論我國(guó)土地管理制度存在的問(wèn)題及完善路徑

摘 要：土地管理制度主要包括管理模式、管理體制和管理制度等內(nèi)容。當(dāng)前我國(guó)土地管理制度在土地征收、土地有償使用、土地用途管制、土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)以及耕地保護(hù)等方面存在著一些問(wèn)題。為此，新時(shí)期完善我國(guó)的土地管理制度，需要著重從更新管理理念、加強(qiáng)制度建設(shè)、發(fā)揮市場(chǎng)作用以及加強(qiáng)土地法治建設(shè)等方面狠下功夫。

關(guān)鍵詞：土地管理制度；問(wèn)題；完善路徑

從歷史角度分析，當(dāng)前我國(guó)的土地管理制度是伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展而逐步建立并成熟起來(lái)的，是我國(guó)基本社會(huì)政治制度體系的重要組成部分。這一制度主要包括耕地保護(hù)、節(jié)約用地等方面，對(duì)于保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公平正義等有著不可替代性的作用，但也存在著一系列問(wèn)題。在新的歷史階段，面對(duì)新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，深入研究思考這一制度存在的問(wèn)題及完善路徑，具有極其重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、我國(guó)土地管理制度的主要內(nèi)容

具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)土地管理制度主要包括管理模式、管理體制和管理制度等內(nèi)容。充分認(rèn)識(shí)這一內(nèi)容，是新時(shí)期完善我國(guó)的土地管理制度的前提和基礎(chǔ)。

1.管理模式

新中國(guó)成立至今，我國(guó)的土地管理模式大體經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段，即統(tǒng)管階段、分管階段、再統(tǒng)管階段。首先，第一次統(tǒng)管階段為1949—1955年，期間的全國(guó)地政由新成立的人民政府內(nèi)務(wù)部地政司主管；分管階段是 1955—1986年，期間，我國(guó)的土地管理職能分別由農(nóng)村和城市的用地部門分開(kāi)管理。后來(lái)，受“文化大革命”影響，當(dāng)時(shí)撤銷了很多土地管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致全國(guó)土地管理進(jìn)入無(wú)序狀態(tài)。1982年以后，國(guó)家開(kāi)始實(shí)行城鄉(xiāng)分管，在一定程度上恢復(fù)了地政管理職能；最后是再統(tǒng)管階段，即從1986 年至今。1986 年，行使全國(guó)土地管理工作職能的國(guó)家土地管理局成立，并在各級(jí)人民政府設(shè)置對(duì)應(yīng)的土地管理部門，全國(guó)城鄉(xiāng)土地實(shí)行統(tǒng)一管理。

2.管理體制

我國(guó)的《土地管理法》對(duì)土地管理體制作了明確的規(guī)定：實(shí)行分級(jí)管理。也就是說(shuō)，我國(guó)的中央以及各級(jí)地方政府都設(shè)置了相應(yīng)的土地管理機(jī)構(gòu)，在業(yè)務(wù)上各自均有明確的職能配置和分工。2004 年，為了上收土地管理權(quán)力，我國(guó)對(duì)省、市、縣三級(jí)國(guó)土資源部門的管理體制進(jìn)行了適時(shí)調(diào)整，實(shí)行省級(jí)以下垂直管理。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院加強(qiáng)了對(duì)國(guó)土資源的宏觀管理，明確了省級(jí)政府保護(hù)耕地的責(zé)任，極大地推進(jìn)了依法行政、依法用權(quán)的進(jìn)程。

3.管理制度

我國(guó)的《土地管理法》對(duì)土地管理制度作了明確的規(guī)定：土地用途管制制度。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)建立了土地利用總體規(guī)劃制度，同時(shí)結(jié)合不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，規(guī)定土地用途，編制土地利用總體規(guī)劃。具體來(lái)說(shuō)，就是將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，并且對(duì)它們的用途作了嚴(yán)格規(guī)定和限制，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)耕地的特殊保護(hù)。此外，我國(guó)還實(shí)行集約用地制度，具體包括產(chǎn)業(yè)用地管理、土地調(diào)查、土地統(tǒng)計(jì)、土地評(píng)價(jià)以及土地登記等各方面，并在此基礎(chǔ)上建立全國(guó)土地管理信息系統(tǒng)，對(duì)土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行監(jiān)督檢查。

二、我國(guó)土地管理制度存在的主要問(wèn)題

現(xiàn)實(shí)表明，當(dāng)前我國(guó)土地管理制度在土地征收、土地有償使用、土地用途管制、土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)以及耕地保護(hù)等方面存在著一些問(wèn)題，嚴(yán)重影響著土地管理制度效用的發(fā)揮。

1.土地征收方面

我國(guó)《土地管理法》對(duì)“土地征收”作了專門規(guī)定，具體體現(xiàn)在第一章《總則》第2條第4款。但是，就目前而言，我國(guó)的土地征收制度依然存在以下問(wèn)題：一是土地征收范圍過(guò)寬，即大量征用經(jīng)營(yíng)性用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，違背了征地制度的初衷和目的，在一定程度上損害了群眾 的合法權(quán)益；二是土地征收補(bǔ)償太低，即政府支付的征地費(fèi)用與市場(chǎng)價(jià)格差距太大，同樣損害群眾的合法權(quán)益。三是忽視土地征收后的妥善安置工作，即對(duì)失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活缺乏關(guān)心，對(duì)其合法利益保障不夠。

2.土地用途管制方面

我國(guó)《土地管理法》對(duì)土地用途管制同樣作了明確規(guī)定，具體條文集中在第一章《總則》第4條。但是，在這方面，仍然有一些問(wèn)題存在：一是土地用途規(guī)劃靈活性不足，即對(duì)土地用途規(guī)定的太死，不能有效發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置上的基礎(chǔ)性作用；二是土地利用規(guī)劃的法律權(quán)威不足，即土地利用規(guī)劃管制失效、缺乏監(jiān)督、隨意修改等問(wèn)題普遍存在；三是土地用途管制目標(biāo)較難實(shí)現(xiàn)，即過(guò)度依賴行政審批。在審批工作中，環(huán)節(jié)多、內(nèi)容重復(fù)、權(quán)限設(shè)置不合理等問(wèn)題還未得到徹底解決，與當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展不相適應(yīng)。

3.土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)方面

具體來(lái)說(shuō)，在土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)方面，仍存在以下問(wèn)題：一是調(diào)查數(shù)據(jù)的真實(shí)性很難保證。在一些地方，調(diào)查數(shù)據(jù)儼然成為了部分政府部門在規(guī)劃編制、執(zhí)法監(jiān)察等方面謀求利益的工具；二是很難保證土地調(diào)查的及時(shí)、快速、準(zhǔn)確，這與當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)快速發(fā)展的要求之間還有很大差距；三是當(dāng)前的土地調(diào)查不能適應(yīng)新時(shí)期的新形勢(shì)、新要求。在當(dāng)前全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵階段，土地質(zhì)量、土地生態(tài)以及土地功能等至關(guān)重要，土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)工作應(yīng)該更多地偏向土地質(zhì)量、土地生態(tài)狀況等方面。

4.耕地保護(hù)方面

我國(guó)關(guān)于耕地保護(hù)的規(guī)定集中在《土地管理法》第31條、第34條。但是，客觀地說(shuō)，縱觀目前的執(zhí)法現(xiàn)狀，在耕地保護(hù)方面還存在著一些問(wèn)題：對(duì)耕地占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣；后備耕地匱乏，補(bǔ)充起來(lái)越來(lái)越難；補(bǔ)充耕地質(zhì)量教低，土地資源稀缺與土地需求增加的矛盾無(wú)法解決，無(wú)序的爭(zhēng)地現(xiàn)象十分普遍；耕地保護(hù)多頭規(guī)劃問(wèn)題嚴(yán)重，即中央和地方耕地保護(hù)部門在目標(biāo)取向、工作規(guī)劃等方面存在差異，具體工作難以全部落實(shí)。

三、完善我國(guó)土地管理制度的有益路徑

在新的歷史階段，面對(duì)新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，完善我國(guó)的土地管理制度，意義重大。就目前而言，應(yīng)該從更新管理理念、加強(qiáng)制度建設(shè)、發(fā)揮市場(chǎng)作用以及加強(qiáng)土地法治建設(shè)等方面狠下功夫，不斷推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展再上新的臺(tái)階。

1.更新管理理念

理念指導(dǎo)行為、決定行為。完善我國(guó)土地管理制度，首要任務(wù)就是更新管理理念，樹(shù)立新型資源管理理念。為此，就需要加強(qiáng)土地管理的體系和制度設(shè)計(jì)，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問(wèn)題的關(guān)注，增強(qiáng)新時(shí)期土地管理人員的經(jīng)濟(jì)安全意識(shí)、民生保障意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)等，在這些方面注重加強(qiáng)管理制度創(chuàng)新。

2.加強(qiáng)土地基礎(chǔ)制度建設(shè)

第一，在土地產(chǎn)權(quán)方面，要建立現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)一步明晰城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)、權(quán)能，統(tǒng)一登記土地及其地上附著物。此外，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，加快全國(guó)土地編碼工作。第二，在土地規(guī)劃方面，建立空間規(guī)劃分級(jí)體制，改變多頭規(guī)劃的現(xiàn)狀，明確規(guī)劃的法律地位，并維護(hù)其權(quán)威性。第三，在土地調(diào)查方面，成立專門調(diào)查機(jī)構(gòu)，建立專職調(diào)查隊(duì)伍，調(diào)整土地調(diào)查重點(diǎn)，從人、財(cái)、物等方面保證土地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)綜合監(jiān)測(cè)與調(diào)查的正常開(kāi)展。

3.發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用

首先，需要縮小征地范圍，控制征地規(guī)模，完善征地程序，逐步建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，進(jìn)一步完善征地補(bǔ)償和安置，從而更好地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，推動(dòng)土地管理與和諧社會(huì)建設(shè)共同發(fā)展。其次，需要調(diào)整各級(jí)政府用地審批權(quán)限，逐漸取消土地審批制度，逐漸試點(diǎn)推廣土地規(guī)劃許可制度。此外，要強(qiáng)化土地管理宏觀調(diào)控，提高整體審批效率。最后，規(guī)范劃撥用地使用，探索建立土地集約利用制度，最大程度促進(jìn)社會(huì)公平公正。

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作者簡(jiǎn)介：郝竹泉（1975-），男， 漢族，山東省濱州市博興縣人，博興縣國(guó)土資源局土地開(kāi)發(fā)整理中心副主任，研究方向：土地開(kāi)發(fā)與整理。