檢察機(jī)關(guān)，公益訴訟新力量

廣東省檢察院近日審議通過了《廣東省檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，根據(jù)方案，廣州、深圳、汕頭等6個(gè)地市將于近期開展試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)作為原告提起公益訴訟，試點(diǎn)時(shí)間為兩年。在此期間，檢察機(jī)關(guān)將以生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，以市、縣兩級(jí)檢察院為主體，選取一些影響本地區(qū)群眾生產(chǎn)生活、危害后果嚴(yán)重、社會(huì)反映強(qiáng)烈的典型案件，向法院提起公益訴訟。

所謂“公益訴訟”，是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體、組織、公民個(gè)人，根據(jù)法律，對(duì)違反法律，侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為，向法院提起訴訟，尋求司法救濟(jì)，而其目的則是為了維護(hù)社會(huì)公共利益。

為什么要有“公益訴訟”？媒體在報(bào)道廣東六地市開展檢察機(jī)關(guān)作為原告提起公益訴訟的新聞中一開始就提了兩個(gè)問題：國(guó)有資產(chǎn)流失了誰來追究監(jiān)管機(jī)關(guān)責(zé)任？環(huán)境被污染了，誰能站出來維護(hù)受害群眾利益？……實(shí)際上類似問題還可以舉出不少，現(xiàn)實(shí)生活中，很多損害公共利益的行為和事件因?yàn)闆]有主體提起訴訟，而處于“不告不理”的窘境，映照出的是“公益的悲劇”。“公益訴訟”的概念由此而生。

正是針對(duì)“公益的悲劇”及其反映的相關(guān)問題，2012年新修訂的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這一條款是中國(guó)民事訴訟法的重大突破，意味著民事訴訟法由原來單純保護(hù)個(gè)體正義向保護(hù)所有人正義方向變革，堪稱民事公益訴訟在制度層面正式確立的標(biāo)志。隨著法律的調(diào)適，一些社會(huì)組織作為原告提起環(huán)境公益訴訟，可以視為民事公益訴訟制度確立之后化解“公益的悲劇”的可貴嘗試。

應(yīng)該對(duì)社會(huì)組織在公益訴訟中的地位給予充分認(rèn)識(shí)，但即使解決了困擾已久的原告資格問題，由于中國(guó)的社會(huì)組織大多實(shí)力薄弱，在取證等方面存在不少瓶頸，而且還可能面臨起訴不被法院受理的尷尬，其實(shí)際發(fā)揮的效能還遠(yuǎn)不能說契合公眾期待。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的作用于是日益凸顯。在這一背景下，2014年10月《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確提出了“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，2015年7月，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點(diǎn)，最高檢隨后發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》。

與社會(huì)組織相比，檢察機(jī)關(guān)無需為提起公益訴訟的取證成本而困惑，也容易獲得相關(guān)部門的支持，更重要的是，由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟相當(dāng)于刑事公訴，法院必須受理。這些便利條件決定了伴隨公益訴訟制度的成熟，檢察機(jī)關(guān)將在民事公益訴訟和行政公益訴訟兩個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。2014年10月，貴州金沙縣環(huán)保局因“怠于處罰逾期不繳納排污費(fèi)的企業(yè)”被金沙縣檢察院告上了法庭，這起全國(guó)首例由檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案具有標(biāo)本價(jià)值，因?yàn)樵谝酝乃痉ōh(huán)境中，類似案例幾乎不可思議。

當(dāng)然，我們也不能否認(rèn)，“正名”后的檢察機(jī)關(guān)在基層公益訴訟實(shí)踐中，也必然會(huì)面臨一些難點(diǎn)，部分是歷史性的，部分是時(shí)代性的。我們不妨對(duì)試點(diǎn)方案的內(nèi)容做進(jìn)一步的梳理分析。

第一，科學(xué)把握檢察機(jī)關(guān)訴訟參與的定位。是監(jiān)察機(jī)構(gòu)，還是公益的代表？關(guān)于此，試點(diǎn)方案作出了綜合性、多渠道的參與方式回應(yīng)。方案指出，檢察機(jī)關(guān)在參與過程中，應(yīng)首要把握其訴訟監(jiān)督者的地位，通過幫助起訴、督促起訴、監(jiān)督起訴等多種方式參與公益訴訟。也就是說，檢察機(jī)關(guān)的主要定位是監(jiān)督性的、輔助性的，不是越過社會(huì)組織等主體直接參與行政訴訟，而是為身居“糾紛一線”者提供力量。方案還補(bǔ)充說，只有在窮盡其他救濟(jì)主體與途徑的情況下，檢察機(jī)關(guān)才能以直接參與者的身份介入公益訴訟。所以說，判斷角色定位、提高辦事效率、處理好與社會(huì)組織、群體間的互動(dòng)關(guān)系，甚至是推進(jìn)無利害關(guān)系民眾的監(jiān)督、法治自覺，一個(gè)都不能少。

第二，以解決環(huán)境問題為例，公益訴訟需要專業(yè)性保障。有媒體報(bào)道稱，2014年江蘇某檢察院提起公訴一家企業(yè)傾倒100余噸廢鹽酸污染環(huán)境刑事案，但在“選取哪一級(jí)的環(huán)境評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)輔助才具有比較強(qiáng)的證據(jù)效力等方面”均遇到了困難。這一現(xiàn)象被統(tǒng)稱為“證據(jù)收集難”，不論是個(gè)人、組織還是力量較為強(qiáng)大的檢察機(jī)關(guān)，這是一個(gè)“通性”難點(diǎn)。在環(huán)境問題凸顯的今天，更要求檢察機(jī)關(guān)必須以專業(yè)鑒定方式提起訴訟，不僅僅是司法專業(yè)性，更是涉案領(lǐng)域的專業(yè)性。

第三，檢察機(jī)關(guān)要審慎處理權(quán)力平衡，保證中立客觀，捍衛(wèi)司法公正。檢察機(jī)關(guān)向法院提起公益訴訟時(shí)，一方面作為一個(gè)訴訟主體接受裁判，另一方面又要對(duì)整個(gè)訴訟活動(dòng)和審判活動(dòng)履行固有的監(jiān)督職能。在這一過程中，必須保證司法與檢察監(jiān)督的互相獨(dú)立、制約關(guān)系，方能擺脫權(quán)力困境，維護(hù)司法權(quán)威。

毫無疑問，不論廣東的試點(diǎn)，還是全國(guó)的試點(diǎn)，都是這種探索的一部分，都是在為完善中國(guó)公益訴訟制度而努力。