新空間下的湖南新型城鎮(zhèn)化

京廣高鐵和滬昆高鐵交會(huì)于長(zhǎng)沙，不僅標(biāo)志著湖南進(jìn)入“高鐵時(shí)代”，也意味著經(jīng)濟(jì)地理的重塑和空間格局的大調(diào)整、空間效應(yīng)的大釋放，更昭示著湖南新空間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)的逐步形成。放眼未來，隨著渝長(zhǎng)廈高鐵、西安至長(zhǎng)沙高鐵等的建設(shè)，湖南將形成以高鐵為主骨架，緊密連接長(zhǎng)三角、珠三角、成渝、閩三角等國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)區(qū)，并有效輻射中西部的快速大能量重要交通運(yùn)輸樞紐，湖南的區(qū)位優(yōu)勢(shì)將進(jìn)一步提升。在新空間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)背景下，湖南新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)到了一個(gè)新的歷史性關(guān)頭，以新的戰(zhàn)略思維把握湖南新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略重點(diǎn)，使湖南“一帶一部”的特點(diǎn)更加鮮明、內(nèi)涵更加豐富、優(yōu)勢(shì)更加凸顯，成為推進(jìn)“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的重要支撐，勢(shì)在必行。

優(yōu)化城鎮(zhèn)空間形態(tài)

根據(jù)土地、水資源、氣候等條件和生態(tài)環(huán)境承載能力，優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和城鎮(zhèn)規(guī)模等級(jí)體系，在《湖南省主體功能規(guī)劃》確定的城鎮(zhèn)化地區(qū)，依托高鐵時(shí)代到來形成的新優(yōu)勢(shì)、城市社會(huì)來臨呈現(xiàn)的新常態(tài)和湖南“四大板塊”成長(zhǎng)的新省情，著力構(gòu)建以長(zhǎng)株潭城市群為核心，以洞庭湖城市圈、大湘南城市群、大湘西城市帶等城市組團(tuán)為支撐，以京廣高鐵沿線城鎮(zhèn)發(fā)展帶、滬昆高鐵沿線城鎮(zhèn)發(fā)展帶、長(zhǎng)渝沿線特色城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶、包茂沿線張家界、吉首、懷化生態(tài)文化旅游城鎮(zhèn)發(fā)展帶為軸線的“一核三組團(tuán)四帶”新型城鎮(zhèn)化發(fā)展新格局。

把環(huán)長(zhǎng)株潭城市群打造成國(guó)家“兩帶一群”的重要增長(zhǎng)極。深入實(shí)施“一帶一部”戰(zhàn)略，積極對(duì)接和融入長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、“一帶一路”建設(shè)，推進(jìn)環(huán)長(zhǎng)株潭城市群轉(zhuǎn)型升級(jí)，以“兩型社會(huì)”建設(shè)為契機(jī)，優(yōu)化城市空間布局，推動(dòng)區(qū)域高端創(chuàng)新要素集聚，建設(shè)具有國(guó)際水平的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)策源地和先進(jìn)制造業(yè)中心。壯大環(huán)長(zhǎng)株潭城市群的經(jīng)濟(jì)規(guī)模與綜合功能，加快城市群城際軌道交通網(wǎng)絡(luò)和快速大外環(huán)建設(shè)，以長(zhǎng)株潭復(fù)合城市為核心，以長(zhǎng)（株潭）岳、長(zhǎng)（株潭）益常、長(zhǎng)（株潭）婁、長(zhǎng)（株潭）衡為城鎮(zhèn)軸線，以岳陽、常德、衡陽、婁底為副中心的城鎮(zhèn)群組團(tuán)。著力增強(qiáng)環(huán)長(zhǎng)株潭城市群輻射力和帶動(dòng)力，提升環(huán)長(zhǎng)株潭城市群在“兩帶一群”（即長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、京廣經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)江中游城市群）的戰(zhàn)略支點(diǎn)作用，打造國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略增長(zhǎng)極。

發(fā)展三大省域性城市組團(tuán)。立足國(guó)家戰(zhàn)略，突出省域特色，結(jié)合洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、湖南承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)以及大湘西國(guó)家扶貧開發(fā)和生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)要求，大力推進(jìn)洞庭湖城市圈融入長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、大湘南城市群對(duì)接珠三角都市圈，大力培育大湘西民族文化生態(tài)城市帶。以三大省域性城市組團(tuán)主體形態(tài)，構(gòu)建省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。其中，以岳陽、常德、益陽為中心，華容、澧縣（津市）、漢壽、沅江、汩羅、平江等縣（市）城為重要節(jié)點(diǎn)組成的洞庭湖城市圈，以推進(jìn)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)為契機(jī)，以環(huán)湖公路為紐帶，因地制宜集聚發(fā)展各類濱湖城鎮(zhèn)，著力打造水鄉(xiāng)特色濃郁的中國(guó)大湖城市圈;以衡陽、郴州、永州為中心，資興、桂陽、永興、汝城、宜章、江華、東安、祁陽、耒陽、衡山等縣（市）城為重要節(jié)點(diǎn)組成的大湘南城市群，以推進(jìn)開發(fā)開放和國(guó)家級(jí)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)為契機(jī)，主動(dòng)對(duì)接珠三角世界級(jí)都市圈，打造開放特征明顯的產(chǎn)業(yè)承接主題型城市群;以張家界、吉首、懷化、邵陽為中心，桑植、花垣、鳳凰、芷江、洪江、沅陵、洞口等縣（市）城為重要節(jié)點(diǎn)組成的大湘西城市帶，以生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)和武陵山片區(qū)扶貧開發(fā)為契機(jī)，立足當(dāng)?shù)刎S富的文化、旅游、生態(tài)等資源優(yōu)勢(shì)，打造中西結(jié)合部地區(qū)民族文化生態(tài)城市帶。

構(gòu)筑四大城鎮(zhèn)發(fā)展帶。沿高鐵和高速公路軸線做強(qiáng)做優(yōu)中心城市，注重培育宜居宜業(yè)、特色鮮明的節(jié)點(diǎn)城鎮(zhèn)，構(gòu)建沿省內(nèi)重大交通軸線城鎮(zhèn)帶和由“大中城市—縣城—中心鎮(zhèn)—集鎮(zhèn)”四級(jí)網(wǎng)絡(luò)集成的城鎮(zhèn)體系，全方位拓展新型城鎮(zhèn)化的廣度和深度。主要打造岳陽—長(zhǎng)株潭—衡陽—郴州、長(zhǎng)株潭—婁底—邵陽—懷化、長(zhǎng)沙—益陽—常德—張家界—龍山、張家界—吉首—懷化等四大城鎮(zhèn)發(fā)展帶，形成支撐湖南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體骨架。

促進(jìn)各類城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展

增強(qiáng)長(zhǎng)株潭復(fù)合城市輻射帶動(dòng)功能。秉持推進(jìn)空間布局一體化、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、城鄉(xiāng)建設(shè)一體化、市場(chǎng)體系一體化、生態(tài)環(huán)保一體化、社會(huì)治理一體化“七個(gè)一體化”的發(fā)展思路，將長(zhǎng)株潭三市合力做大、做強(qiáng)、做優(yōu)、做美，加快構(gòu)筑三市有機(jī)銜接的綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)，建造高效便利的共享信息平臺(tái)、構(gòu)建安全強(qiáng)大的能源供應(yīng)體系、安全有效的水利保障體系以及功能完備的城市基礎(chǔ)設(shè)施體系;以完善服務(wù)功能、改善人居環(huán)境為重點(diǎn)，進(jìn)一步增強(qiáng)長(zhǎng)株潭復(fù)合中心城市的凝聚力和輻射力，發(fā)揮其帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的主導(dǎo)作用，打造現(xiàn)代化大都市。理順長(zhǎng)沙作為核心城市和湘潭、株洲作為二級(jí)城市的職能分配關(guān)系，強(qiáng)化長(zhǎng)沙作為省會(huì)城市的科技文化、經(jīng)濟(jì)金融中心地位和高新科技、高端產(chǎn)業(yè)、高尖人才、豐富信息等發(fā)展要素集聚功能，不斷提升其現(xiàn)代化和國(guó)際化水平。株洲市更加突出新興工業(yè)基地、交通樞紐地位;湘潭市進(jìn)一步加快智造新城、紅色文化旅游圣地建設(shè)，實(shí)現(xiàn)三市功能互補(bǔ)，聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

加快省域次中心城市和區(qū)域中心城市發(fā)展。大力促進(jìn)岳陽長(zhǎng)江新區(qū)提質(zhì)提速發(fā)展，加快培育衡陽“西南云大”、懷化“鶴中洪芷”、常德“桃漢臨”以及邵陽中部城鎮(zhèn)群，將岳陽、衡陽、懷化、常德、邵陽建設(shè)成為省域次中心城市，充分發(fā)揮其在吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展中的重要作用。加快郴州、益陽、永州、婁底、張家界、吉首等區(qū)域中心城市的發(fā)展，強(qiáng)化其在區(qū)域板塊中的中心地位。增強(qiáng)各中心城市在區(qū)域中的輻射帶動(dòng)能力，提升城市綜合服務(wù)功能，加快特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，塑造城市特色風(fēng)貌，逐步培育成為帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重要引擎。

促進(jìn)縣級(jí)市及縣城發(fā)展。加快縣級(jí)市及縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷增強(qiáng)道路、通信、供電、供水、排水、供熱、環(huán)衛(wèi)、綠化等各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施載荷功能。依托優(yōu)勢(shì)資源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，積極承接中心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)縣（市）城與區(qū)域性城鎮(zhèn)群在交通、通信、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的縱橫對(duì)接，創(chuàng)造更多就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近市民化。以縣城擴(kuò)容提質(zhì)為突破口，推進(jìn)中心鎮(zhèn)向現(xiàn)代新型小城市、縣（市）城向中小城市轉(zhuǎn)型。引導(dǎo)縣（市）城與中心鎮(zhèn)及其他小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、城市文明向農(nóng)村輻射。

促進(jìn)湖湘特色城鎮(zhèn)發(fā)展。依托湖南現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特自然風(fēng)光，以及歷史文化、區(qū)位優(yōu)勢(shì)和發(fā)展基礎(chǔ)，挖掘湖湘文化和地方文化的固有基因和獨(dú)特魅力，促進(jìn)湖湘文化本底資源與湖湘山水生態(tài)資源的有機(jī)結(jié)合，積極改善人居環(huán)境，著力營(yíng)造一批既能承載鄉(xiāng)村鄉(xiāng)土記憶和歷史文化風(fēng)貌的優(yōu)宜聚居之所，也能適應(yīng)現(xiàn)代生活的產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展的新型特色城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)城互動(dòng)、以產(chǎn)促城”。

強(qiáng)化城鎮(zhèn)建設(shè)空間管控

合理劃分城鎮(zhèn)空間。按照“嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、集約高效”的原則，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)由單純追求城鎮(zhèn)空間的變化過程和集聚過程向追求城鎮(zhèn)空間的關(guān)聯(lián)過程和重組過程的轉(zhuǎn)變，科學(xué)厘清城鎮(zhèn)發(fā)展邊界，規(guī)范新城新區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)管控，集約利用城鎮(zhèn)建設(shè)用地，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理組構(gòu)與集團(tuán)對(duì)接。適度優(yōu)化工礦建設(shè)空間、增加生活用地，特別是居住用地，切實(shí)保護(hù)耕地、林地、菜地等農(nóng)業(yè)空間;嚴(yán)格保護(hù)具有重要生態(tài)服務(wù)功能和重要生態(tài)防護(hù)功能的禁止性、限定性開發(fā)區(qū)域。

科學(xué)利用國(guó)土空間。立足全省國(guó)土空間的自然狀況，以是否適宜或如何進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化、城鎮(zhèn)化為基準(zhǔn)，以縣級(jí)行政區(qū)為基本單元，科學(xué)、適度開發(fā)利用國(guó)土空間資源，積極推進(jìn)全省主體功能區(qū)建設(shè)，努力構(gòu)建區(qū)域布局合理、功能定位清晰、人與自然和諧相處的國(guó)土空間開發(fā)格局。按國(guó)土開發(fā)內(nèi)容，以城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等三個(gè)國(guó)土空間類型確定不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)取向。積極盤活城鎮(zhèn)存量用地，挖掘存量用地潛力。加大土地整理和閑置土地處置力度，對(duì)城中村、棚戶區(qū)等用地開展二次開發(fā)，積極整合邊角用地，最大限度提高土地利用率，增加建設(shè)用地有效供給，建立農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，提高土地資源利用效率。城市化地區(qū)（重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域）重點(diǎn)進(jìn)行工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)，以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主體功能，同時(shí)提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品;農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)（限制開發(fā)區(qū)域）以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為首要發(fā)展任務(wù)，限制大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)，以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能，同時(shí)提供生態(tài)產(chǎn)品、服務(wù)產(chǎn)品和工業(yè)品;重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)（限制開發(fā)區(qū)域）以增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)，限制大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)的地區(qū)，以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能，同時(shí)提供一定的農(nóng)產(chǎn)品、服務(wù)產(chǎn)品和工業(yè)品。

優(yōu)化保護(hù)生態(tài)空間。牢固樹立生態(tài)文明觀念，進(jìn)一步優(yōu)化全省生態(tài)空間分布，加強(qiáng)武陵山片區(qū)、湘江源頭區(qū)域國(guó)家生態(tài)文明先行示范區(qū)、長(zhǎng)株潭城市群生態(tài)綠心以及東江湖、大圍山生態(tài)旅游示范區(qū)建設(shè)，探索建立以世界自然文化遺產(chǎn)、國(guó)家自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園為主體的國(guó)家公園體制，保護(hù)以重要生態(tài)功能區(qū)為主體、以禁止開發(fā)區(qū)域?yàn)橹蔚纳鷳B(tài)空間，提升重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)質(zhì)量，確保重要生態(tài)系統(tǒng)以及主要物種得到有效保護(hù)，提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力，著力構(gòu)建以洞庭湖為中心，以湘資沅澧水域?yàn)槊}絡(luò)，以武陵——雪峰、南嶺、羅霄——幕阜山脈為自然屏障的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，為全省城鎮(zhèn)化發(fā)展、自然資源持續(xù)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)有序配置提供基礎(chǔ)資源。

（作者分別系湖南省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所所長(zhǎng)、研究員，省社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)、研究員）