農(nóng)民工轉(zhuǎn)型成本研究

當(dāng)假定在崗職工工資年均增長率為7%時，在不考慮通貨膨脹因素下，截至2049年，農(nóng)民工轉(zhuǎn)型總共需要政府支出的總成本為30.64萬億元，應(yīng)通過個人、企業(yè)、政府、市場四方面協(xié)力解決農(nóng)民工轉(zhuǎn)型資金問題

農(nóng)民工是中國現(xiàn)代化過程中由中國特有的社會管理制度而產(chǎn)生的特有現(xiàn)象，由此而形成了中國特有的農(nóng)民工制度。這一制度在改革開放的初期是一個先進(jìn)的制度，是一個突破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度，是改革開放政策的一個重大突破。但隨著我國改革開放的逐步深入和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，這一先進(jìn)的制度已經(jīng)大大落后于時代的要求，已經(jīng)變成了一個阻礙中國現(xiàn)代化進(jìn)程的落后制度。中國要真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，要真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須對農(nóng)民工制度進(jìn)行改革，必須推動農(nóng)民工制度向現(xiàn)代城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會管理制度邁進(jìn)。

本文所指的農(nóng)民工轉(zhuǎn)型就是要圍繞農(nóng)民工的需要，推動農(nóng)民工向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人、現(xiàn)代城市市民、現(xiàn)代城市主人轉(zhuǎn)變，使農(nóng)民工真正變成城市市民，與市民同工同酬、同等身份、同等經(jīng)濟(jì)和社會地位。

根據(jù)我們的研究，我國現(xiàn)有農(nóng)民工存量約2.74億人左右。按照“兩個百年”的時間規(guī)劃，2014年-2020年間，我國年均農(nóng)民工市民化數(shù)量約為3629萬人左右。2021年-2049年間，年均約為955萬人左右。當(dāng)假定在崗職工工資年均增長率分別為7%、8%、9%時，農(nóng)民工市民化的人均成本分別為57705元、99911元和157055元。

我們認(rèn)為，推動農(nóng)民工轉(zhuǎn)型應(yīng)以公平自愿、遷徙自由為原則，按照“緊迫入手、存量優(yōu)先、量力而行、多方合力”的路徑逐步推進(jìn)。為此，短期內(nèi)存量農(nóng)民工是轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)，我們的政策應(yīng)圍繞如何把這部分農(nóng)民工融入城市進(jìn)行設(shè)計。我們提出了農(nóng)民工子女入學(xué)、家庭團(tuán)圓、住房保障、公共服務(wù)和創(chuàng)業(yè)就業(yè)“五大工程”，主張通過“四個一點(diǎn)”（農(nóng)民工自己、所在企業(yè)、各級政府、市場四個方面）的辦法解決農(nóng)民工轉(zhuǎn)型所需的資金問題，并通過戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度、基本公共服務(wù)制度和融資體制五個方面的制度改革創(chuàng)新推動農(nóng)民工有序轉(zhuǎn)型。

數(shù)量及轉(zhuǎn)型成本

農(nóng)民工轉(zhuǎn)型是指針對農(nóng)民工所面臨的問題，通過政府主導(dǎo)、社會重視、制度改革、全民參與共同推進(jìn)農(nóng)民工職業(yè)、身份、社會保障和社會地位發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的過程。最終目的是實(shí)現(xiàn)同工同酬、同城同享。

我國農(nóng)民工轉(zhuǎn)型的目標(biāo)應(yīng)該是推動農(nóng)民工向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人、現(xiàn)代市民和城市主人轉(zhuǎn)變。

（一）我國農(nóng)民工轉(zhuǎn)型數(shù)量測算

世界銀行數(shù)據(jù)顯示，2010年，日本、美國第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占總就業(yè)人口的比例分別為3.7%和1.6%，高收入國家第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占全部就業(yè)人口比重為4.9%，中等收入國家第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占全部就業(yè)人口比重為16.3%。按照中等收入國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，我國的農(nóng)村地區(qū)可以釋放約4542萬剩余勞動力，如果按照發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，我國的農(nóng)村地區(qū)還可以釋放約1.33億剩余勞動力。

根據(jù)國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014年-2020年），到2020年底我國常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%。此外，到本世紀(jì)中葉新中國成立100周年時，我國將達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，現(xiàn)階段中等發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化率基本為80%。在考慮人口自然增長率的情況下，為計算到2020年和2049年這兩個重要時點(diǎn)時我國需市民化的農(nóng)民工數(shù)量，我們做出以下假定：

假定1：需市民化農(nóng)民工數(shù)量=當(dāng)前需市民化存量農(nóng)民工數(shù)量+農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口數(shù)量，其中農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口數(shù)量=城鎮(zhèn)人口增量-城鎮(zhèn)人口自然增長量。

假定2：截至2013年底，外出農(nóng)民工包含在城市常住人口統(tǒng)計中，均未實(shí)現(xiàn)市民化，已有存量外出農(nóng)民工在2020年底前全部實(shí)現(xiàn)市民化。

在考慮人口自然增長率的情況下，根據(jù)聯(lián)合國《世界人口展望：2012年修訂版》預(yù)測，中國人口將在2028年達(dá)到峰值14.5億人，2050年達(dá)到13.85億人，接近我國人口現(xiàn)實(shí)狀況。2013年底中國總?cè)丝跒?3.61億人，可計算得到2014年-2028年年均人口自然增長率為4.2‰，2029年-2050年年均人口自然增長率為-2.1‰，不考慮城鄉(xiāng)人口自然增長率差異。

我們計算得到，2014年-2020年年均農(nóng)民工市民化人數(shù)為3629萬人，2021年-2049年年均市民化人數(shù)為955萬人。

（二）農(nóng)民工轉(zhuǎn)型的成本測算

對農(nóng)民工市民化成本的測算是件比較困難的事情，測算方法不同，測算結(jié)果相差很大。我們在借鑒有關(guān)專家學(xué)者對農(nóng)民工市民化成本測算方法和內(nèi)容的基礎(chǔ)上，分別從政府成本、企業(yè)成本和個人成本三個方面，測算了鄭州、洛陽、開封市代表性農(nóng)民工市民化的人均支出成本。

其中，政府成本主要包括城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本、公共管理成本、社會保障成本、保障性住房成本、隨遷子女教育成本、就業(yè)補(bǔ)助成本等；企業(yè)成本主要包括各項(xiàng)職工保險成本；個人成本主要包括住房成本、各項(xiàng)保險成本、城市生活成本、隨遷子女教育成本等。企業(yè)和個人成本支出會伴隨農(nóng)民工進(jìn)入城市后的整個過程，可視為持續(xù)支出成本，而政府成本主要是政府為保障農(nóng)民工在城市生活以及享受社會保障而負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入，此類公共設(shè)施和服務(wù)多為政府的一次性投入，可視為一次性支出成本。社會養(yǎng)老成本是政府成本里占比最高的一項(xiàng)，這項(xiàng)成本對未來工資增速的假設(shè)敏感性很高。

根據(jù)歷年工資增長歷史和對未來經(jīng)濟(jì)增長的預(yù)測，我們假定未來工資增速為8%。人均政府成本測算結(jié)果見表4、表5、表6。假定鄭州、洛陽、開封三市農(nóng)民工市民化平均成本可以代表全國的農(nóng)民工市民化成本，則可得全國農(nóng)民工市民化的人均政府總成本為99911元。

我們還對未來工資增速這個參數(shù)做了敏感性分析，分別把在崗職工工資年均增長率設(shè)定為7%和9%，計算鄭州、洛陽、開封三地的農(nóng)民工市民化的人均政府成本，并以三者平均計算全國平均成本。計算結(jié)果表明，當(dāng)在崗職工工資年均增長率分別為7%和9%時，全國農(nóng)民工市民化的人均政府總成本分別為57705 元和157055元?？傊?，農(nóng)民工市民化的人均政府總成本在10萬元左右。

五大轉(zhuǎn)型工程與計劃

推進(jìn)農(nóng)民工轉(zhuǎn)型，要樹立真正以人為本的新型城鎮(zhèn)化理念，遵從“進(jìn)得來、留得下、有保障、能發(fā)展、有尊嚴(yán)”的原則，保證農(nóng)民工的職業(yè)選擇自由和定居落戶的遷徙自由，在頂層設(shè)計框架下進(jìn)行制度創(chuàng)新和體制機(jī)制改革。農(nóng)民工轉(zhuǎn)型必須按照“緊迫入手、存量優(yōu)先、多方合力”的路徑進(jìn)行。

首先，優(yōu)先解決當(dāng)前隨遷子女教育問題，從根本上解決自己是農(nóng)民工而下一代不再是農(nóng)民工的問題。接下來才是夫妻團(tuán)圓、老人照顧等人理常情問題。

其次，存量優(yōu)先，分期分批穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)民工轉(zhuǎn)型。按年限長短先解決第一批10年以上的農(nóng)民工全部進(jìn)入大城市的問題是完全可能的。按照我們的調(diào)查，10年以上的農(nóng)民工約為總量的10%左右，由此推算，分10年左右去解決2.7億存量農(nóng)民工的問題是現(xiàn)實(shí)可行的。

第三，多方合力共同推進(jìn)農(nóng)民工轉(zhuǎn)型。農(nóng)民工自己、政府、企業(yè)和全社會統(tǒng)一目標(biāo)，統(tǒng)一政策，形成合力，解決這一現(xiàn)實(shí)問題。

依照以上原則和目標(biāo)， 實(shí)施五大農(nóng)民工轉(zhuǎn)型工程：

一、農(nóng)民工子女入學(xué)工程

可從以下三個方面著力盡快解決：一是各級政府要全面放松對農(nóng)民工子女在城市就近入學(xué)在戶籍、住房等方面的限制，建立以穩(wěn)定工作和居住地為基本條件的就近入學(xué)政策，應(yīng)在1年內(nèi)解決所有常住農(nóng)民工適齡子女就近接受幼兒園、小學(xué)、中學(xué)等學(xué)前教育、義務(wù)教育及入讀公立學(xué)校的問題，所有新增經(jīng)費(fèi)由中央政府承擔(dān)。二是教育部門和各級地方政府應(yīng)在3年內(nèi)逐步消除農(nóng)民工子女就近參加高考在戶籍、農(nóng)民工當(dāng)?shù)毓ぷ髂晗?、農(nóng)民工子女當(dāng)?shù)鼐蛯W(xué)年限等方面的限制。三是應(yīng)在5年內(nèi)徹底解決由于戶籍、住房等限制產(chǎn)生的教育公平問題，農(nóng)民工子女與城市居民子女能夠公平接受職業(yè)教育培訓(xùn)，同等享受就業(yè)安排與支持等保障制度。

農(nóng)民工子女入學(xué)工程政府成本主要對應(yīng)于農(nóng)民工市民化政府應(yīng)負(fù)擔(dān)的隨遷子女教育成本。根據(jù)成本測算可知，子女入學(xué)工程人均政府成本為917元。在不考慮通貨膨脹因素情況下，2014年-2020年、2021年-2049年子女入學(xué)工程需要政府支出的總成本分別為2329億元和2540億元，兩個時期的政府支出成本合計為4870億元；如考慮通貨膨脹率為2%和3%，截至2049年共需政府支出的總成本分別為6374億元和7417億元。

二、農(nóng)民工夫妻團(tuán)圓家庭團(tuán)圓工程

企業(yè)是推進(jìn)農(nóng)民工夫妻、家庭團(tuán)圓工程的主體，政府發(fā)揮“有形之手”作用，在完善制度和稅收補(bǔ)貼等配套鼓勵措施上下功夫，加快農(nóng)民工夫妻團(tuán)圓、家庭團(tuán)圓的進(jìn)程。一是政府放寬農(nóng)民工家庭隨遷條件，完善以農(nóng)民工居住地和穩(wěn)定工作為基本條件的農(nóng)民工父母、夫妻、子女隨遷制度。建立農(nóng)民工探親假制度，保障兩地分居的農(nóng)民工能夠帶薪定期探親。二是鼓勵企業(yè)積極執(zhí)行和落實(shí)農(nóng)民工夫妻團(tuán)圓、家庭團(tuán)圓相關(guān)制度，為農(nóng)民工家庭成員隨遷入戶創(chuàng)造條件并提供便利。三是政府可以通過與社會資本、用工企業(yè)聯(lián)合投入，加大公寓式公租房、安置房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等類型房源的供應(yīng)，最大限度地滿足農(nóng)民工尤其是已婚農(nóng)民工夫妻團(tuán)圓、家庭團(tuán)圓的住房需求。在3年-5年內(nèi)基本解決已婚農(nóng)民工夫妻團(tuán)圓、家庭團(tuán)圓問題，在5年-8年內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)所有農(nóng)民工的家庭團(tuán)圓。四是對于有效執(zhí)行農(nóng)民工家屬隨遷政策和探親假制度、提供職工宿舍較多、農(nóng)民工宿舍滿足率高的企業(yè)，政府要在稅收、用地等方面給予傾斜。

三、農(nóng)民工住房保障工程

住房保障是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在城市生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)，實(shí)施農(nóng)民工住房保障工程可從以下三個主要方面大力推進(jìn)：一是在3年內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在城市長期穩(wěn)定居住。在城市工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、高新技術(shù)區(qū)等農(nóng)民工群體比較集中的區(qū)域，政府、社會資本及用工企業(yè)通過建設(shè)公租房、廉租房、員工宿舍等對收入比較困難的農(nóng)民工可以給予住房租金補(bǔ)貼。二是在3年-5年內(nèi)將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系，具有與城市居民同等的住房保障。將農(nóng)民工納入住房公積金覆蓋范圍，加大對農(nóng)民工購置住房的金融支持力度。三是在5年-8年內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工居者有其屋。為購買住房的農(nóng)民工提供優(yōu)惠政策，鼓勵農(nóng)民工在城市購買住房。

農(nóng)民工住房保障工程政府成本主要對應(yīng)于農(nóng)民工市民化政府應(yīng)負(fù)擔(dān)的保障性住房成本。根據(jù)成本測算可知，住房保障工程人均政府成本為17490元。在不考慮通貨膨脹因素下，截至2049年，住房保障工程共需政府支出的總成本為9.29萬億元；當(dāng)考慮通貨膨脹率為2%和3%時，截至2049年共需政府支出的總成本分別為12.16萬億元和14.14萬億元。

四、農(nóng)民工社會保障工程

解決農(nóng)民工的社會保障及公共服務(wù)均等化問題，可以從以下四個方面穩(wěn)步推進(jìn)：一是基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工基本醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障。實(shí)現(xiàn)工傷保險對農(nóng)民工的全覆蓋，建立多元化的農(nóng)民工醫(yī)療保障體系，擴(kuò)大養(yǎng)老保險對農(nóng)民工的覆蓋面并分類實(shí)施，建立臨時性、應(yīng)急性的農(nóng)民工社會救濟(jì)制度，將符合條件的農(nóng)民工納入城市最低生活保障覆蓋范圍。二是保證農(nóng)民工享受與市民同等的城市公共服務(wù)。三是依法保護(hù)農(nóng)民工土地權(quán)益。創(chuàng)新多種用益物權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，在農(nóng)地確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，在公平自愿、平等協(xié)商的原則下積極探索多種形式轉(zhuǎn)讓土地、宅基地、農(nóng)房和集體資產(chǎn)股權(quán)。四是保障農(nóng)民工平等地參與城市管理和政治活動。構(gòu)建農(nóng)民工在城市生活的利益和政治需求表達(dá)機(jī)制，逐步增加農(nóng)民工在流入地黨代會、人代會代表和政協(xié)委員的名額和比例，推動農(nóng)民工參政議政。

結(jié)合我國農(nóng)民工社會保障和公共服務(wù)水平現(xiàn)狀及國家財政的承受力，農(nóng)民工公共服務(wù)工程可以由基本層次到高層次、多層次逐步升級，具體可以分為三個階段：第一階段，在1年-3年內(nèi)，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)的均等化?；緦?shí)現(xiàn)工傷保險、失業(yè)保險、生育保險對農(nóng)民工的全覆蓋。初步構(gòu)建多元化、多類型的農(nóng)民工醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險體系；第二階段，在3年-5年內(nèi)，進(jìn)城農(nóng)民工基本能夠享受到與所在地城市居民完全無差異的城市教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等公共服務(wù)。養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險可以在各地區(qū)之間自由流轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)社會保障水平逐步趨同。第三階段，在5年-10年及以后，全部農(nóng)民工享受的社會保障和公共服務(wù)與城市市民完全一致，進(jìn)城農(nóng)民工同城市市民完全一樣參與城市的社會管理、行使城市市民民主政治權(quán)利，成為城市的主人。

農(nóng)民工社會公共服務(wù)工程政府成本主要對應(yīng)于農(nóng)民工市民化政府應(yīng)負(fù)擔(dān)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本、城鎮(zhèn)公共管理成本和社會保障成本。根據(jù)成本測算可知，當(dāng)假定在崗職工工資年均增長率為7%、8%、9%時，社會公共服務(wù)工程人均政府成本分別為38782元、80988元和138131元。在這三種工資增長率情況下，當(dāng)不考慮通貨膨脹因素時，截至2049年，社會公共服務(wù)工程共需政府支出的總成本分別為20.59萬億元、43萬億元和73.35萬億元；當(dāng)考慮通貨膨脹率為2%時，截至2049年共需政府支出的總成本分別為26.95萬億元、56.28萬億元和96萬億元；當(dāng)考慮通貨膨脹率為3%時，截至2049年共需政府支出的總成本分別為31.36萬億元、65.49萬億元和111.7萬億元。

五、農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)工程

可從以下四個方面大力實(shí)施農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)工程：一是把農(nóng)民工納入就業(yè)保障范圍，幫助農(nóng)民工就業(yè)。二是完善失業(yè)保障制度，把農(nóng)民工納入失業(yè)保障范圍。三是加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)，提高就業(yè)能力。四是鼓勵和支持農(nóng)民工在城市創(chuàng)業(yè)。

考慮到就業(yè)吸納能力和農(nóng)民工群體的多樣性，推進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)工程可分為三個階段：第一階段，在1年-3年內(nèi)，把農(nóng)民工納入就業(yè)保障制度和失業(yè)保險體系范圍，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一公平的就業(yè)保障與失業(yè)保險體系。建立多層次、多類型的農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)，夯實(shí)農(nóng)民工提高就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能的職業(yè)教育基礎(chǔ)。第二階段，在3年-5年內(nèi)，顯著提高農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能，進(jìn)一步增強(qiáng)城市就業(yè)吸納能力，八成以上外出農(nóng)民工基本實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定就業(yè)，全部本地農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)。第三階段，在6年-10年及以后，全部農(nóng)民工能夠享受與城鎮(zhèn)職工完全同等的就業(yè)保障和失業(yè)保險，農(nóng)民工的就業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)能力顯著提高，成為完全能夠滿足現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的產(chǎn)業(yè)工人。

農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)工程政府成本主要對應(yīng)于農(nóng)民工市民化政府應(yīng)負(fù)擔(dān)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助成本。根據(jù)成本測算可知，就業(yè)創(chuàng)業(yè)工程人均政府成本為516元。在不考慮通貨膨脹因素下，截至2049年，就業(yè)創(chuàng)業(yè)工程共需政府支出的總成本為2742億元；如考慮通貨膨脹率為2%和3%，截至2049年共需政府支出的總成本分別為3588億元和4175億元。

“四方合力”解決資金問題

通過對上述五大工程政府成本的測算，我們可以得到農(nóng)民工轉(zhuǎn)型總共需要的政府總成本。

當(dāng)假定在崗職工工資年均增長率為7%、8%、9%時，在不考慮通貨膨脹因素下，截至2049年，農(nóng)民工轉(zhuǎn)型總共需要政府支出的總成本分別為30.64萬億元、53.05萬億元和83.40萬億元；當(dāng)考慮通貨膨脹率為2%時，截至2049年，農(nóng)民工轉(zhuǎn)型總共需要政府支出的總成本分別為40.1萬億元、69.44萬億元和109.15萬億元；當(dāng)考慮通貨膨脹率為3%時，截至2049年，農(nóng)民工轉(zhuǎn)型總共需要政府支出的總成本分別為46.66萬億元、80.8萬億元和127萬億元。如果再考慮企業(yè)和個人支出部分，全部成本會更多，如此龐大的資金問題光靠政府一家的力量是不夠的，必須借助農(nóng)民工自己、企業(yè)、政府和市場多方合力，共同解決。

一、農(nóng)民工自身拿一點(diǎn)

在農(nóng)民工轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)民工在城市安居生活，自身需要支出一定成本，主要包括住房成本、各項(xiàng)保險成本、城市生活成本、隨遷子女教育成本等。經(jīng)過測算，當(dāng)假定在崗職工工資年均增長率為8%時，農(nóng)民工市民化平均每年需要個人支出的成本為20402元。2013年，全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入高出農(nóng)村18059元，可認(rèn)為農(nóng)民工市民化后人均收入將增加18059元。如果考慮農(nóng)民工市民化后節(jié)省的打工探親交通費(fèi)和農(nóng)村房屋修建費(fèi)用，則農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民后，每年增加的收入將高于其增加的成本支出，足夠彌補(bǔ)其在城市生活增加的開支。

為提高農(nóng)民工市民化成本承擔(dān)能力，應(yīng)該提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口持有資產(chǎn)的變現(xiàn)能力，使農(nóng)民“沉睡的土地”變成其市民化的自有資本。因此，我們建議：一是應(yīng)盡快完成農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，在此基礎(chǔ)上，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，推動農(nóng)村集體建設(shè)用地直接上市交易，實(shí)行同權(quán)同價。二是盡快放開宅基地上的房屋交易及土地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓、入股、合作和抵押融資，減少農(nóng)民的遷移成本，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的資產(chǎn)變現(xiàn)能力，推動保值增值。三是創(chuàng)新出臺適合國情的土地產(chǎn)權(quán)制度安排，掃除農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度障礙。四是加快集體資產(chǎn)的股份量化，讓集體組織成為農(nóng)民市民化的組織依托。對集體建設(shè)用地所有權(quán)、集體林地所有權(quán)、小型水利工程所有權(quán)確權(quán)到村集體經(jīng)濟(jì)組織（村委會），其使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)確權(quán)到用地單位或承包戶。

二、企業(yè)拿一點(diǎn)

在農(nóng)民工轉(zhuǎn)型過程中，企業(yè)主要是承擔(dān)為農(nóng)民工所繳納的各種職工保險，包括職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和工傷保險等。經(jīng)過測算，農(nóng)民工市民化平均每年需要企業(yè)支出的人均成本為24190元。2014年-2020年年均市民化人數(shù)為3629萬人，在不考慮通貨膨脹因素下，需要企業(yè)每年支出的成本為8778.6億元，占2013年全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤總額（62831億元）的14%，在企業(yè)的可承受范圍內(nèi)。

為促進(jìn)企業(yè)積極參與農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)，可從以下方面努力：一是政府通過行政或立法的手段規(guī)范企業(yè)用工制度。督促企業(yè)為農(nóng)民工購買各類社會保險并繳納相關(guān)費(fèi)用，要求企業(yè)保障農(nóng)民工獲得職業(yè)技能培訓(xùn)、住房條件改善以及合理的工資報酬等方面的權(quán)益。二是鼓勵企業(yè)吸納更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，對吸收農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)較多的企業(yè)，政府可以考慮給予一定的政策優(yōu)惠。三是出臺相應(yīng)措施，降低中小企業(yè)融資成本和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，提高企業(yè)分?jǐn)偸忻窕杀镜哪芰Α?/p>

三、財政拿一點(diǎn)

政府是農(nóng)民工市民化的引導(dǎo)者和主要依靠對象，推進(jìn)農(nóng)民工市民化需要政府拿出一部分財政資金解決應(yīng)由政府部門承擔(dān)的成本。從全國財政收支項(xiàng)目看，政府可以動用的財政資源主要包括公共財政收支、政府性基金收支、國有資本經(jīng)營收支、社會保障基金收支等。2013年，全國公共財政赤字為1.2萬億元，政府性基金收支差額為1767.9億元，國有資本經(jīng)營收支差額為151.8億元，社會保障基金收支差額為7249.7億元，后面三項(xiàng)收支差額合計為9169.4億元，我們假定這部分結(jié)余資金政府可用于農(nóng)民工轉(zhuǎn)型支出。

根據(jù)測算可知，在不考慮通貨膨脹因素下，2014年-2020年，當(dāng)假定在崗職工工資年均增長率為7%、8%、9%時，農(nóng)民工轉(zhuǎn)型需要政府支出的總成本分別為14.66萬億元、25.38萬億元和39.89萬億元，按2013年全國財政結(jié)余資金計算，7年時間政府總共可結(jié)余財政資金6.42萬億元，政府成本缺口分別達(dá)到8.24萬億元、18.96萬億元和33.47萬億元，這部分缺口資金需要靠政府發(fā)債來籌集，發(fā)債量占全國GDP總量（2013年為58.8萬億元）的比重分別為2%、4.6%和8.1%。由于這些債務(wù)在7年內(nèi)發(fā)生，因此每年增長的債務(wù)在可控范圍內(nèi)。同樣地，我們可計算得到2021年-2049年，當(dāng)假定在崗職工工資年均增長率為9%時，財政結(jié)余資金不夠支付農(nóng)民工轉(zhuǎn)型成本，存在較大缺口，達(dá)到16.91萬億元，其他兩種情形基本不存在缺口。

考慮到地方政府面臨的財政壓力，建議從以下方面入手：一是合理劃分中央與地方政府的財權(quán)與事權(quán)，加大財政轉(zhuǎn)移支付對提升地方政府公共服務(wù)能力的支持力度，并承擔(dān)農(nóng)民工市民化的特殊性支出。調(diào)整共享稅的分成比例，適當(dāng)增加地方的分成比例，確保地方不因稅制調(diào)整而使財力受到影響。二是探索開征房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等稅種，確保地方財政有穩(wěn)定可靠的稅源，在擺脫地方政府對土地財政依賴的基礎(chǔ)上，提高地方政府承擔(dān)市民化相應(yīng)成本的能力。三是積極探索市級政府發(fā)債試點(diǎn)。在加強(qiáng)立法約束、控制發(fā)債規(guī)模的基礎(chǔ)上，可探討試點(diǎn)發(fā)行市政債券。借鑒美國、日本和南美等國家做法，發(fā)揮市政債對支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要作用。

四、市場渠道解決一點(diǎn)

農(nóng)民工市民化成本巨大，利用市場渠道解決部分農(nóng)民工市民化的成本勢在必行。一是應(yīng)充分發(fā)揮金融作用，運(yùn)用信貸和多層次資本市場解決具有還款來源項(xiàng)目的融資問題，如醫(yī)院、交通、供水、住房等，可以充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，采用銀團(tuán)貸款、項(xiàng)目融資、資產(chǎn)證券化等方式進(jìn)行融資。二是引進(jìn)民間資本參與，積極推進(jìn)市場化投融資體系建設(shè)。鼓勵民間資本采取獨(dú)資、控股、參股或者以BT、BOT、PPP等市場化模式參與投資建設(shè)運(yùn)營。三是積極吸引外資參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，這樣不但可以緩解農(nóng)民工市民化資金困境，還有利于引進(jìn)國外資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營管理方面的先進(jìn)管理理念和技術(shù)，提高我國城鎮(zhèn)化建設(shè)和管理水平。四是嘗試設(shè)立城鎮(zhèn)化建設(shè)基金，可由國家相關(guān)部門發(fā)起，投入適當(dāng)資金作種子基金，吸引金融機(jī)構(gòu)等投資者參加，擴(kuò)大資金來源，既破解市民化成本中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長、收益低等難題，又可以讓更多民眾分享我國城鎮(zhèn)化的紅利。

深層制度創(chuàng)新做保障

1. 進(jìn)一步深化戶籍制度改革

一是城市戶口與城市公共服務(wù)、福利脫鉤，還原戶籍的人口登記功能。逐步把農(nóng)民工納入城市公共服務(wù)和社會保障的范圍，消除由城鄉(xiāng)戶籍不同造成的公共服務(wù)和福利的不平等和差異。二是農(nóng)業(yè)戶口與農(nóng)地權(quán)利脫鉤，保障農(nóng)地的糧食生產(chǎn)功能。建立土地資源集約節(jié)約使用、提高農(nóng)地利用效率、保障耕地質(zhì)量和生產(chǎn)能力為導(dǎo)向的新型土地承包經(jīng)營模式，回歸農(nóng)地的糧食生產(chǎn)功能。三是改革創(chuàng)新城市戶籍準(zhǔn)入制度。各地因地制宜實(shí)行多元化的農(nóng)民工落戶政策，對具有較長工作年限、一定技術(shù)水平、具有較大貢獻(xiàn)的農(nóng)民工可以優(yōu)先直接入戶。四是戶籍與高等教育招生制度脫鉤。在戶籍改革的基礎(chǔ)上推動高等教育招生制度創(chuàng)新，逐步實(shí)現(xiàn)全國各地考生都可自由參加高考，享有同等公平的被錄取機(jī)會。五是構(gòu)建自由平等的城鄉(xiāng)人口社會管理制度。各地結(jié)合實(shí)際以自由平等為原則制定本地區(qū)的居民流動和準(zhǔn)入政策，制定探索公共服務(wù)、社會福利與戶籍脫離后的城鄉(xiāng)人口社會管理制度。

2. 構(gòu)建城鄉(xiāng)公平的就業(yè)制度

一是完善保證農(nóng)民工就業(yè)公平相關(guān)制度。建議在《勞動法》、《就業(yè)促進(jìn)法》中增加不允許對農(nóng)民工進(jìn)行“身份”歧視的內(nèi)容；在《勞動保障監(jiān)察條例》中將就業(yè)歧視明確規(guī)定在勞動保障監(jiān)察事項(xiàng)之中。二是健全農(nóng)民工收入分配制度機(jī)制。加快城鄉(xiāng)勞動力市場的統(tǒng)一。充分發(fā)揮工會對農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)。完善最低工資制度，提高農(nóng)民工勞動收入。三是加強(qiáng)政府監(jiān)管，確保勞動保護(hù)方面的法律法規(guī)有效執(zhí)行。加強(qiáng)勞動合同的簽訂、履行和管理，加強(qiáng)勞動保障監(jiān)察。

3.逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度

一是夯實(shí)農(nóng)民工的社會保障制度基礎(chǔ)。進(jìn)一步完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險政策，鼓勵企業(yè)增加對農(nóng)民工社會保障的投入比例，逐步把農(nóng)民工納入城市社會保障體系。構(gòu)建以社區(qū)為依托的平價醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，著力解決農(nóng)民工看病難、看病貴的問題，切實(shí)做好農(nóng)民工疾病防控、適齡兒童免疫和計劃生育等各項(xiàng)工作。以定點(diǎn)醫(yī)院為依托，解決農(nóng)民工醫(yī)療異地結(jié)算問題。二是逐步整合城鄉(xiāng)分割的社會保障體系。整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在這兩項(xiàng)基本制度上的平等和管理資源共享。三是創(chuàng)新農(nóng)民工社會保障的投入機(jī)制。積極推動農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會保險。在公平自愿、不強(qiáng)制的前提下探索和創(chuàng)新“土地?fù)Q保障”方式，增加農(nóng)民工加入社會保障的機(jī)會和資金支持。

4.構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一普惠的基本公共服務(wù)制度

一是制定保障進(jìn)城農(nóng)民工均等化享受城市公共服務(wù)的制度。對于具備條件的公共服務(wù)項(xiàng)目，如義務(wù)教育、就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)教育、計劃生育等，應(yīng)該率先覆蓋落戶農(nóng)民工。與城市戶籍緊密掛鉤的低保、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等社會保障，加速覆蓋到具備基本要件的農(nóng)民工。二是完善土地供應(yīng)制度，土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃要為農(nóng)民工住房預(yù)留空間。逐步完善“住房公積金制度、住房補(bǔ)貼制度、財稅支持制度、金融服務(wù)制度、土地供應(yīng)制度、規(guī)劃保障制度相互補(bǔ)充”的農(nóng)民工住房政策體系。三是加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)制度對接。城鄉(xiāng)、區(qū)域之間公共服務(wù)能夠相互銜接、轉(zhuǎn)移和接續(xù)，建立一套水平適度、覆蓋面廣、普惠的整體能夠?qū)拥墓卜?wù)制度。

5.創(chuàng)新農(nóng)民工轉(zhuǎn)型融資體制機(jī)制

農(nóng)民工轉(zhuǎn)型需要大量的可持續(xù)的資金，要多方合力解決農(nóng)民工轉(zhuǎn)型的資金問題。首先，探索建立農(nóng)民工轉(zhuǎn)型資金轉(zhuǎn)移支付制度，形成中央和地方財政共擔(dān)機(jī)制。對吸納農(nóng)民工較多的城市補(bǔ)助建設(shè)資金，支持城市建設(shè)更多傾向?yàn)檗r(nóng)民工服務(wù)的社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育和職業(yè)教育設(shè)施，對吸納農(nóng)民工較多的中小城市和小城鎮(zhèn)，通過轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金，做好基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)容和公共服務(wù)提升。建立健全財權(quán)和事權(quán)相匹配的財政管理體制，實(shí)現(xiàn)基層政府“事權(quán)”和“財權(quán)”的對稱，確保基層政府具備公共服務(wù)的供給能力。其次，鼓勵用工企業(yè)為農(nóng)民工在安置宿舍、購置商品房、加入城市社會保障提供資金支持。再次，充分發(fā)揮金融作用，運(yùn)用信貸和多層次資本市場解決具有未來現(xiàn)金流收益的項(xiàng)目（如醫(yī)院、交通、供水、住房等）的融資問題。第四，農(nóng)民通過在城市工作獲得的收入、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收益等增加農(nóng)民工轉(zhuǎn)型的投入。

本文由華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院農(nóng)民工轉(zhuǎn)型課題組撰文