紀檢監(jiān)察機構改革突破口在縣級

2015年1月，習近平在中共十八屆中央紀委五次全會上強調，要深化黨的紀律檢查體制改革。中共十八大以來，新一屆黨中央高度重視反腐敗體制機制改革，中央紀委堅持立行立改，以一項項具體改革，推動整體工作發(fā)展。

2014年6月，中央政治局會議審議通過《黨的紀律檢查體制改革實施方案》，制定了深化紀檢體制改革的時間表和路線圖，標志著紀律檢查體制改革進入到實質性階段。中央紀委認為改革的現(xiàn)實背景是反腐敗機構職能分散、形不成合力，有些案件難以堅決查辦，腐敗案件頻發(fā)卻責任追究不夠。

深入分析當前反腐敗形勢不難發(fā)現(xiàn)，反腐敗體制機制存在的弊端已經(jīng)成為阻礙紀檢監(jiān)察機構履行職能的重要因素。

國際比較表明，中國反腐敗人員投入并不少。據(jù)統(tǒng)計，目前中國共有專職紀檢監(jiān)察干部50多萬人，即使不考慮檢察機關反貪部門，單位人口的反腐敗人數(shù)也達到0.37‰，單位公務員反腐敗人數(shù)約6.9%。與此對應，我國香港地區(qū)約有718.4萬人口，廉政公署工作人員有1300多人，單位人口和單位公務員的反腐敗人數(shù)分別是0.18‰和0.76%;新加坡大約有543萬人口，貪污調查局有90多人，單位人口和單位公務員的反腐敗人數(shù)分別是0.02‰和0.11%。

為什么反腐敗人員投入很高但是成效卻并不理想？這與我國處于腐敗多發(fā)易發(fā)的發(fā)展階段有很大關系，但還有一個重要因素是紀檢監(jiān)察機構的組織效率不高。以在辦案方面的人員投入比例來說，香港和新加坡都超過70%，而我國大陸以往只有10%左右。

紀檢監(jiān)察機構改革是反腐敗體制機制改革的核心內容。十八大以來，中央紀委在通過機構調整提高履職效率方面發(fā)揮了很好的指引作用。中央紀委在內設機構、行政編制、領導職數(shù)總量不變情況下，增設4個紀檢監(jiān)察室，組建組織部、宣傳部、紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，監(jiān)督執(zhí)紀力量大為增強。2014年，全國31個?。▍^(qū)、市）紀委內設機構調整方案均獲中央紀委批復，據(jù)統(tǒng)計，省級紀檢監(jiān)察機關改革后，紀檢監(jiān)察室多數(shù)為7個至8個，有些省級紀檢監(jiān)察機關一線執(zhí)紀監(jiān)督人員比例達到60%以上。不僅如此，各級紀檢監(jiān)察機關還著力清理參與議事協(xié)調機構，根據(jù)十八屆中央紀委五次全會披露的數(shù)據(jù)，省區(qū)市一級紀檢監(jiān)察機關在清理前共參與4619個議事協(xié)調機構，平均每個紀委參與144個;清理后，省級紀委參與的議事協(xié)調機構減至460個，平均14個，精簡比例達90%以上。

在已有的紀檢監(jiān)察機構改革中，中央紀委發(fā)揮了以上率下的作用。然而，當改革進入更加深入的階段，如何推動各級紀檢監(jiān)察機構協(xié)同改革就成為一個突出問題，特別是基層紀檢監(jiān)察機構如何將改革方案具體化，這是更加值得我們思考的問題。

中央紀委書記王岐山多次強調，改革是具體的，不是抽象的，一定要唯實，不能做表面文章。然而，一些改革舉措在基層紀檢監(jiān)察機構中確實遇到了困境，派駐制度、巡視制度等方面的改革很難在基層紀檢監(jiān)察工作中迅速推行。以上率下的改革模式往往具有戰(zhàn)略視角，但是也存在上行下效、不相適應的局限。為此，我們建議在紀檢監(jiān)察機構改革中，嘗試轉變思路，以縣級為突破口推動紀檢監(jiān)察機構的深化改革。

縣級可以作為紀檢監(jiān)察機關改革的突破口

中國經(jīng)濟體制改革的重要經(jīng)驗是采取 “特區(qū)”模式 “摸著石頭過河”。在紀檢監(jiān)察機構改革中，我們是否可以采取類似模式，以縣級作為重要的突破口，自下而上地進行探索？

近年來，各地紀檢監(jiān)察機關的改革創(chuàng)新實踐為我們提供了很好的思路。例如，浙江省桐鄉(xiāng)市、江蘇省南通市、深圳市寶安區(qū)、四川省南溪縣、河南省三門峽市等都在改革縣級紀檢監(jiān)察機構、實行統(tǒng)一派駐、分片管理等方面做出了很好的創(chuàng)新，這為我們探索紀檢監(jiān)察機構改革提供了重要基礎。

為了能夠更加全面地了解基層紀檢監(jiān)察機構改革的現(xiàn)實情況，我們對近年來各地136個改革案例進行了深入研究。這些案例涉及20個省和自治區(qū)，其中縣級紀檢監(jiān)察機關改革占到92.6%，并且數(shù)量逐漸遞增，這充分反映了縣級紀檢監(jiān)察機關改革創(chuàng)新的日趨活躍。從這些改革案例起始年來看，2003年-2007年的案例占9.6%，2008年-2011年的案例占58.1%，2012年的占32.3%，可以看出，2008年以來，地方紀檢監(jiān)察機構改革進入活躍期。

通過分析，我們發(fā)現(xiàn)縣級紀檢監(jiān)察機構改革主要集中在兩個層面：一是對紀委監(jiān)察局內設科室進行改革，包括按職能合并、聚類組合等形式。例如，2007年四川省南溪縣紀委監(jiān)察局按照職能整合目標成立了“三中心一綜合”，即預防腐敗中心、軟環(huán)境建設中心、違紀違法行為查處中心和綜合辦公室。這種內部機構設置模式與香港廉政公署按照職能分工設置執(zhí)行處、防止貪污處、社區(qū)關系處的思路相類似。2012年廣東省珠海市橫琴新區(qū)成立的“廉政辦公室”，設立綜合部、紀檢監(jiān)察部、審計監(jiān)督部、反貪污賄賂和反瀆職侵權部4個部門。二是對派駐機構進行片區(qū)化管理，以成立紀工委監(jiān)察分局為主要形式。例如，河南省三門峽市撤銷原派駐單位紀檢組，成立10個“大紀檢組”，負責63個工作部門及直屬事業(yè)單位紀檢監(jiān)察工作。很多其他地方也都采取了這種模式，貴州省鳳岡縣撤銷除縣法院、縣檢察院、縣公安局以外原派駐縣直部門的20個紀檢組，重新組建5個派出紀工委監(jiān)察分局。此外，有一些縣級紀檢監(jiān)察機構還對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀委進行了類似改革。

這些改革呈現(xiàn)出一些共同特征，即縣級紀檢監(jiān)察機構通過改革，獨立性有所增強、懲治職能更加突出。然而，改革過程中也出現(xiàn)了很多難題和困境，雖然職能聚類的改革方式對于紀檢監(jiān)察機關聚焦核心職能具有積極效果，進一步明確教育、預防、監(jiān)督、懲治的工作分工，提高了紀檢監(jiān)察機關科學分工機制，但是職能科室之間的協(xié)調性仍然不足。在片區(qū)化管理改革中，盡管新成立的紀工委監(jiān)察分局的獨立性和權威性顯著增強，辦案力量更加集中，但是也仍然存在“同體因近而難監(jiān)督，異體因遠而監(jiān)督難”的困境。我們認為產生這個結果的主要原因是縣級紀檢監(jiān)察機構沒有從戰(zhàn)略層面來考慮和設計改革后各部門的職能分工，沒有對不同層級、不同類型的紀檢監(jiān)察機構職能進行準確定位。

從國外縣級行政區(qū)劃的反腐敗機構設置情況看，美國、英國和韓國都實行了在不同行政區(qū)劃層級采取不同反腐敗機構設置的模式，甚至有的國家在縣級層面并沒有設立專門的反腐敗機構。與這些國家相比，中國采取的是一種由上至下基本相同的反腐敗機構設置模式，并且在縣鄉(xiāng)級投入了大量的人員。據(jù)統(tǒng)計，目前我國縣鄉(xiāng)級紀檢監(jiān)察干部有24萬余人，占全國紀檢監(jiān)察干部的67%。此外，國外的地方反腐敗機構具有較高的獨立性，通常不對地方政府負責，實行完全的垂直管理。

通過對國內外情況的分析，我們認為當前縣級紀檢監(jiān)察機構的改革案例可以被視為是更大范圍內改革的探索和試驗，而國外反腐敗機構的設置模式也能夠為我們提供重要啟示。因此，我們建議可以將縣級作為紀檢監(jiān)察機構改革的重要突破口，這具有充分的靈活性和可控的低風險性。我們可以通過不斷地總結經(jīng)驗以及深入的理論研究，為紀檢監(jiān)察機構的未來改革提供參考。

紀檢監(jiān)察機構改革的思路設計

不同層級、不同類型的紀檢監(jiān)察機構可以采取不同的設置模式。

不同層級的紀檢監(jiān)察機構應根據(jù)黨風廉政建設和反腐敗工作的實際需要設置相應的部門，沒有必要做到從中央層面到縣級層面采取完全相同的設置模式，應當有所側重、突出重點。在縣級層面，不同類型的紀檢監(jiān)察機構是指紀委監(jiān)察局、派駐機構、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀委監(jiān)察室。不是所有的部門都要承擔從教育、監(jiān)督，到懲治、預防等各方面的職責，沒有必要貪大求全，部門設置“上下一般粗”，而可以采取差異化職能設置的方式，以某一項或幾項職能為重點。

更加強調紀律檢查和行政監(jiān)察兩項職能的統(tǒng)籌兼顧和協(xié)調發(fā)展。

黨的各級紀律檢查委員會和監(jiān)察機關合署辦公以來，紀檢監(jiān)察機關便承擔起黨的紀律檢查和政府行政監(jiān)察兩項核心任務。從實際工作來看，紀檢監(jiān)察機關的主要職能也不僅限于反腐敗，還包括黨風廉政建設、行政效能監(jiān)察等多方面職能。然而，在現(xiàn)實工作中我們往往對行政監(jiān)察投入力量不足。為此，我們建議在對紀檢監(jiān)察機關職能科室進行改革中，要更加強調紀檢和監(jiān)察兩項主要職能的統(tǒng)籌兼顧，實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展。

預防職能主要由中央和省級派駐機構承擔，地方不安排專門機構。

預防主要是指通過建立健全制度減少腐敗機會，這是一項專業(yè)化程度較高的工作，縣級層面預防腐敗工作很難取得實質成效。因此，我們建議預防職能主要由中央和省級派駐機構承擔，地方不設立專門機構。提出這樣的設想是因為中國的預防腐敗工作應該通過分行業(yè)，而不是分地域來開展。舉例來說，北京市腐敗易發(fā)多發(fā)的領域和環(huán)節(jié)一定也是廣東、甘肅或其他地方腐敗易發(fā)多發(fā)的領域和環(huán)節(jié)。如果廣東或某個地方在某個領域和環(huán)節(jié)實現(xiàn)了對腐敗的有效預防，很容易推廣到其他地方。

改革不能以增加干部職數(shù)和人員編制為目標。

從我國總體情況來看，單位人口的公職人員數(shù)量偏高，行政體制改革的一個重要方向是減員增效。因此，以增加干部職數(shù)和人員編制為目標的改革是行不通的。為了保持紀檢監(jiān)察機構的相對高位勢，在干部配備方面應該予以一定重視，但是從人員總規(guī)模方面不宜擴大。改革的重點應該是調整內部人員結構，特別是擴大在案件查辦方面的人員投入。從我們的研究來看，縣級層面成立紀工委監(jiān)察分局是整合力量的重要趨勢，這種從同體變?yōu)楫愺w的改革模式對于提高紀檢監(jiān)察機關獨立性很有必要，同時又能保證不增加干部職數(shù)和人員編制。

縣級紀檢監(jiān)察機關改革趨勢探討

職能科室可以按照“模塊化管理”原則進行改革。

根據(jù)反腐倡廉建設的總體戰(zhàn)略和縣級紀檢監(jiān)察機關所處的層級，為了更好地明確核心職能，建立完善工作機制，我們建議縣級紀檢監(jiān)察機構的職能科室圍繞行政監(jiān)察、案件查辦、教育預防、機關事務管理四個方面進行職能模塊化改革。在改革中應當充分發(fā)揮集聚優(yōu)勢，按照不同部門、不同職能、不同分工、協(xié)調配合的原則有效開展工作。

整合縣級紀檢監(jiān)察機關派駐機構，探索片區(qū)化管理模式。

紀檢監(jiān)察機構設置沒有必要延伸到每一個部門和組織。從國際經(jīng)驗看，反腐敗機構設置的延伸度與腐敗治理成效也并不存在明顯的正相關。從現(xiàn)實情況看，我國縣級紀檢監(jiān)察派駐機構存在諸多困境，很多派駐人員的編制和待遇仍然歸屬于駐在部門，工作成效很差。為此，我們建議可以撤銷縣級層面的派駐機構，探索片區(qū)化派駐管理模式，這有利于集中人員力量和提高工作成效。

明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀委監(jiān)察室的主要職能是教育和監(jiān)督。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀委監(jiān)察室是直接面向基層農村的一線紀檢監(jiān)察隊伍，然而在具體工作中確實還存在著諸多問題，監(jiān)督、懲治和教育的成效都不是很理想，人員素質參差不齊，這些問題都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委監(jiān)察室成為“軟肋”的重要原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀委監(jiān)察室是否有必要承擔與縣級紀檢監(jiān)察機關完全相同的職能？現(xiàn)實情況是有一些職能落實在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀委監(jiān)察室層面便會成為空談。為此，我們建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀委監(jiān)察室作為最基層的紀檢監(jiān)察組織主要承擔教育和監(jiān)督職能，而不再需要承擔案件查辦等其他職能。

適度推進縣級紀檢監(jiān)察機關與其他反腐敗部門的整合。

在我國的反腐敗機構設置中，除了紀檢監(jiān)察機構外，與之相關的還有檢察院反貪部門、審計部門等機構。未來改革中是否有必要對這些部門進行整合，實現(xiàn)紀檢、監(jiān)察、審計和檢察一體化的反腐敗機構設置模式？實際上，一體化模式在一定程度上有利于提高紀檢監(jiān)察機構的工作合力，而影響這種設置模式的關鍵問題在于一定要實現(xiàn)職能的真正有機整合，而不僅是形式上的。從長遠發(fā)展和現(xiàn)實情況來看，可以在縣級層面探索紀檢、審計、檢察的逐步整合。

強化中央和省級層面紀檢監(jiān)察機關內部監(jiān)督部門的作用。

隨著黨和政府對反腐倡廉建設重視程度的不斷提高，紀檢監(jiān)察機構作為與此相關的主要執(zhí)紀執(zhí)法部門，其影響力和權力得到了不斷擴大。因此，在開展反腐敗工作的同時，我們也要警惕紀檢監(jiān)察機關內部的極少數(shù)工作人員濫用自己手中的權力開展腐敗活動，這樣的情況會對紀檢監(jiān)察機構的威信產生嚴重的打擊。盡管目前中央紀委和全國31個?。▍^(qū)、市）紀委全部設立紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，但是還需要不斷加強這個內部專門監(jiān)督機構的作用，從而有效提高紀檢監(jiān)察機關隊伍的純潔性，這也是一個系統(tǒng)自身規(guī)范化建設的重要組成部分。

以縣級作為中國紀檢監(jiān)察機構改革的突破口，實際上是對反腐敗體制機制改革路徑的一個重新思考。中國在誘致性制度變遷方式中，地方黨委、政府改革逐漸從被動式改革向觸發(fā)式改革轉變，縣級紀檢監(jiān)察機構改革多種方式的涌現(xiàn)就充分反映了基層紀檢監(jiān)察機構改革的主動性和積極性。這種具有“試驗”特征的改革競爭方式，為全國性改革積累了豐富經(jīng)驗，可以成為全面改革的突破口，這也為政治體制改革探索了一條道路。

作者分別為清華大學廉政與治理研究中心副主任、北京科技大學廉政研究中心副主任