云南扶持人口較少民族教育政策實(shí)施成效調(diào)查及發(fā)展對(duì)策研究

【摘 要】發(fā)展教育、提高勞動(dòng)者素質(zhì)、開發(fā)人力資源是提高人口較少民族自我發(fā)展能力，促進(jìn)該地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的保證。云南省采取了各項(xiàng)政策，大力扶持人口較少民族的教育發(fā)展。本文通過(guò)對(duì)云南扶持人口較少民族教育政策實(shí)施成效的調(diào)研，梳理了采取的主要政策及成效，分析存在的問(wèn)題及原因，并提出加快人口較少民族教育發(fā)展的對(duì)策及建議。

【關(guān)鍵詞】人口較少民族 成效調(diào)查 教育政策

【中圖分類號(hào)】G759 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-4810（2015）20-0099-04

云南人口較少民族有布朗、阿昌、普米、怒族、基諾、德昂、獨(dú)龍、景頗共8個(gè)，總?cè)丝?2.5萬(wàn)，主要聚居在保山、普洱等10個(gè)州（市）35個(gè)縣（市、區(qū)）的138個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的395個(gè)建制村的3520個(gè)自然村，民族和人口數(shù)均占全國(guó)人口較少民族的35%。這8個(gè)人口較少民族中，有6個(gè)民族是直接從原始社會(huì)末期過(guò)渡到社會(huì)主義社會(huì)的“直過(guò)”民族。云南是全國(guó)扶持人口較少民族發(fā)展任務(wù)最重、尤其是扶持教育、人力資源開發(fā)任務(wù)最重的省份。因此，按照中央、國(guó)家的有關(guān)文件精神和要求，云南結(jié)合實(shí)際，采取了一系列的特殊政策措施，積極扶持、幫助人口較少民族地區(qū)發(fā)展教育事業(yè)，努力提升了他們的文化素質(zhì)，為有效地提高人口較少民族的自我發(fā)展能力，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展奠定了人才智力基礎(chǔ)。

一 云南扶持人口較少民族教育發(fā)展的主要政策

新中國(guó)成立以后，8個(gè)人口較少民族在政治上實(shí)現(xiàn)了平等，國(guó)家和云南省委、省政府高度重視8個(gè)人口較少民族的教育發(fā)展。尤其是近些年來(lái)，通過(guò)采取“三免費(fèi)”教育、“兩免一補(bǔ)”、大學(xué)預(yù)科、普通高校招生照顧等一系列特殊政策措施進(jìn)行扶持8個(gè)人口較少民族，使他們的教育事業(yè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，并主要采取了以下政策措施。

1.率先實(shí)行“三免費(fèi)”教育，并全面落實(shí)國(guó)家“兩免一補(bǔ)”政策

從2000年開始，云南在全國(guó)率先實(shí)行“三免費(fèi)”，即對(duì)7個(gè)人口較少民族聚居地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)實(shí)行免除課本費(fèi)、文具費(fèi)、雜費(fèi)的“三免費(fèi)”教育政策。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，從2003至2005年，云南政府共投入2080萬(wàn)元，對(duì)人口較少民族聚居區(qū)農(nóng)村中小學(xué)生實(shí)行了“三免費(fèi)”教育政策。按照中央政策，2005年云南省開始實(shí)行“兩免一補(bǔ)”政策，到2010年，共有人口較少民族小學(xué)生31331人、初中生14963人享受免費(fèi)教科書。2014年，云南省在中央下?lián)?336萬(wàn)元提高人口較少民族農(nóng)村義務(wù)教育寄宿生生活補(bǔ)助基礎(chǔ)上，省級(jí)自籌經(jīng)費(fèi)216.09萬(wàn)元，按每生每年250元的標(biāo)準(zhǔn)，下?lián)軐ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)1552.09萬(wàn)元，將補(bǔ)助范圍由人口較少民族農(nóng)村義務(wù)教育階段寄宿學(xué)生擴(kuò)大到全省8個(gè)人口較少民族所有義務(wù)教育階段學(xué)生，下達(dá)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為250元/生。截至2014年年底，全省8個(gè)人口較少民族義務(wù)教育階段寄宿學(xué)生生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)將達(dá)到小學(xué)1250元/生/年，初中1500元/生/年。補(bǔ)助惠及義務(wù)教育階段人口較少民族學(xué)生62076人，其中，小學(xué)生42242人，初中生19834人。

2.在昆明大中專院校開辦人口較少民族班

云南從20世紀(jì)80年代初在云南民族中學(xué)舉辦人口較少民族高中班，在云南民族大學(xué)等高等院校少數(shù)民族預(yù)科生招生對(duì)人口較少民族考生給予傾斜。同時(shí)，云南還加大對(duì)人口較少民族高考考生的照顧力度，給予適當(dāng)加分和政策傾斜（加20分），并積極爭(zhēng)取專門計(jì)劃招收人口較少民族考生，實(shí)行指定投檔選拔辦法，提高人口較少民族考生的錄取率。例如，2009年云南省7個(gè)人口較少民族考生的錄取率為62.63，高于全省平均錄取率。從2001年開始在省民族中專學(xué)校、省民族中學(xué)、云南農(nóng)業(yè)大學(xué)、云南林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院開辦特有民族班，其中對(duì)8個(gè)人口較少民族給予傾斜。錄取的學(xué)生免收學(xué)費(fèi)，并給予本專科生每生每年4000元、中專生每生每年3000元的生活補(bǔ)助。到2014年已定向招生農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理、農(nóng)學(xué)、園林技術(shù)、建筑工程、農(nóng)業(yè)機(jī)械制造、學(xué)前教育、民族工藝制造、中餐烹飪與營(yíng)養(yǎng)膳食等專業(yè)的本科生、?？粕?、中專生共2000余人。

3.實(shí)行對(duì)口援助、教師培訓(xùn)等措施，提高辦學(xué)質(zhì)量

人口較少民族地區(qū)教育發(fā)展最關(guān)鍵的是教師，最大的問(wèn)題也是缺綜合素質(zhì)比較高的教師。因此，我省采取各種措施，加強(qiáng)人口較少民族地區(qū)教師培養(yǎng)力度，對(duì)口支援教師優(yōu)先到人口較少民族地區(qū)支教。在“十一五”期間，云南在民族貧困地區(qū)對(duì)中小學(xué)教師（包括人口較少民族教師）進(jìn)行了兩輪培訓(xùn)，2008年又專門舉辦了人口較少民族教師培訓(xùn)班，有300余名教師參加了培訓(xùn)，提高少數(shù)民族教師的綜合素質(zhì)，促進(jìn)辦學(xué)質(zhì)量的提高。

4.實(shí)施一系列加強(qiáng)中小學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的民生工程

在《云南省扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃（2006～2010年）》《云南省扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃（2011～2015年）》中關(guān)于人口較少民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程、民生保障工程中，均明確規(guī)定了加強(qiáng)中小學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。隨著中央和地方對(duì)民族貧困地區(qū)教育投入力度的加大，我省通過(guò)中小學(xué)危房改造工程、義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程、寄宿制學(xué)校建設(shè)工程以及東西部對(duì)口援助等幾大工程的實(shí)施和港、澳、臺(tái)愛(ài)國(guó)人士的捐助、全社會(huì)的支持參與，使人口較少民族地區(qū)的辦學(xué)條件得到了極大地改善。

二 云南扶持人口較少民族教育政策實(shí)施的成效

通過(guò)以上一系列政策措施的扶持，使8個(gè)人口較少民族的教育事業(yè)取得了可喜的成績(jī)。如今8個(gè)人口較少民族分布的地區(qū)，州市級(jí)有本科院校、高職高專、職業(yè)中專，縣級(jí)有中小學(xué)和職業(yè)學(xué)校，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建有初中學(xué)校以及多個(gè)小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)，大部分地方都開展了學(xué)前教育的教育體系；“三免費(fèi)”教育和“兩免一補(bǔ)”政策的實(shí)施，特別是2014年我省義務(wù)教育階段學(xué)生補(bǔ)助的全覆蓋以及補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的提高，基本上解決了人口較少民族適齡兒童上學(xué)難的問(wèn)題，到2010年底，我省人口較少民族聚居縣全面實(shí)現(xiàn)了“普九”，有力地促進(jìn)了人口較少民族基礎(chǔ)教育的跨越發(fā)展；在大中專學(xué)校開辦人口較少民族班，增加了人口較少民族接受各級(jí)各類教育的機(jī)會(huì)，特別是接受高等教育的機(jī)會(huì)。培養(yǎng)了一大批人口較少民族干部和各類專業(yè)技術(shù)人才、農(nóng)村實(shí)用技術(shù)人才，為提高人口較少民族自我發(fā)展的能力，促進(jìn)人口較少民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了積極的推動(dòng)作用。

三 扶持人口較少民族教育政策存在的問(wèn)題及原因分析

從縱向上比，人口較少民族教育取得了可喜的成績(jī)，但從橫向上比，由于地理、歷史、經(jīng)濟(jì)、文化等多種原因，人口較少民族地區(qū)的教育相對(duì)滯后，人口文化素質(zhì)還很低，總體上辦學(xué)條件還較差，師資水平低，教育教學(xué)質(zhì)量差，接受教育的積極性不高。就具體教育發(fā)展來(lái)說(shuō)，人口較少民族聚居區(qū)還存在學(xué)前教育普及率普遍較低、義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化率低、寄宿制學(xué)校規(guī)模小、職業(yè)教育薄弱、“雙語(yǔ)”教學(xué)發(fā)展滯后等問(wèn)題。

1.教育投入不足，辦學(xué)條件仍然很差

由于經(jīng)費(fèi)投入太少等因素的制約，人口較少民族聚居鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校總體不足，生活費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低。一方面，為提高教育質(zhì)量，增加寄宿制學(xué)校，但一些寄宿制、半寄宿制學(xué)校的初小年級(jí)設(shè)置起點(diǎn)過(guò)低，有的小學(xué)一年級(jí)就要住校，學(xué)校離寨子較遠(yuǎn)，給學(xué)生帶來(lái)了不便，家長(zhǎng)擔(dān)心子女上學(xué)路上的安全，造成中小學(xué)生輟學(xué)；另一方面，一些地方學(xué)校布局過(guò)于分散，不利于整合教育資源，教學(xué)設(shè)施過(guò)于簡(jiǎn)陋，教師素質(zhì)差，教學(xué)質(zhì)量難以提高。一些地方中小學(xué)校舍簡(jiǎn)易破爛，有些學(xué)校還在危房中上課，尤其是學(xué)生和教師宿舍緊缺，師生安全得不到保障?，F(xiàn)在有些半寄宿制小學(xué)無(wú)伙房，學(xué)生從一年級(jí)起就要從家里自帶炊具，自己在學(xué)校生火做飯，嚴(yán)重影響了學(xué)習(xí)和生活。我們?cè)诘掳鹤寰劬訁^(qū)保山市隆陽(yáng)區(qū)的潞江鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)，中心校校長(zhǎng)告訴我們，很多地方的中小學(xué)，雖然早期政府有很大的投入，但缺少后續(xù)的追加投入，隨著社會(huì)的發(fā)展和年久失修，一些校舍開始出現(xiàn)問(wèn)題，個(gè)別的已變?yōu)樾碌奈７?，?yán)重影響著師生的生命財(cái)產(chǎn)安全。

2.學(xué)前教育不到位，語(yǔ)言障礙成了人口較少民族教育發(fā)展的攔路石

學(xué)前教育是不懂漢語(yǔ)的民族地區(qū)基礎(chǔ)教育的基石，特別是對(duì)社會(huì)發(fā)展程度低的人口較少民族尤其重要，但由于在資金投入和教師配備上沒(méi)有明確的扶持政策，8個(gè)人口較少民族地區(qū)的很多地方小學(xué)沒(méi)有開設(shè)學(xué)前班，不少民族學(xué)生沒(méi)有接受過(guò)學(xué)前教育，大多在小學(xué)階段都難以過(guò)漢語(yǔ)關(guān)，在后續(xù)學(xué)習(xí)中上課聽(tīng)不懂，難以與老師交流，導(dǎo)致厭學(xué)，甚至輟學(xué)。例如，我們?cè)谖麟p版納州景洪市基諾山鄉(xiāng)和保山市隆陽(yáng)區(qū)潞江壩鎮(zhèn)德昂族村調(diào)研時(shí)，有關(guān)人員給我們反映了相似的問(wèn)題：有一些孩子不想讀書的原因比較多，其中主要原因之一就是由于漢語(yǔ)障礙，聽(tīng)老師講課困難，學(xué)習(xí)吃力。

3.“雙語(yǔ)”教學(xué)嚴(yán)重滯后，本民族語(yǔ)言等傳統(tǒng)文化面臨消亡的危險(xiǎn)

雙語(yǔ)，是指國(guó)家通用語(yǔ)言文字和少數(shù)民族語(yǔ)言文字。民族語(yǔ)言是一個(gè)民族區(qū)別于其他民族的顯著特征。國(guó)家?guī)椭贁?shù)民族發(fā)展使用自己本民族語(yǔ)言文字的文化教育事業(yè)。但絕大多數(shù)的人口較少民族聚集區(qū)的“雙語(yǔ)”教學(xué)嚴(yán)重滯后，有些地方甚至缺失。調(diào)研組在大理、保山、怒江等地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，基本沒(méi)有實(shí)行“雙語(yǔ)”教學(xué)。據(jù)當(dāng)?shù)亟逃姓块T和學(xué)校介紹，主要原因是學(xué)校開展“雙語(yǔ)”教學(xué)沒(méi)有專門的編制和專業(yè)隊(duì)伍，很多懂民族語(yǔ)言的教師綜合素質(zhì)較差，綜合素質(zhì)高的教師往往又不懂民族語(yǔ)言文字，教師不能順利有效地與學(xué)生和家長(zhǎng)進(jìn)行溝通交流，教育教學(xué)效果受到極大的限制和影響，要想提高教學(xué)質(zhì)量很困難，而且有漢化的危險(xiǎn)，這樣一些人口較少民族的語(yǔ)言就會(huì)流失。特別是隨著改革開放的不斷深入，社會(huì)開放程度的不斷提高，網(wǎng)絡(luò)化、信息化的不斷加劇，人口較少民族地區(qū)的文化處于弱勢(shì)，面臨著被同化甚至消亡的危險(xiǎn)。

4.課程設(shè)置適應(yīng)性不強(qiáng)，“學(xué)用矛盾”突出

在我國(guó)總體上實(shí)行的是高度集權(quán)的課程體制，由國(guó)家統(tǒng)一制訂課程計(jì)劃、教學(xué)大綱和教材，而且在我國(guó)，所有中小學(xué)不分內(nèi)地與邊疆，幾乎都采用同一學(xué)制、同一教材，這種課程體制有助于課程整體設(shè)計(jì)水平的最大化，有助于課程實(shí)施的規(guī)范化，但這種課程體制不僅缺乏科學(xué)性和靈活性，難以解決由于民族差異、地區(qū)差異、學(xué)校差異帶來(lái)的問(wèn)題。此外，課程中幾乎沒(méi)有涉及人口較少民族的傳統(tǒng)文化和各種農(nóng)、林、牧、漁及副業(yè)、采礦等方面的實(shí)用技術(shù)及本民族的音樂(lè)、舞蹈、民族文學(xué)、歷史及宗教等知識(shí)，造成教育質(zhì)量不高，“學(xué)用矛盾”突出。這種學(xué)校教育的統(tǒng)一模式，滿足不了當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族群眾的實(shí)際需要，這也是人口較少民族學(xué)生流失、厭學(xué)、輟學(xué)的原因之一，因而在一定程度上影響了家長(zhǎng)送子女上學(xué)的積極性，失去了應(yīng)有的吸引力。

四 加快人口較少民族教育發(fā)展的對(duì)策建議

“十年樹木，百年樹人”，教育是生存之本、發(fā)展之源，發(fā)展教育是硬道理。因此，各級(jí)黨委政府要高度重視，正確認(rèn)識(shí)教育功能，樹立民族繁榮教育先行、百年大計(jì)教育為本的思想，把人口較少民族教育放在突出發(fā)展的戰(zhàn)略位置，采取行之有效的政策措施，大力扶持、發(fā)展人口較少民族的教育事業(yè)。

近年來(lái)，中央到各省市（自治區(qū)）均出臺(tái)了一系列扶持人口較少民族發(fā)展的政策，包括發(fā)展教育方面的扶持政策?！秶?guó)家教育中長(zhǎng)期改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2012～2020年）》明確指出：要全力扶持人口較少民族發(fā)展教育，把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的地位。包括中央和云南省制定的《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃（2011～2015年）》規(guī)劃中也明確要求，要全方位扶持發(fā)展人口較少民族地區(qū)的教育發(fā)展。人口較少民族地區(qū)教育發(fā)展迎來(lái)了難得的發(fā)展機(jī)遇。根據(jù)國(guó)家和云南的有關(guān)扶持政策，結(jié)合云南實(shí)際，結(jié)合人口較少民族的特殊性，建議相關(guān)黨委政府采取以下特殊政策措施，舉全省之力扶持人口較少民族教育全面提升，在“十三五”期間實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

1.組織人員編寫鄉(xiāng)土教材和校本教材，全面實(shí)踐民族文化教育和民族文化課程建設(shè)

學(xué)校教育尤其是人口較少民族地區(qū)的學(xué)校教育應(yīng)肩負(fù)起少數(shù)民族文化在現(xiàn)代社會(huì)中保存、傳承和創(chuàng)新的歷史使命。為此，一是要開發(fā)建設(shè)完整的人口較少民族文化基礎(chǔ)教育課程體系，充分發(fā)揮課程在學(xué)校教育中的核心作用，使教育目標(biāo)和民族文化傳承緊密結(jié)合，以達(dá)到文化傳承和文化育人的雙重目的；二是各級(jí)各類學(xué)校要開發(fā)鄉(xiāng)土教材和校本教材，內(nèi)容為本民族的歷史、地理、音樂(lè)、舞蹈、民間文學(xué)及宗教等知識(shí)，以滿足人口較少民族對(duì)優(yōu)秀文化傳承的需要，增強(qiáng)學(xué)校教育對(duì)學(xué)生和家長(zhǎng)的吸引力；三是在學(xué)校文化建設(shè)中增加民族元素，不斷培育、發(fā)展、提升人口較少民族文化特色教育教學(xué)項(xiàng)目，突出人口較少民族文化教育特色，為民族文化大省的建設(shè)服務(wù)。

2.全面實(shí)施20年免費(fèi)教育政策，大幅度提高人口較少民族的受教育程度

2010年頒布的《國(guó)家教育中長(zhǎng)期改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2012～2020年）》明確指出：“形成惠及全民的公平教育，堅(jiān)持教育的公益性和普惠性，保障公民依法享有接受良好教育的機(jī)會(huì)……努力辦好每一所學(xué)校、教好每一個(gè)學(xué)生，不讓任何一個(gè)學(xué)生因家庭經(jīng)濟(jì)困難而失學(xué)?！本驮颇隙?，就是要在小學(xué)教育到初中階段實(shí)行9年免費(fèi)教育的基礎(chǔ)上，把學(xué)前班納入義務(wù)教育免費(fèi)范疇，并對(duì)云南籍人口較少民族學(xué)生實(shí)施高中3年、大學(xué)本科4年和碩士研究生3年的教育補(bǔ)助學(xué)費(fèi)，完全實(shí)現(xiàn)從學(xué)前教育到高等教育的全免費(fèi)政策，由此形成一個(gè)省內(nèi)完整的人口較少民族國(guó)民教育體系20年免費(fèi)教育體制。然后以10年為一個(gè)周期，逐步縮小免費(fèi)教育階段。這對(duì)大幅度提高8個(gè)人口較少民族受教育程度，提升8個(gè)人口較少民族素質(zhì)都具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

3.大力發(fā)展學(xué)前教育，解決學(xué)生的語(yǔ)言障礙問(wèn)題

按照中央和云南省制定的《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃（2011～2015年）》規(guī)劃提出的人口較少民族聚居行政村基本實(shí)現(xiàn)“五通十有”，即其中之一有學(xué)前教育的要求，云南省各級(jí)黨委、政府要?jiǎng)?chuàng)造條件在8個(gè)特有少數(shù)民族聚住區(qū)的任何一所小學(xué)開辦學(xué)前班或者幼兒園，以幫助學(xué)生在學(xué)前班或幼兒園集中學(xué)習(xí)漢語(yǔ)，為學(xué)生后續(xù)學(xué)習(xí)減少因不懂漢語(yǔ)而帶來(lái)的語(yǔ)言障礙。

4.實(shí)施“雙語(yǔ)教學(xué)工程”，加快“雙語(yǔ)”教師隊(duì)伍建設(shè)

針對(duì)人口較少民族地區(qū)學(xué)校雙語(yǔ)教師緊缺，“雙語(yǔ)”教學(xué)嚴(yán)重滯后的問(wèn)題，建議省委、省政府實(shí)施“雙語(yǔ)教學(xué)工程”，設(shè)立人口較少民族“雙語(yǔ)”教師培養(yǎng)?？?，在云南師范大學(xué)、民族大學(xué)、高職高專等院校開辦人口較少民族“雙語(yǔ)”教學(xué)專業(yè)師資班，生源主要從8個(gè)人口較少民族初、高中優(yōu)秀畢業(yè)生中選拔。其中，初中畢業(yè)生舉辦5年制大專班，高中畢業(yè)生舉辦3年制?？瓢?，進(jìn)行委托、定向并全免費(fèi)、包分配培養(yǎng)。完成學(xué)業(yè)成績(jī)合格取得大專畢業(yè)證書的畢業(yè)生做到100%的充分就業(yè)，安排到8個(gè)人口較少民族地區(qū)的學(xué)前班或幼兒園、中小學(xué)任教，以解決人口較少民族學(xué)生因語(yǔ)言障礙厭學(xué)、懼學(xué)的問(wèn)題。

5.制定人口較少民族大中專畢業(yè)生就業(yè)暫行辦法，解決就業(yè)難的問(wèn)題

圍繞人口較少民族各級(jí)各類畢業(yè)生就業(yè)難的嚴(yán)重問(wèn)題，建議省委、省政府要早日制定出人口較少民族大中專畢業(yè)生就業(yè)暫行辦法，采取特殊措施，鼓勵(lì)企事業(yè)單位積極吸納人口較少民族大中專畢業(yè)生，在各類用人招考中，特別是各級(jí)公務(wù)員招錄中給予他們同等條件下優(yōu)先錄用的政策，或者設(shè)立針對(duì)人口較少民族大學(xué)畢業(yè)生的公務(wù)員招考專項(xiàng)計(jì)劃。在“十三”、“十四”、十五”期間，全日制本科及以上學(xué)歷畢業(yè)生愿意回當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的政府實(shí)行包分配，盡可能地避免在人口較少民族家長(zhǎng)和學(xué)生中產(chǎn)生“讀書無(wú)用論”的思想。

參考文獻(xiàn)

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〔責(zé)任編輯：龐遠(yuǎn)燕〕