據(jù)授權(quán)制定的法律法規(guī)要報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院備案。

3、不宜對(duì)地方人大和政府授予立法權(quán)

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)以云南中緬木姐——姐告為例的話，就涉及到跨境經(jīng)濟(jì)區(qū)所在的德宏州是否也需要授權(quán)立法。筆者認(rèn)為，答案的是否定。在中央授權(quán)立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)審慎對(duì)待向地方機(jī)關(guān)的特別授權(quán)，尤其是被授權(quán)機(jī)關(guān)的行政地位較低時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待。被授權(quán)機(jī)關(guān)的地位層次問(wèn)題，是授權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的一個(gè)重要因素，因?yàn)樗潜皇跈?quán)機(jī)關(guān)是否有資格承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)。

從其權(quán)力來(lái)源看，其權(quán)利來(lái)源于全國(guó)人大或其常委會(huì)的專門(mén)授權(quán)，因此，授權(quán)指定的法規(guī)其地位和效力應(yīng)當(dāng)高于本級(jí)依職權(quán)有權(quán)制定的地方法規(guī)。從授權(quán)目的、制定機(jī)關(guān)和適用范圍看，對(duì)這些地區(qū)進(jìn)行特別授權(quán)的目的是因?yàn)檫@些地區(qū)具有一定的特殊性，涉及兩國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)和邊界事宜，雖不涉及外交問(wèn)題，由于具有涉外因素，一般的處理程序較為復(fù)雜和緩慢，但是涉外商事或者糾紛的處理又必須慎重、嚴(yán)肅。過(guò)度地向行政地位較低的地方授權(quán)，必然會(huì)引起人們對(duì)國(guó)家政策公正性的疑問(wèn)。 故不宜對(duì)地方人大和政府授予立法權(quán)。

根據(jù)我省少數(shù)民族自治地方存在的實(shí)際，民族自治地方人大有權(quán)制定的自治條例和單行條例，需要報(bào)上一級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)方可生效。我省擬建的三個(gè)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)都出去少數(shù)民族自治州，也就具有了一定的特殊立法權(quán)，加之省級(jí)人大及其常委會(huì)獲得綜合性授權(quán)立法權(quán)，也就意味著，在其我省的三個(gè)擬建的跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)的關(guān)于金融、海關(guān)、稅務(wù)等的規(guī)定可以經(jīng)省級(jí)人大批準(zhǔn)及生效，降低了立法的成本，擴(kuò)大了立法范圍，對(duì)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)提供了有力的法律保障。同時(shí)，

三、跨境合作區(qū)內(nèi)制度性安排

跨境合作區(qū)內(nèi)制度安排的法律來(lái)源，主要由兩方面構(gòu)成：兩國(guó)簽訂的雙邊國(guó)際條約和兩國(guó)國(guó)內(nèi)為履行該條約而制定的各種具體法律法規(guī)。盡管跨境合作區(qū)內(nèi)是一個(gè)人員、貨物、資金和服務(wù)自由流通的區(qū)域，但是，國(guó)界線的概念和國(guó)家主權(quán)不能完全消失，因此，區(qū)內(nèi)兩個(gè)各自的區(qū)域內(nèi)還應(yīng)該遵循各自制定的治安管理法、環(huán)境法、海關(guān)、金融等方面的法律。在這區(qū)內(nèi)使用的法律在雙邊條約的約束下，在轉(zhuǎn)化為各自的國(guó)內(nèi)法時(shí)，須經(jīng)過(guò)兩國(guó)之間有有權(quán)立法機(jī)關(guān)的協(xié)商后，更多地利用立法權(quán)來(lái)規(guī)范雙方之間的關(guān)系，規(guī)范協(xié)調(diào)雙方之間的關(guān)系，創(chuàng)新制度，為一體化發(fā)展提供法律支持，形成一致的法律規(guī)章制度。在我國(guó)境內(nèi)即由具有授權(quán)立法權(quán)的省人大及常委會(huì)制定，在另一邊則由另一國(guó)的有權(quán)機(jī)關(guān)完成。

區(qū)內(nèi)法規(guī)、規(guī)章將全面的規(guī)范跨境經(jīng)濟(jì)合區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)乃至政府管理的各個(gè)方面的行為。從比較優(yōu)勢(shì)的角度講，跨境合作區(qū)內(nèi)首先要解決的就是土地問(wèn)題，故應(yīng)協(xié)調(diào)制定跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)的《土地管理?xiàng)l例》；其次就是關(guān)于區(qū)內(nèi)勞動(dòng)力的權(quán)益問(wèn)題，即制定區(qū)內(nèi)《區(qū)內(nèi)勞工管理?xiàng)l例》；第三、為了實(shí)現(xiàn)資本的自由流動(dòng)，跨境合作區(qū)的《銀行管理?xiàng)l例》、《證券相關(guān)條例》應(yīng)予以制定；第四、跨境合作區(qū)內(nèi)的核心競(jìng)爭(zhēng)力就是企業(yè)，因此為企業(yè)保駕護(hù)航的《公司及企業(yè)管理?xiàng)l例》、《保險(xiǎn)條例》，提供優(yōu)惠政策的《稅收條例》是必不可少的；第五、跨境合作區(qū)由于涉及到國(guó)家的邊境，必然涉及“一關(guān)兩檢”，故應(yīng)制定《“一關(guān)兩檢”區(qū)內(nèi)管理?xiàng)l例》；第六、區(qū)內(nèi)企業(yè)和個(gè)人從事經(jīng)營(yíng)和生活活動(dòng)的過(guò)程中，必然會(huì)涉及到治安管理問(wèn)題，故應(yīng)制定《治安管理?xiàng)l例》；六、從可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)責(zé)任的角度，對(duì)于區(qū)內(nèi)的環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，政府具有保護(hù)和引導(dǎo)的義務(wù)，故《環(huán)境保護(hù)條例》和《區(qū)內(nèi)市政規(guī)劃條例》也是重要組成部分。

注釋：

鐘立國(guó).WTO對(duì)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的規(guī)制及其完善[J].法學(xué)家，2003（4）.

曾華群.WTO規(guī)制與中國(guó)——東盟自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展[J].廈門(mén)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2005（11）.

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（作者單位： 云南省高級(jí)人民法院）