以市場之手解停車困局

9月22日“世界無車日”這一天，北京王府井大街、南鑼鼓巷、奧林匹克中心三個區(qū)域7小時禁止機動車通行，當天還有“4”“9”尾號的車輛限行。盡管如此，首都的道路擁堵指數(shù)依舊飄紅。

早高峰期間，全路網(wǎng)交通擁堵指數(shù)達到8.3的嚴重擁堵程度。晚高峰時，大雨驟降，擁堵指數(shù)上升為9.5，路網(wǎng)平均時速僅為16.5公里。

蝸行的汽車怨聲載道，另一幅畫面則是大量停駛的汽車長期占據(jù)路側(cè)空間，加劇了道路堵塞。就在同一天，北京市交通委稱，《北京市步行和自行車交通系統(tǒng)規(guī)劃》將在年內(nèi)出臺。

據(jù)悉，二環(huán)路、三里河、南鑼鼓巷等地區(qū)，寬度小于6米的輔路將取消停車位，設(shè)置自行車道，鋪設(shè)彩色防滑路面、設(shè)置機非隔離護欄、施劃標志標線以明確路權(quán)。

城市規(guī)劃與機動車發(fā)展脫節(jié)，導(dǎo)致汽車數(shù)量遠遠超過合法停車位數(shù)量;更重要的是，大多數(shù)城市沒有開放停車市場，使得社會資本沒有充足熱情進入這一行業(yè)，管理者又疏于治理違法停車，結(jié)果造成道路、小區(qū)的公共空間屢被侵犯，車主倍感秩序混亂。

9月23日，李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，確定把城市合理規(guī)劃布局和建設(shè)停車場結(jié)合，鼓勵民間資本以獨資、PPP等方式參與建設(shè)，并提出加大財稅、金融、用地、價格等政策扶持，放開社會投資新建收費停車場。此前兩月內(nèi)，國家發(fā)改委、住建部也分別發(fā)布停車設(shè)施建設(shè)和規(guī)劃的相關(guān)文件，扶持停車產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

北京作為全國停車問題最嚴重的城市，2015年亦啟動地方立法的預(yù)案研究和立項論證，并正在推動《北京市機動車停車條例》出臺。

車輪飛揚 規(guī)劃不足

到2014年底，北京機動車數(shù)量達到559.1萬輛，停車位卻僅有約290萬個。真實狀況比統(tǒng)計數(shù)據(jù)更嚴重，因為以上統(tǒng)計僅指京牌車輛，還有至少幾十萬外地牌照的機動車未包括在內(nèi)。

2011年的停車位普查結(jié)果顯示，當年數(shù)量為248萬個，也就是說，三年間僅增加了車位42萬個。從2011年起，北京開始實施小客車總量調(diào)控政策，但到2014年，機動車增量仍然超過70萬輛，增速超過車位增速，供需差距繼續(xù)拉大。大量機動車占用小區(qū)綠地、消防通道，或在街巷路側(cè)無序停放。

2004年公布的《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020年）》稱，2020年機動車規(guī)模將控制在500萬輛，這一目標在2014年已被超越。

停車位短缺主要源于城市規(guī)劃與機動車發(fā)展脫節(jié)。上世紀90年代初，規(guī)劃部門出臺的停車管理規(guī)定僅對居住區(qū)的自行車車位配建提出要求，機動車未被納入;90年代中期，對機動車車位配建的規(guī)定出臺，卻指標偏低。北京市副市長張延昆在2015年5月人大常委會會議上介紹，1994年起，北京開始設(shè)置居住區(qū)配建停車位指標，但普通居住區(qū)配建指標僅為每戶0.3個-0.5個，而目前戶均擁車率約每戶0.7輛。

按照國際通行原則，機動車保有量與基本車位比值應(yīng)為1∶1，與出行車位比值應(yīng)為1∶0.2。照此計算，北京基本車位缺口達350萬個，出行車位缺口約30萬個。

早年配建規(guī)劃滯后，加大了當下的調(diào)整難度。

2004年左右，國家發(fā)改委編制《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，提出為拉動汽車工業(yè)，不允許限制購買和使用機動車;原建設(shè)部和公安部提出異議稱，不對機動車發(fā)展加以限制，道路恐難承受。原建設(shè)部停車技術(shù)中心主任董蘇華介紹，進行城市整體規(guī)劃時，對公共停車場建設(shè)只有大致安排，沒有落到具體坐標，停車場缺乏用地主體，在后續(xù)的房地產(chǎn)開發(fā)中往往被蠶食。

2004年-2011年，北京的機動車數(shù)量由110.7萬輛上升至356.6萬輛，同期車位數(shù)與車輛數(shù)之比卻由0.97∶1下落至0.59∶1。

停車位不是公共產(chǎn)品

新的城市停車場需要建設(shè)，但一味供給亦不可行。

國家發(fā)改委綜合交通運輸研究所城市交通研究室主任程世東提示，停車需求的管理具有明顯的區(qū)域差異。

中國的城市開發(fā)強度通常在每平方公里1萬人以上。大城市、中心區(qū)的高密度決定了機動車不可能自由發(fā)展，只能是一部分人在特殊情況下使用的物品。

北京市交通發(fā)展研究中心主任郭繼孚介紹，“美國幾乎人人有車，但曼哈頓由于土地稀缺，77%的家庭沒有車。一輛車停在樓內(nèi)消耗的空間接近40平方米，如果每個家庭都買車，曼哈頓必須建起和大廈一樣高的停車樓?！?/p>

而在城市外圍的低密度區(qū)域，最有效的工具就是機動車。這一點在北京正好相反，郊區(qū)的機動車的使用率明顯低于中心城區(qū)。

住建部9月初公布的《城市停車設(shè)施規(guī)劃導(dǎo)則》也體現(xiàn)了以上思路。據(jù)接近決策的人士分析，用停車設(shè)施的短缺來限制一部分人開車出行的交通行為是政策思路，但推行會有過渡期。住建部建議設(shè)置停車位總量上限標準，滿足基本車位，即居住區(qū);嚴控出行車位，即辦公或商業(yè)區(qū)。同時，細分出行車位，公益性場地如醫(yī)院、學(xué)校周邊的停車設(shè)施，大型綜合交通樞紐、城市軌道交通外圍站點（P+R）周邊的停車設(shè)施仍會得到傾斜。

目前，北京的中心城區(qū)三甲醫(yī)院停車設(shè)施，以及四環(huán)路以內(nèi)的公共停車設(shè)施均納入交通基礎(chǔ)設(shè)施范疇。

需要明確的是，部分公益性或特殊地區(qū)的停車設(shè)施得到政府投資和政策傾斜，一些停車位建設(shè)得到補貼，但大部分停車位并不是公共品或準公共品。政府的職責(zé)是提供基本公共交通服務(wù)，而非提供普遍的機動車出行條件。

現(xiàn)行政策下，大量免費和低價的停車位無異于隱形福利，應(yīng)由個人承擔的責(zé)任事實上被全社會分擔。受到?jīng)_擊最大的是自行車，北京的自行車使用量連年下滑，董蘇華指出，規(guī)劃中的自行車空間被停車位大量占領(lǐng)，一邊是動態(tài)的車，一邊是靜態(tài)的車，“機非混行”帶來巨大的交通隱患。

北京航空航天大學(xué)經(jīng)管學(xué)院院長黃海軍表示，政府的任務(wù)不應(yīng)是控制人們買車和擁有車輛，而是通過政策誘導(dǎo)人們以不同方式使用車，如在大城市鼓勵人們周末開車出去旅行，工作日以公共交通解決通勤。

用價格調(diào)節(jié)供需

車位缺口永遠不可能滿足，許多學(xué)者都提出，應(yīng)該根據(jù)城市的空間、承載能力設(shè)定容量，而停車位的供需則主要依靠市場價格調(diào)節(jié)。

理論上，應(yīng)按照土地的稀缺程度和空間資源的價值來制定費用標準，停車場雖是市場物品，在現(xiàn)實中卻受到類似公益性設(shè)施的對待，遵循政府指導(dǎo)價，較低的定價抑制了投資運營停車場的收益。

北京車位投資運營平臺停車匯的合伙人黃文波表示，單獨建設(shè)停車場的投資在全國范圍內(nèi)都非常少，樓宇配建的停車位對開發(fā)商而言是一筆收益慢、難以變現(xiàn)的資產(chǎn)，由于單價不高，資本化率較低，收回投資較為困難。

以北京東三環(huán)CBD地區(qū)的一處地下停車場為例，由于每周限號，一名開車上班的人士月均在此停車16天，每天10小時，需付費60元，月結(jié)算為960元，每年支付1.2萬元左右。一個停車位的成本為10多萬元，若期望十年內(nèi)回本，每年收益率應(yīng)控制在10%左右，而目前的收益率為8%。

小區(qū)地面的停車位則有150元的單月限價，基本先到先得，真實的租金沒有在價格上體現(xiàn)出來，致使外部道路更擁擠、生活環(huán)境變糟糕。

針對高昂的土地成本和較長的回報期，國家發(fā)改委給出的解決思路是政企合作，即政府出地、企業(yè)出錢進行設(shè)施建設(shè)和投資，政府以土地入股，前期不參與分成，一定時期后再按股權(quán)分配收益。

黃海軍認為，放開價格是趨勢，停車收費不應(yīng)一刀切，可以給定上限，給予停車場擁有者調(diào)整價格的浮動空間，高峰期、低峰期、白天、夜間有區(qū)別，政府負責(zé)監(jiān)督。

地方政府之所以不愿放開價格，部分原因也在于長期以來低價、免費的習(xí)慣已經(jīng)深入民眾骨髓，社會若強烈反對，決策者不敢作為。

2015年8月率先允許停車場自主定價的廣東，提價后立刻引發(fā)民眾爭議。北京地下停車的價格標準十年來調(diào)整力度很小。非居住區(qū)地面停車最近一次提價是在2011年，剛實行時也發(fā)生過很多矛盾，如車主逃費等。在此情況下，只有不斷推動民眾認知停車位是商品不是公共產(chǎn)品，而占道車位的原意是臨時停放而非長期使用。

價格放開的一個前提是確權(quán)。此間，配建停車場、公共停車場的產(chǎn)權(quán)相對清晰，但老舊小區(qū)在這一問題上模糊不清。

丁丁停車CEO申奧指出，老舊小區(qū)之前沒有設(shè)計停車位，車輛增多后就地憑空劃出停車位，其權(quán)益歸開發(fā)商、物業(yè)，還是業(yè)主存在爭議，而且北京大部分代表小區(qū)業(yè)主利益的業(yè)委會發(fā)育得還不完善。

郭繼孚認為，一些小區(qū)過去由單位所建，后來進行社會化售出，理論上權(quán)益歸全體業(yè)主所有，但空間在哪兒、哪條胡同哪條路歸哪個樓，需要時間確定。至于路側(cè)停車位所占的道路誰用、怎么用、給誰用不給誰用、怎么定價都要重新明確。

打破停車的免費和隱性福利與住房改革有相似之處，會經(jīng)歷全社會利益格局的變革。由國家發(fā)改委牽頭制定的《關(guān)于加強城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出，“逐步縮小政府定價范圍”，試圖保障停車設(shè)施投資主體的利益，但地方的配套性文件是否能進一步放開價格、放開到何種程度尚不可知。

精細管理與制度開放

缺乏停車管理和執(zhí)法，也無從保證停車場建設(shè)的效益。

停車治理之所以復(fù)雜，就是由于牽涉多個利益主體。

以包含三環(huán)路內(nèi)及部分核心商業(yè)區(qū)的一類地區(qū)為例，占道停車收費每小時10元，首小時后每小時15元，而公建、配建停車樓和地下停車場每小時6元，路外價格低于路內(nèi)的安排，意在將靜態(tài)車輛導(dǎo)向路外，盡量讓道路保持暢通。在攬客和規(guī)避糾紛的雙重需求下，占道停車的管理員私下降低收費標準，導(dǎo)致道路擁擠不堪，路外停車場大量閑置，政策目標未能實現(xiàn)。

申奧認為，若由一家停車管理同時管理占道停車和路外停車場，或可避免這一現(xiàn)象。

目前對違規(guī)停放車輛具有貼條權(quán)的包括交警和協(xié)管。對商鋪門口隨意停放的車輛貼條，顧客到此處消費的意愿會降低，商鋪和配建停車場管理者的利益不一致，又可能導(dǎo)致商鋪與執(zhí)法部門私下交涉，減少貼條的次數(shù)。

深圳、南京等城市對占道停車進行嚴管，加大貼條力度，保證停車入位，南寧將這一任務(wù)包到區(qū)縣、街道進行考核，但副作用是私劃車位出現(xiàn)，其背后是道路權(quán)屬不明，沒有對合法車位進行統(tǒng)一編號。

上世紀90年代末北京曾推行有位購車政策，之所以中斷也與之相關(guān)，車位缺乏統(tǒng)一編號，造成假證猖獗。

停車管理工作涉及交通、交管、規(guī)劃、園林綠化、發(fā)改委等十多個部門，職能分散，責(zé)權(quán)交叉與管理缺位現(xiàn)象并存，無法形成合力。

在停車秩序管理中，路內(nèi)由交管部門負責(zé)，路外由城管部門負責(zé)，居住小區(qū)、單位大院內(nèi)部則缺乏明確依據(jù)，交通委的名義職責(zé)僅僅是經(jīng)營性停車場的備案工作。

在技術(shù)解決路徑方面，北京各區(qū)縣每年經(jīng)由平改立、錯時停車、挖潛車位等方式進行“突圍”，以權(quán)宜的方法來盡量緩解停車困局的惡化。

郭繼孚稱，平改立后，2個車位，即30平方米上能夠停下十幾輛汽車。北京的土地利用效率相對低，社區(qū)內(nèi)樓宇間的距離大、空地多，大量社區(qū)可以找到這樣的空間。由于用地緊張、土地稀缺，向上發(fā)展停車位比較容易，造價也低于向下發(fā)展。

不過，這往往對周邊建筑造成遮擋，可能遭到居民反對。

一些業(yè)內(nèi)人士認為，已有的一些立體停車場的使用率并不高，平改立的造價為1.5萬至2萬元左右，另外還需付出設(shè)備維護和人員成本。車主對其接納程度不高，易出現(xiàn)閑置。

部分區(qū)政府、街道辦在寸土寸金的地區(qū)斥巨資拆遷后建設(shè)停車樓，緩解了停車難，但整體的資金使用效率并不高。相對分散的停車需求也決定了除非是在開發(fā)強度極高的地區(qū)，停車樓能發(fā)揮的作用有限，車主不可能步行一公里以上前來停車。

通過車位共享、錯時停車可以釋放一些車位潛力，但其前提條件是車位信息要打通。據(jù)從事車位信息共享的Q泊士負責(zé)人介紹，一些街道辦公室經(jīng)過區(qū)委批準，正對轄區(qū)進行停車誘導(dǎo)規(guī)劃，面向停車業(yè)內(nèi)相關(guān)公司展開招投標程序，方便車主獲悉車位數(shù)量以及停車設(shè)施入口，以提高停車效率。不過，目前的停車信息聯(lián)動還處于各自為營的狀態(tài)，未相互打通。

停車治理的另一沉疴是，選擇性執(zhí)法現(xiàn)象普遍，大量違法停車行為得不到及時查處。北京對違法停車的最高處罰為200元且不扣分，該標準制定于十多年前，力度已然不夠。郭繼孚在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，2005年北京城六區(qū)免費停車的比例為73%，2010年這一數(shù)字上升到了86%。對違法亂停的現(xiàn)象沒有嚴格管控，是導(dǎo)致現(xiàn)在許多交通政策失效的重要原因。

日本東京曾經(jīng)歷的停車亂象治理與當下的中國相似，其治理手段是“有位購車”和嚴管街道?！跋铝朔浅４蟮臎Q心，頂住巨大的社會壓力，一條路一條路整治，可以想象車主被趕出街道是什么滋味，但這是必須的?！?郭繼孚說。此外，日本不允許企事業(yè)單位為職工提供免費車位，查出后會被采取類似針對逃稅行為的懲罰手段。

多位專家稱，在國內(nèi)城市中，深圳近年的停車管理改革值得效仿。為保證對逃費行為的有效管理，深圳專門成立一個事業(yè)單位，即道路交通管理事務(wù)中心，由其進行收費和管理，具有對泊位內(nèi)停車不繳費的處罰權(quán)，同時被交管部門賦予泊位外違法停車的取證和貼條的權(quán)力。

此外，技術(shù)能夠取消人工操作中存在的議價空間，并直接留存執(zhí)法依據(jù)。深圳在路邊泊位下安裝地磁設(shè)備，接收汽車的進出信息并傳送，車主通過電話或手機軟件付費。超時停車后，管理后臺會通知就近的執(zhí)法人員前往取證，罰款以2000元封頂。停放于路側(cè)的機動車數(shù)量隨后顯著下降。

鑒于合法停車位確實不足，程世東認為，從中心城區(qū)的出行停車位開始嚴格執(zhí)法比較合適，緩行對小區(qū)周邊基本停車位的執(zhí)法。對于處于機動化發(fā)展初期的小城市、縣級城市、部分地級城市可以全面地嚴格執(zhí)法，避免走大城市的老路。

種種權(quán)宜之計，難以解決停車困局。北京市至2014年底，新增車位缺口仍達到42萬個，機動車數(shù)量和車位數(shù)量之間的剪刀差還在擴大。

停車困局是城市發(fā)展到一定階段后爆發(fā)的問題，水滴石穿難以逆轉(zhuǎn)，國外各大城市也曾經(jīng)歷，若一味拖延，問題會越來越難解。

多個利益主體牽涉其中，政府各部門九龍治水，有車者和無車者互相對立，矛盾還會延伸至先后進入買車市場的群體。

因此，市場機制早建立比晚建立好，政府也可早日擺脫為“偽公共產(chǎn)品”買單的壓力。