從英國(guó)經(jīng)驗(yàn)看中國(guó)國(guó)企改革

英國(guó)曾是國(guó)有企業(yè)最多的西方國(guó)家，國(guó)資在電力、煤炭、鐵路、郵政、電信、石油、汽車等領(lǐng)域占有相當(dāng)比重。國(guó)有經(jīng)濟(jì)的低效、缺乏創(chuàng)新加上政府財(cái)政困難，使得1979年出任首相的鐵娘子撒切爾夫人大刀闊斧進(jìn)行國(guó)企私有化改革。

英國(guó)標(biāo)準(zhǔn)人壽集團(tuán)董事長(zhǎng)、金融城主席秦智濤（Gerry Grimstone）曾在撒切爾夫人執(zhí)政期間擔(dān)任財(cái)政部助理部長(zhǎng)，彼時(shí)的英國(guó)財(cái)政部在私有化進(jìn)程中起了主導(dǎo)性作用。

4月1日，就英國(guó)的國(guó)企私有化、如何杜絕國(guó)資流失等問(wèn)題，《財(cái)經(jīng)》記者在上海專訪了秦智濤。

中國(guó)也在進(jìn)行國(guó)企改革，同樣是大量國(guó)有資產(chǎn)的證券化，同樣是積極引入社會(huì)資本，同樣是國(guó)有資產(chǎn)的分類管理，作為過(guò)來(lái)人，英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

明確的政治導(dǎo)向

《財(cái)經(jīng)》：在中國(guó)有一種很普遍的觀點(diǎn)：認(rèn)為私有化就是指把國(guó)有資產(chǎn)出售私人或社會(huì)資本。英國(guó)被稱為西方私有化的“領(lǐng)頭羊”，您如何定義私有化？

秦智濤：在我看來(lái)，出售國(guó)有資產(chǎn)是優(yōu)化國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為和業(yè)績(jī)表現(xiàn)的一種方式。私有化，或者說(shuō)國(guó)有企業(yè)的改革，最終的目標(biāo)是為了提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中充分挖掘潛能，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。只有經(jīng)歷過(guò)這樣的改革，才能真正改變企業(yè)的性質(zhì)。

在英國(guó)，其實(shí)只有兩種類型的企業(yè)：國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)。非此即彼，沒(méi)有“混合所有制”這一概念。英國(guó)是這樣界定企業(yè)性質(zhì)的：國(guó)家持股比例超過(guò)50%的企業(yè)，就是國(guó)有企業(yè);如果少于50%，那么就將被界定為私營(yíng)企業(yè)。

國(guó)營(yíng)企業(yè)在英國(guó)會(huì)遭受到很多的約束和限制，包括融資、企業(yè)責(zé)任界定等許多方面，國(guó)家都會(huì)進(jìn)行干預(yù)。因此，如果一個(gè)企業(yè)想要充分獲得改革所帶來(lái)的全方面裨益，就應(yīng)該向非國(guó)有化或者說(shuō)私有化的方向去改變和調(diào)整。

《財(cái)經(jīng)》：您可以介紹一下英國(guó)財(cái)政部在國(guó)企私有化過(guò)程中所扮演的角色嗎？如何評(píng)價(jià)英國(guó)財(cái)政部所實(shí)施的相關(guān)政策？

秦智濤：在我看來(lái)，英國(guó)所有的政府部門(mén)中，財(cái)政部的影響力是最大的。而在英國(guó)的私有化進(jìn)程中，財(cái)政部擔(dān)任的主要是項(xiàng)目管理人的角色。換言之，財(cái)政部一方面要負(fù)責(zé)政府的日常財(cái)政工作，同時(shí)還需要負(fù)責(zé)制定私有化進(jìn)程中的相關(guān)政策。改革需要這樣一個(gè)非常強(qiáng)有力的項(xiàng)目管理人來(lái)領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)。因?yàn)閲?guó)有企業(yè)在私有化改革過(guò)程中需要經(jīng)歷很多的轉(zhuǎn)變，而每家公司、每個(gè)項(xiàng)目的情況都存在差異。

私有化是一個(gè)非常復(fù)雜的項(xiàng)目，所以政府特別是財(cái)政部需要提供非常明確的政治導(dǎo)向。眾所周知，在一個(gè)國(guó)家當(dāng)中，有很多的既得利益者會(huì)想方設(shè)法去阻止改革的推進(jìn)，會(huì)涉及到“任人唯親”、“關(guān)系戶”、“權(quán)力的丟失”等眾多問(wèn)題。復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況，就要求有一個(gè)非常強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)引導(dǎo)改革方向，推動(dòng)改革項(xiàng)目的進(jìn)程。

作為一個(gè)外來(lái)者，我認(rèn)為中國(guó)情況是這樣的：中國(guó)最上層的領(lǐng)導(dǎo)人非常有領(lǐng)導(dǎo)力，而且有堅(jiān)定的決心要推進(jìn)改革。同時(shí)，在政府的各個(gè)部委和機(jī)構(gòu)當(dāng)中，有一部分領(lǐng)導(dǎo)也致力于推進(jìn)改革進(jìn)程。但在中國(guó)，我們并沒(méi)有看到一個(gè)強(qiáng)大的推動(dòng)力量或者說(shuō)政府部門(mén)來(lái)完成這項(xiàng)工作。

比如說(shuō)中國(guó)目前在進(jìn)行國(guó)有企業(yè)改革，北京有北京的政策，上海有上海的政策，地區(qū)間存在差異;而各個(gè)部委和機(jī)構(gòu)的看法又不完全一致。

因此，中國(guó)目前應(yīng)該建立起一個(gè)強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，結(jié)合各個(gè)地方、部委和機(jī)構(gòu)的力量，來(lái)推動(dòng)改革的進(jìn)程，克服改革過(guò)程中遇到的障礙。

我本人也和習(xí)主席進(jìn)行過(guò)交流。在他身上，我看到了堅(jiān)定的決心和信念，這是毋庸置疑的。因此，從最上層看來(lái)，改革目標(biāo)和方向是清晰的，但也要意識(shí)到，改革是非常復(fù)雜的，目前中國(guó)的改革，很多細(xì)節(jié)還有待明確。

透明、參與、分享

《財(cái)經(jīng)》：在中國(guó)，很多人質(zhì)疑國(guó)企改革可能導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失，這被認(rèn)為是影響國(guó)企改革或者私有化進(jìn)程中最大的困難。英國(guó)當(dāng)時(shí)應(yīng)該也會(huì)遇到類似情形，如何有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失？政府機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)會(huì)進(jìn)行哪些法律上的保障？

秦智濤：私有化進(jìn)程中，防止國(guó)有資產(chǎn)流失的最大的保障措施就是透明性。目前，中國(guó)正在推進(jìn)反腐，而反腐的推進(jìn)有利于提高政府開(kāi)展工作的透明度，同時(shí)，也有助于推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的改革。

以英國(guó)為例，要推進(jìn)私有化項(xiàng)目，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革，其中一個(gè)關(guān)鍵因素就是要樹(shù)立公共的合法性——如果公眾認(rèn)為這個(gè)項(xiàng)目不具備合法性，項(xiàng)目就無(wú)法推進(jìn)。也就是說(shuō)，如果公眾認(rèn)為政府進(jìn)行的私有化改革、資產(chǎn)出售的某項(xiàng)舉動(dòng)將導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失，純粹是讓小部分利益集團(tuán)獲利，一旦公眾有這樣一種態(tài)度和認(rèn)知，他們就會(huì)反對(duì)并阻止這種讓國(guó)有資產(chǎn)流失的改革。

當(dāng)時(shí)，英國(guó)推進(jìn)的改革和中國(guó)現(xiàn)在很類似，政府推行的不僅僅是一個(gè)財(cái)政性的改革，同時(shí)也是一個(gè)帶有政治意義的項(xiàng)目，而英國(guó)政府的解決之道便是鼓勵(lì)公眾參與。

在私有化進(jìn)程中，英國(guó)政府每次出售國(guó)有資產(chǎn)時(shí)，會(huì)鼓勵(lì)公眾來(lái)購(gòu)買(mǎi)股權(quán)。例如，在英國(guó)燃?xì)獾乃接谢?xiàng)目中，就有近500萬(wàn)英國(guó)人參與了股權(quán)的購(gòu)買(mǎi)，約占總?cè)丝诘?0%，如果剔除兒童、老人及其他非勞動(dòng)人口，那有近四分之一的英國(guó)公眾購(gòu)買(mǎi)了英國(guó)燃?xì)獾墓蓹?quán)。英國(guó)通過(guò)公眾的參與來(lái)建立私有化項(xiàng)目的公共合法性，同時(shí)也能夠讓公眾分享改革的成果。

在這個(gè)過(guò)程中，政府還需要克服的一個(gè)問(wèn)題就是要避免出現(xiàn)“任人唯親”的資本主義現(xiàn)象。國(guó)有資產(chǎn)出售對(duì)象只是賣給政府官員或者國(guó)企高管的親朋好友，那肯定不可能成功。

所以，對(duì)于私有化過(guò)程中如何防止國(guó)有資產(chǎn)流失，我的建議就是提高政府工作的透明度，并且鼓勵(lì)公眾參與國(guó)有資產(chǎn)的股權(quán)購(gòu)買(mǎi)。

同時(shí)，英國(guó)有比較強(qiáng)大的國(guó)家審計(jì)部門(mén)，會(huì)就每一次國(guó)有資產(chǎn)出售進(jìn)行審核。此外，政府還會(huì)請(qǐng)獨(dú)立第三方來(lái)對(duì)資產(chǎn)出售的公允性做一個(gè)評(píng)判。通過(guò)這些措施，就可以明確資產(chǎn)出售的合法性。

政府必須清醒認(rèn)識(shí)到，國(guó)有企業(yè)改革并非一次性的，也不是單獨(dú)針對(duì)一次交易、一個(gè)項(xiàng)目，而是一系列改革的組合。因此，改革就需要獲得一群倡導(dǎo)者，而不只是針對(duì)某個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行決策。值得反復(fù)強(qiáng)調(diào)的是，進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)的處置或出售時(shí)，不要把它簡(jiǎn)單看成是一筆資產(chǎn)的交易，更是整個(gè)改革項(xiàng)目的組成部分。

《財(cái)經(jīng)》：中國(guó)國(guó)企改革一直未能邁開(kāi)步伐。例如，目前國(guó)企內(nèi)部的高管持股以及員工持股尚未落實(shí)，在這方面，您可以和我們分享一些觀點(diǎn)嗎？

秦智濤：之前提及政府要樹(shù)立改革的合法性，那么，其中一個(gè)重要措施就是獨(dú)立員工持股。英國(guó)政府對(duì)此非常重視，在一些大規(guī)模的私有化項(xiàng)目中，會(huì)贈(zèng)送員工一定比例的免費(fèi)股權(quán)。而如果員工想要額外購(gòu)買(mǎi)股權(quán)，政府也會(huì)給予優(yōu)惠的價(jià)格，讓他們有折價(jià)購(gòu)買(mǎi)的機(jī)會(huì)。所以，英國(guó)政府鼓勵(lì)員工自掏腰包來(lái)投資私有化的項(xiàng)目，以推動(dòng)項(xiàng)目的進(jìn)展。

至于改革推進(jìn)緩慢的問(wèn)題，之前的回答中已有所提及，最重要的是政府具備非常強(qiáng)有力的項(xiàng)目管理能力，需要一個(gè)集中的中央力量和權(quán)威來(lái)推動(dòng)改革的進(jìn)程。每個(gè)項(xiàng)目、每個(gè)改革都是不一樣的，但堅(jiān)定的推進(jìn)決心始終是根本要素。

競(jìng)爭(zhēng)才能提高效率

《財(cái)經(jīng)》：在本輪國(guó)企改革中，中國(guó)政府對(duì)相關(guān)國(guó)有企業(yè)具體的內(nèi)部事務(wù)行政干預(yù)非常強(qiáng)烈，甚至?xí)?duì)上市公司下達(dá)一些合并重組的行政指令，理由是在海外競(jìng)爭(zhēng)中要統(tǒng)一對(duì)外、防止內(nèi)部壓價(jià)等，最近的例子就是南北車合并。您對(duì)此有何看法？

秦智濤：對(duì)于政府干預(yù)企業(yè)合并等問(wèn)題，英國(guó)和中國(guó)政府的觀點(diǎn)存在巨大差異。英國(guó)政府認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)才能帶來(lái)效率的提高，與其讓企業(yè)合并，不如讓它們相互競(jìng)爭(zhēng)。因?yàn)楹喜?huì)導(dǎo)致低效的寡頭壟斷的誕生。

可能中英雙方的出發(fā)點(diǎn)不同，英國(guó)方面一直堅(jiān)持應(yīng)該由競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提高效率。事實(shí)上，在一定時(shí)期，英國(guó)的措施剛好和中國(guó)政府相反，會(huì)把一個(gè)大型企業(yè)拆分成兩個(gè)，因?yàn)檫@樣才能夠鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)。

上海目前正致力于成為全球主要的創(chuàng)新中心之一，從英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，想要推動(dòng)創(chuàng)新，競(jìng)爭(zhēng)也是一個(gè)最好的方式。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中有很多并購(gòu)是由市場(chǎng)推動(dòng)的，因?yàn)閲?guó)家本就不擅長(zhǎng)完成此類工作。

當(dāng)然國(guó)家在它應(yīng)盡的責(zé)任方面是非常擅長(zhǎng)的，但是對(duì)于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，政府官員并不比大企業(yè)的管理人員更具有經(jīng)驗(yàn)，也不一定能夠作出更好的決策。

以我個(gè)人為例，在剛剛進(jìn)入英國(guó)政府工作時(shí)，曾承擔(dān)的一項(xiàng)工作是要證明英國(guó)航空公司采購(gòu)某架飛機(jī)的決策是正確的。但事實(shí)上，對(duì)于飛機(jī)采購(gòu)我是一無(wú)所知的，所以當(dāng)時(shí)的工作就是去“猜”英國(guó)航空公司的管理人員購(gòu)買(mǎi)這個(gè)飛機(jī)是否正確。不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)于企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，政府并不一定在行。

但這并不代表我盲目認(rèn)為應(yīng)該讓市場(chǎng)放任自流，完全不監(jiān)管。在一個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行當(dāng)中，國(guó)家也需要扮演非常重要的角色，比如在金融服務(wù)行業(yè)中。金融服務(wù)行業(yè)可以帶來(lái)巨大的裨益，但也可能是巨大的破壞，2008年以來(lái)的全球金融危機(jī)便是明證。因此，國(guó)家應(yīng)該扮演監(jiān)管框架制定的角色，界定金融服務(wù)行業(yè)可以發(fā)展的邊界，也就是說(shuō)國(guó)家應(yīng)該設(shè)定一個(gè)環(huán)境或者說(shuō)市場(chǎng)運(yùn)行的條件來(lái)監(jiān)管和規(guī)范金融服務(wù)行業(yè)。