高職院校內(nèi)部治理現(xiàn)狀與改革對策

[摘要]高職院校內(nèi)部治理存在外部制約因素過于顯性以及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)過于封閉等問題，加快推進(jìn)高職院校內(nèi)部治理建設(shè)，已成為高等職業(yè)教育發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。為此，高職院?？梢酝ㄟ^制定并實(shí)施院校章程以規(guī)范內(nèi)部關(guān)系、落實(shí)院系兩級管理，構(gòu)建合理的內(nèi)部治理組織架構(gòu)，健全決策參與機(jī)構(gòu)，完善內(nèi)部治理運(yùn)行機(jī)制，加快內(nèi)部治理改革，提升其治理水平。

[關(guān)鍵詞]高職院校 "內(nèi)部治理 "改革對策

[課題項(xiàng)目]本文系全國高職高專校長聯(lián)席會議2014年度課題“學(xué)校章程指引下的醫(yī)藥衛(wèi)生高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革與實(shí)踐”的階段性研究成果。（課題編號：A07）

[中圖分類號]G718.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-3985（2015）34-0009-04

高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與治理水平，是對內(nèi)部結(jié)構(gòu)整合成效的直觀反映，更是影響其辦學(xué)質(zhì)量與辦學(xué)水平提升的核心因素。加快推進(jìn)高職院校內(nèi)部治理的結(jié)構(gòu)與能力建設(shè)，引導(dǎo)其從管理轉(zhuǎn)向治理，從而促使高職院校達(dá)成治理體系及治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，已成為高職院校發(fā)展改革的首要任務(wù)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，深化校內(nèi)管理體制改革”的制度改革創(chuàng)新目標(biāo)。《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020）》更直接而具體地提出要“提高職業(yè)院校治理能力”。

一、高職院校內(nèi)部治理的內(nèi)涵闡釋

高校治理是指高校內(nèi)外主要利益相關(guān)者參與高校重大事務(wù)決策的結(jié)構(gòu)與過程，包括治理結(jié)構(gòu)和治理過程兩個方面。內(nèi)部治理一般指在組織內(nèi)部，通過對權(quán)力的有效分配，促使組織內(nèi)部的各種關(guān)系趨于平衡，從而保障組織有效運(yùn)行。其內(nèi)涵包含以下兩個關(guān)鍵內(nèi)容：一是治理結(jié)構(gòu)，即形成組織內(nèi)部的權(quán)力配置和運(yùn)行機(jī)制;二是治理對象，即對組織內(nèi)什么事項(xiàng)進(jìn)行決策。①高等院校治理根據(jù)治理運(yùn)行機(jī)制與治理對象的區(qū)別，主要由外部治理和內(nèi)部治理組成，而治理結(jié)構(gòu)也由外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)組成。高職院校作為高等教育的一種獨(dú)特類型，其治理結(jié)構(gòu)脫離不了高等院校的共性特點(diǎn)，而受高職院校獨(dú)特性的影響，其治理結(jié)構(gòu)也無法僅用高等院校治理結(jié)構(gòu)來概括。高職院校內(nèi)部治理是指在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的前提下，對內(nèi)部各種利益相關(guān)者的權(quán)力配置、制衡，以及利益實(shí)現(xiàn)的相關(guān)制度、體制和機(jī)制的安排設(shè)計，也即高職院校內(nèi)部高層的各項(xiàng)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分配，以及參與人（代表性、參與度）成分屬性的組織機(jī)構(gòu)格局及其權(quán)力運(yùn)行實(shí)施規(guī)則。

根據(jù)對高校治理內(nèi)涵的闡述可以得知，要探討高職院校內(nèi)部治理問題，必然要清楚高職院校內(nèi)部權(quán)力的構(gòu)成與運(yùn)行。高職院校內(nèi)部主要存有三種關(guān)鍵權(quán)力：一是以黨委會為代表的政治權(quán)力;二是以院校校長為首的行政體系所代表的行政權(quán)力;三是以學(xué)術(shù)委員會等學(xué)術(shù)評議機(jī)構(gòu)為體現(xiàn)的學(xué)術(shù)權(quán)力。政治權(quán)力、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的分配與運(yùn)行如何，直觀反映了高職院校的內(nèi)部治理水平。一般來說，高職院校的內(nèi)部治理水平及其治理成效如何，主要關(guān)涉高職院校內(nèi)部權(quán)力系統(tǒng)對各種權(quán)力的有效分配與平衡。高水平的內(nèi)部治理，就是對各利益相關(guān)者的權(quán)力進(jìn)行合理配置，并使其合理運(yùn)行。

二、高職院校內(nèi)部治理現(xiàn)狀及存在的問題

從高職院校的發(fā)展與演進(jìn)來看，高職院校擺脫不了普通本科院校的影響，其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)基本是對本科院校的復(fù)制或者模仿，即實(shí)行黨委所領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，校長是院校的法人代表，在院校黨委的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督下獨(dú)立行使職權(quán)。在確定這一治理結(jié)構(gòu)總體框架的前提下，高職院校雖然能保障實(shí)際治理運(yùn)行順暢，但由于大多數(shù)由中專升格而來，其內(nèi)部治理也必然深受這一發(fā)展歷史的制約，造成高職院校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)仍然存在較多的現(xiàn)實(shí)問題。

1.外部制約因素依舊過于顯性。伴隨高等職業(yè)教育改革的不斷推進(jìn)，高職教育管理體制的改革走向深入，高職院校的辦學(xué)自主權(quán)逐漸得到強(qiáng)化，但高職院校舉辦權(quán)“以政府為主體”的狀況仍未得到根本性的改觀，高職院校各方面的改革發(fā)展依舊嚴(yán)重依附于各級政府。英國學(xué)者阿什比說：“任何類型的大學(xué)都是遺傳和環(huán)境的產(chǎn)物。”②作為一種社會組織的高職院校，其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的建立受到社會諸多因素的影響，這些顯性外部制約因素嚴(yán)重干擾了內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。高職院校在治理過程中應(yīng)該警惕這些外部力量的“過度”干涉，其中，政府的行政管理對高職院校治理的直接干預(yù)最為典型。以政府行政管理為集中代表的外部制約因素從院?；I建之初就已存在。例如，高職院校的設(shè)立必須達(dá)到或超過國家規(guī)定的一定條件，并辦理相關(guān)的手續(xù)，其治理運(yùn)行也必須嚴(yán)格遵從國家有關(guān)政策的要求;高職院校還必須根據(jù)舉辦方（如地方政府）的具體相關(guān)要求做出相應(yīng)的安排，尤其包括機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的配備、資產(chǎn)的管理等。另外，高職院校在運(yùn)行管理中也要接受其上級部門以及主管單位的監(jiān)督甚至直接干預(yù)。外部制約因素尤其是政府對高職院校治理的過度“關(guān)心”，使得高職院校的內(nèi)部治理不得不被動“適應(yīng)”外在治理環(huán)境的需求。從高職教育發(fā)展史來觀察，與本科院校相比，高職院校的辦學(xué)條件、辦學(xué)基礎(chǔ)更差，對政府資源的依賴性更強(qiáng)，主要表現(xiàn)為：高職院校為爭取政府更多的財政投入，順利通過各種評估并列入“示范校”創(chuàng)建名單，不得不盡力爭取更多的“示范性專業(yè)”以及“精品課程”等，這些都使高職院校主動或被動地尋找政府行政管理權(quán)力的干涉?？梢?，高職院校的外部因素對高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化以及治理水平提升的制約，依舊處于一種顯性狀態(tài)。

2.內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)仍舊過于封閉?，F(xiàn)代社會是開放型社會，這給現(xiàn)代大學(xué)提供了更開放的價值選擇。相對于封閉社會所提供的強(qiáng)制性價值選擇而言，這種開放性的選擇更有利于大學(xué)的健康發(fā)展，大學(xué)因此更多地受到來自社會公眾、社會文化以及市場機(jī)制等的影響與制約。相對于開放社會的日益成型，高職院校內(nèi)部治理卻未追隨這一趨勢，治理的封閉性特征一直未有明顯改觀。長久以來，在“高?！鐣比叩年P(guān)系中，高校包括以校企合作為主要特征的高職院校，其治理權(quán)一直更多地在政府與高校兩極間分配，幾乎漠視了社會參與權(quán)，使得高職院校治理處于一種較為封閉的狀態(tài)。

社會公共事務(wù)治理倡導(dǎo)多元參與，“社會如果不懂得教育有一種靠近社會的本能……不幸的不只是教育，更是社會自身?！雹墼谏鐣找娑嘣漠?dāng)下，絕大多數(shù)社會組織都是多元利益相關(guān)者共同參與治理。高職院校作為一種典型的多元利益相關(guān)者共同治理的組織，其主要參與者、合作者是相關(guān)行業(yè)、企業(yè)，它們應(yīng)積極參與高職院校的治理，這符合公共治理理論的基本共識。高職院校以“服務(wù)”為辦學(xué)宗旨，以“就業(yè)”為辦學(xué)導(dǎo)向，以“產(chǎn)學(xué)研”相結(jié)合為發(fā)展道路，其辦學(xué)定位是服務(wù)于區(qū)域社會的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，人才培養(yǎng)的目標(biāo)定位是培養(yǎng)面向區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生產(chǎn)服務(wù)一線的高素質(zhì)勞動者和技術(shù)技能人才，辦學(xué)模式則是獨(dú)特的“產(chǎn)教融合、校企合作”，等等。這些獨(dú)特屬性要求高職院校必須堅持開放辦學(xué)，其內(nèi)部治理亟須外部多元主體尤其是那些同高職院校辦學(xué)緊密聯(lián)系的相關(guān)行業(yè)、企業(yè)的積極參與。然而現(xiàn)實(shí)中，雖然國家與地方不斷出臺各種政策法規(guī)以強(qiáng)調(diào)并切實(shí)推動校企合作的開展，高職院校也以實(shí)際行動努力深入開展校企合作、改革人才培養(yǎng)模式，但這種校企合作在高職院校內(nèi)部治理上沒有明顯體現(xiàn)。行業(yè)、企業(yè)在高職院校的決策、治理等方面處于明顯缺位的狀態(tài)，相關(guān)行業(yè)、企業(yè)脫離高職院校的決策，在高職院校內(nèi)部治理中的參與度極低，沒有形成有效機(jī)制。

三、高職院校內(nèi)部治理的改革對策

過于顯性的外部制約因素以及過于封閉的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，是制約高職院校內(nèi)部治理水平提升的關(guān)鍵問題，這一問題的實(shí)質(zhì)是高職院校內(nèi)部治理如何平衡內(nèi)外部各種影響因素，以及如何在開放與封閉間找到合適的平衡點(diǎn)。要消除外部制約因素對高職院校內(nèi)部治理的影響，需要更多地從國家政策制度等層面加以考量，高職院?？蛛y有較多主動作為的空間，因此，改善過于封閉的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)才是高職院校內(nèi)部治理改革的著力點(diǎn)。高職院校應(yīng)強(qiáng)化自主改革，在現(xiàn)有國家政策的框架下，積極借助國家深入推進(jìn)高等教育改革的政策，加快內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化改革，重構(gòu)內(nèi)部治理體系，提升高職院校的內(nèi)部治理水平。也正基于此，高職院校的內(nèi)部治理改革可以從以下方面進(jìn)行思考：

1.制定并實(shí)施章程，規(guī)范高職院校內(nèi)部關(guān)系。大學(xué)章程是大學(xué)的權(quán)力機(jī)構(gòu)依據(jù)國家或地方政府的教育法律法規(guī)制定的，關(guān)于大學(xué)組織性質(zhì)和基本權(quán)利規(guī)定的，且具有一定法律效力的治?？偩V領(lǐng)?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出，“職業(yè)院校要依法制定體現(xiàn)職業(yè)教育特色的章程和制度，完善治理結(jié)構(gòu)，提升治理能力?！憋@然，包括高職院校在內(nèi)的高等院校章程，是一種與國家有關(guān)法律法規(guī)及院校內(nèi)部制定的各種規(guī)章制度上下承接的有效載體。正因如此，高職院校依照國家相關(guān)法律法規(guī)來制定章程，按院校制定的章程規(guī)定來管理學(xué)校，能夠有效地規(guī)范院校內(nèi)部關(guān)系，理所當(dāng)然地成為高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善及治理水平提升的重要落腳點(diǎn)。

章程是高職院校的“憲法”，制定并實(shí)施章程是高職院校依法辦學(xué)、民主管理、規(guī)范學(xué)校內(nèi)部關(guān)系的基本準(zhǔn)則，與以依“法”治校為主要特征的高校內(nèi)部管理體制改革趨勢相契合。因此，高職院校必須盡快制定或完善院校章程，并加以有效地貫徹執(zhí)行。

高職院校依據(jù)其獨(dú)特的辦學(xué)宗旨與辦學(xué)定位等，制定適合其自身發(fā)展所需的現(xiàn)代大學(xué)章程，為其科學(xué)的管理體制得到有效落實(shí)提供了制度保障，這也是完善高職院校內(nèi)部治理的邏輯起點(diǎn)和必然選擇。制定并實(shí)施章程來完善高職院校的內(nèi)部治理，其核心內(nèi)容主要包含兩個方面：一是通過章程來確定黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長治校、教授治學(xué)、民主管理、社會參與等院校領(lǐng)導(dǎo)體制，規(guī)范院校內(nèi)部各權(quán)力主體的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，明確學(xué)術(shù)與行政兩種權(quán)力的邊界，確定院校的相關(guān)組織機(jī)構(gòu)與職能;二是厘清院校與政府、社會三者的關(guān)系，明確三者的權(quán)力界限，確定社會組織即有關(guān)人員參與院校建設(shè)與治理的可能范圍與方式等。

另外，高職院校章程的制定能讓高職院校開展的各項(xiàng)工作有“法”可依、有“法”必依，但前提條件是要有效地貫徹、落實(shí)與實(shí)施章程。只有這樣，才能充分發(fā)揮高職院校章程在院校內(nèi)部治理中的統(tǒng)領(lǐng)作用，依法建立且不斷完善、發(fā)展和更新科學(xué)而規(guī)范的管理制度體系，最終使得高職院校的各項(xiàng)工作有章可循、有據(jù)可查。

2.落實(shí)院系兩級管理，構(gòu)建科學(xué)、合理的內(nèi)部治理組織架構(gòu)。高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)除了領(lǐng)導(dǎo)體制外，最為關(guān)鍵的就是院校的管理體制。由于多數(shù)高職院校從中專院校合并而來，它們歷經(jīng)高校辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)張大潮后進(jìn)入高等教育大眾化階段，以往以學(xué)院集權(quán)以及各職能部門垂直管理為特征的內(nèi)部治理組織架構(gòu)面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)，亟須朝院系兩級管理的內(nèi)部治理組織架構(gòu)轉(zhuǎn)向。所謂院系兩級管理，就是在學(xué)院這個組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，將人事與財務(wù)等各項(xiàng)權(quán)力下放給系部這個二級部門，促使院系兩級組織的責(zé)、權(quán)、利相協(xié)調(diào)，院系兩級組織的目標(biāo)相統(tǒng)一，從而讓組織的靈活性與適應(yīng)性得以增強(qiáng)的一種管理模式。這一管理模式是以分權(quán)為其主要特征，實(shí)質(zhì)是管理重心下移。任何組織都離不開職、責(zé)、權(quán)，它們是職、責(zé)、權(quán)構(gòu)成的統(tǒng)一整體。

大多數(shù)高職院校尤其是經(jīng)中專學(xué)校升格而來的高職院校，極易受中專學(xué)校管理的影響，習(xí)慣采用垂直管理模式，造成院系之間的權(quán)力重心明顯上移。這種學(xué)校層面過度集權(quán)管理模式的突出缺點(diǎn)就是各職能部門間極可能存在職能的交叉重疊、職責(zé)不清的問題，從而導(dǎo)致多頭領(lǐng)導(dǎo)、政出多門的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，使得系部工作無所適從、效率低下。組織規(guī)模的增加將導(dǎo)致分權(quán)。當(dāng)一個組織的規(guī)模不大，通過集權(quán)式管理來對這個組織進(jìn)行有效管理是可能的，但是，當(dāng)這個組織在不斷成長且規(guī)模日益擴(kuò)大時，組織的管理跨度也必然隨之增大，這時如果仍采用集權(quán)式管理，管理過程中就會明顯出現(xiàn)反應(yīng)遲鈍且無效的情況，管理效果呈現(xiàn)低效的狀態(tài)。因此，在組織成長到一定階段、組織規(guī)模擴(kuò)大到一定程度時，采用分權(quán)式管理就成為組織的必然選擇。

在高等教育從大眾化邁入后大眾化階段后，歷經(jīng)規(guī)模擴(kuò)張的高職院校也隨之走向內(nèi)涵建設(shè)的發(fā)展階段，如果仍堅持采用中專學(xué)校的垂直管理模式，在學(xué)校層面的過度集權(quán)不隨發(fā)展趨勢做任何改變的話，高職院校的發(fā)展將深受其害。正因如此，為規(guī)避這種發(fā)展陷阱，更多的高職院校實(shí)行了內(nèi)部治理組織框架的轉(zhuǎn)向，即從學(xué)院及相關(guān)職能部門垂直管理轉(zhuǎn)向院系兩級管理。

高職院校要真正走向院系兩級管理，最為重要的是明確規(guī)定學(xué)院、系部及各職能部門的各自職責(zé)范圍，賦予他們相應(yīng)的管理權(quán)，確立職、責(zé)、權(quán)相一致的管理體系。具體到院系兩級管理的實(shí)踐中，學(xué)院管理層面只需要保留宏觀管理及重大事務(wù)決策權(quán)等主要的權(quán)力與責(zé)任，例如，研究確定學(xué)院的辦學(xué)定位、發(fā)展目標(biāo)與途徑，做好學(xué)院的整個發(fā)展規(guī)劃，確定年度的主要工作任務(wù)與目標(biāo)，核定人員編制、教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控及年終績效考核等。二級單位的系部作為一個相對獨(dú)立的實(shí)體，應(yīng)采取集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的方式來進(jìn)行管理，在專業(yè)結(jié)構(gòu)的建設(shè)與優(yōu)化、教學(xué)與科研管理、學(xué)生工作以及人事、資產(chǎn)與財務(wù)的管理等方面給予系部一定的獨(dú)立自主權(quán)。

3.健全決策參與機(jī)構(gòu)，完善內(nèi)部治理運(yùn)行機(jī)制。高職院校需要對哪些重大事項(xiàng)進(jìn)行決策，具體由誰來參與決策，參與決策的組織機(jī)構(gòu)有哪些以及如何來進(jìn)行決策，等等，這些問題都直指高職院校內(nèi)部治理的核心內(nèi)容，在一定程度上，健全的決策參與機(jī)構(gòu)和完善的內(nèi)部治理運(yùn)行機(jī)制等是高職院校內(nèi)部治理科學(xué)、有效的有力保障。很多專家學(xué)者認(rèn)為，高職院校內(nèi)部有效治理的實(shí)質(zhì)就是政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力這三種主要權(quán)力的科學(xué)使用并達(dá)到一種平衡狀態(tài)。這是高職院校內(nèi)部治理的一種理想狀態(tài)，必須有科學(xué)合理的決策參與機(jī)構(gòu)與決策機(jī)制做保障。黨的十八大報告提出：“堅持用制度管權(quán)管事管人……堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序?！币?guī)范權(quán)力的運(yùn)行，必須有健全的決策參與制度，因此，通過健全決策參與制度以構(gòu)建良性循環(huán)的內(nèi)部治理運(yùn)行機(jī)制，無疑是高職院校內(nèi)部治理改革的理性選擇。

高職院校內(nèi)部治理最為直觀的體現(xiàn)就是高職院校重大事項(xiàng)的決策，包括決策者、決策事項(xiàng)、決策過程以及決策執(zhí)行等。我們在研究高職院校內(nèi)部治理時離不開高職院校的決策，而要闡釋清楚高職院校的決策過程，必須首先清楚參與決策的人員構(gòu)成。高職院校參與決策的人員構(gòu)成主要包括：內(nèi)部主要權(quán)力的掌控者，如院校領(lǐng)導(dǎo)及各職能部門的負(fù)責(zé)人，涵蓋了以黨委為集中體現(xiàn)的院校政治權(quán)力系統(tǒng)、以院長為首的院校行政權(quán)力系統(tǒng)以及以教授為主導(dǎo)的學(xué)術(shù)權(quán)力掌控者?；诖?，必須有一定的制度設(shè)計和組織形式，確認(rèn)高職院校決策參與者在決策管理中的決定性作用和主體地位并加以合法化，從而有效地治理高職院校。

在具體實(shí)踐中，首先，要建立重大事項(xiàng)最高決策權(quán)的黨委會決策制度。對于高職院校建設(shè)、改革與發(fā)展的重大事項(xiàng)，需由黨委會集體決策，確保黨委對院校重大事項(xiàng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。其次，要建立依托各專門委員會的院長決策制度。院長授權(quán)并依托精通業(yè)務(wù)的專門委員會，由這些委員會提供咨詢、評議和決策方案，經(jīng)院長辦公會完善、批準(zhǔn)后交由系部或行政職能部門執(zhí)行。依據(jù)高職院校治理工作的需求，應(yīng)重點(diǎn)面向院校學(xué)術(shù)與行政的工作領(lǐng)域建立健全各種相關(guān)專門委員會：一是建立以教授及行業(yè)、企業(yè)專家為主的學(xué)術(shù)委員會，學(xué)術(shù)委員會設(shè)有科研工作、專業(yè)建設(shè)工作及通識教育等專門委員會;二是建立包括師資建設(shè)、校企合作與資產(chǎn)財務(wù)管理專門委員會的校務(wù)委員會。

[注釋]

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