財政部下發(fā)地方專項債發(fā)行管理辦法

4月7日，財政部公布了《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》（下稱《辦法》）。至此，地方政府的一般債券和專項債券的發(fā)行管理文件均已出臺，為今年1.6萬億元的地方政府債券發(fā)行工作鋪平了道路。

《辦法》是對新預(yù)算法、43號文等政策文件的延續(xù)和對接，體現(xiàn)了國家按照疏堵結(jié)合的原則，通過不斷完善地方政府舉債融資機(jī)制，控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險的思路。

2015年，36個地方政府（包括5個計劃單列市）擁有5000億元一般債券、1000億元專項債券發(fā)行額度。此外，財政部還下達(dá)了1萬億元的地方政府債券置換存量債務(wù)額度。因此，今年地方政府預(yù)計總共將發(fā)行總額高達(dá)1.6萬億元的債券。

這其中，針對超過10萬億元的存量地方債，財政部下達(dá)的1萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度，目的是讓地方把一部分即將到期的高成本債務(wù);轉(zhuǎn)換成低成本的地方政府債，以處理好化解債務(wù)和穩(wěn)增長的關(guān)系，緩解部分地方支出壓力。

而置換債券的規(guī)?？赡軙^續(xù)擴(kuò)大。在3月27日舉行的博鰲亞洲論壇——“市政債：化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的最優(yōu)選擇”論壇上，財政部部長樓繼偉就透露，財政部正在跟全國人大進(jìn)行溝通，將會根據(jù)地方此次發(fā)債情況，可能準(zhǔn)備進(jìn)一步的置換。這意味著置換債券額度將不只是1萬億元?！暗谝徊?萬億元，后面看第二步地方政府自己發(fā)債的情況，然后才敢說有沒有第二個1萬億元?！?/p>

與地方政府一般債券不同，地方政府專項債券是省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)，以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。而一般債券資金用途為沒有收益的公益性項目，償債資金來源于一般公共預(yù)算收入。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任楊志勇表示，這將規(guī)范政府直接負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)發(fā)行。因為專項債務(wù)直接對準(zhǔn)項目，基本上可將其視為市政債。按照《辦法》，單只專項債券應(yīng)當(dāng)以單項政府性基金或?qū)ｍ検杖霝閮攤鶃碓?。單只專項債券可以對?yīng)單一項目發(fā)行，也可以對應(yīng)多個項目集合發(fā)行。

《辦法》規(guī)定，專項債券采用記賬式固定利率附息形式，專項債券期限為1年、2年、3年、5年、7年和10年，由各地綜合考慮項目建設(shè)、運(yùn)營、回收周期和債券市場狀況等合理確定，但7年和10年期債券的合計發(fā)行規(guī)模不得超過專項債券全年發(fā)行規(guī)模的50%。

而一般債券期限為1年、3年、5年、7年和10年，單一期限債券的發(fā)行規(guī)模不得超過一般債券當(dāng)年發(fā)行規(guī)模的30%。

對此，楊志勇說，“發(fā)債期限比較靈活，金融產(chǎn)品的期限結(jié)構(gòu)多元化不僅便利投資者，對還款的地方政府來說，也能夠根據(jù)資金情況來決定發(fā)債期限，實現(xiàn)成本最小化?！?/p>

財政部財科所研究員趙全厚表示，以前地方政府融資很多項目以商業(yè)銀行信貸為主，也包括表外業(yè)務(wù)的影子銀行，這些都是受儲蓄制約的。融資平臺風(fēng)險大，也是因為銀行“短平快”的特點(diǎn)。這次盡可能讓機(jī)構(gòu)投資者購買，鼓勵中長期資本投資政府債券，能夠保證在5年-10年，與較長期的項目建設(shè)進(jìn)行期限匹配。積極利用中長期資本是《辦法》的一個亮點(diǎn)。

至于專項債券的發(fā)行利率，《辦法》規(guī)定，專項債券發(fā)行利率采用承銷、招標(biāo)等方式確定。采用承銷或招標(biāo)方式的，發(fā)行利率在承銷或招標(biāo)日前1個-5個工作日相同待償期記賬式國債的平均收益率之上確定。

《辦法》還指出，各地應(yīng)積極擴(kuò)大專項債券投資者范圍，鼓勵社會保險基金、住房公積金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、保險公司等機(jī)構(gòu)投資者和個人投資者在符合法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)定的前提下投資專項債券。

此外，《辦法》要求，各地應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，及時披露專項債券基本信息、財政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及相關(guān)債務(wù)情況、募投項目及對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖肭闆r、風(fēng)險揭示以及對投資者做出購買決策有重大影響的其他信息。各地組建專項債券承銷團(tuán)，承銷團(tuán)成員應(yīng)當(dāng)是在中國境內(nèi)依法成立的金融機(jī)構(gòu)，具有債券承銷業(yè)務(wù)資格，資本充足率、償付能力或者凈資本狀況等指標(biāo)達(dá)到監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

據(jù)悉，《辦法》出臺后，地方政府已經(jīng)開始了發(fā)債的準(zhǔn)備工作。江蘇和安徽已經(jīng)發(fā)布組建債券承銷團(tuán)通知，確定了首批一般債券發(fā)行規(guī)模分別為648億元和258億元;天津、貴州、河北、廣西等地也已開始了信用評級機(jī)構(gòu)的招標(biāo)工作。