深圳領(lǐng)航地鐵PPP

穩(wěn)增長(zhǎng)壓力日盛背景下，各類PPP（Public-Private Partnership，政府和社會(huì)資本合作）項(xiàng)目，正成為各級(jí)政府越來越重要的抓手。

9月中旬，為加速PPP項(xiàng)目落地，財(cái)政部稱將進(jìn)一步完善PPP法律制度和政策扶持體系，并盡快設(shè)立PPP引導(dǎo)基金。

地方新政更呈接力狀態(tài)。繼安徽、湖南等省份相繼試水后，上世紀(jì)80年代率先自發(fā)引入PPP項(xiàng)目的廣東，亦因在近日舉行的省推介會(huì)上端出2814億元的122個(gè)項(xiàng)目，顯出“后來居上”勢(shì)頭。

“地方越來越認(rèn)識(shí)到中央推動(dòng)PPP的決心，再不采取措施，一些資源無法獲得了?！睋碛卸嗄陱臉I(yè)經(jīng)驗(yàn)的北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥如此解析。大岳咨詢有限公司是中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專業(yè)委員會(huì)創(chuàng)始會(huì)員單位。

“廣東省經(jīng)濟(jì)總量26年全國(guó)第一，上半年固定資產(chǎn)投資額增長(zhǎng)17.3%。投向交通能源、水利環(huán)保等領(lǐng)域的各類社會(huì)資本十分活躍，這為廣東省運(yùn)用PPP模式帶來了良好機(jī)遇?！睆V東常務(wù)副省長(zhǎng)徐少華在推介會(huì)上解釋廣東優(yōu)勢(shì)。

這一說法并不被業(yè)界所認(rèn)可?！皬V東省的社會(huì)資本規(guī)模較小，PPP項(xiàng)目相對(duì)較大，二者并不適配?！苯鹩老榉Q，“能帶來穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目不愁找不到投資方，可能并不需要社會(huì)資本;但缺乏固定回報(bào)，且政府關(guān)系較復(fù)雜的項(xiàng)目，周期相對(duì)較長(zhǎng)的項(xiàng)目，找到非社會(huì)資本和社會(huì)資本都同樣困難。”

廣東122個(gè)項(xiàng)目中，涉及交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施的項(xiàng)目總占比接近80%。廣州地鐵11號(hào)線、中山地鐵1號(hào)線、東莞地鐵1號(hào)線等項(xiàng)目較具代表性。而其均屬“缺乏固定投資回報(bào)、政府關(guān)系較復(fù)雜”的項(xiàng)目。

截至2014年底，中國(guó)有超過30個(gè)城市在建或新批地鐵項(xiàng)目。對(duì)地方政府來說，建地鐵是喜;采用何種PPP模式融資，是憂。因原有融資平臺(tái)受控造成的缺錢，以及管理經(jīng)驗(yàn)的匱乏，使這些城市普遍把“港鐵模式”視作學(xué)習(xí)榜樣，試圖推動(dòng)其作為PPP門類之一的TOD（Transit Oriented Develoment，公交引領(lǐng)城市發(fā)展）綜合開發(fā)模式。

就港鐵經(jīng)驗(yàn)而言，這一模式雖涉及的層次較復(fù)雜，但成功關(guān)鍵和其他PPP項(xiàng)目一樣，是找到盈利模式。具體來說，是找到途徑將軌道交通建設(shè)正外部性最大限度地回收，借以彌補(bǔ)地鐵建設(shè)及運(yùn)營(yíng)資金缺口。理想狀態(tài)中，這一模式還將提升城市規(guī)劃形態(tài)，并對(duì)地方政府轉(zhuǎn)變職能、依法行政形成“倒逼機(jī)制”。

目前看來，多數(shù)地方政府對(duì)其的理解仍停留在“多要地”狀態(tài)，通過項(xiàng)目提高城市交通與城市建設(shè)的耦合性無從談起。這部分源自地方政府普遍缺乏程序意識(shí)，重視結(jié)果輕視過程?！爸袊?guó)在引入PPP模式時(shí)仍是鼓與呼，大量PPP專家只能泛泛而談，各界沒有就不同領(lǐng)域的不同做法深入研究，將程序法定、規(guī)范固定下來。”深圳都市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)薛博對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

“2015年到2017年，PPP落地項(xiàng)目數(shù)量會(huì)成倍增長(zhǎng)?！苯鹩老榉Q，“一種模式的發(fā)展有運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律，也需要時(shí)間。過于強(qiáng)調(diào)成長(zhǎng)速度或會(huì)埋下隱憂?！?/p>

核心架構(gòu)

以地鐵為代表的軌道交通建設(shè)及其所帶來的投融資空間，正成為中國(guó)PPP模式的新興發(fā)展空間之一。有預(yù)計(jì)稱：到2020年，中國(guó)地鐵總里程將達(dá)到6000公里，投融資總額超過數(shù)萬億元。

深圳是中國(guó)PPP模式最早引入地、也是迄今為止唯一一個(gè)曾在地鐵建設(shè)中實(shí)踐過BOT模式的城市。

深圳目前人口逾千萬，其每天公交客運(yùn)量超過了千萬人次，交通壓力巨大。從2004年建成運(yùn)營(yíng)2條總長(zhǎng)21公里的地鐵一期，到2011年完成5條總長(zhǎng)155公里的二期，再到目前正在建設(shè)的5條總長(zhǎng)達(dá)170公里的三期工程，深圳近年來一直處于地鐵密集建設(shè)期。

地鐵建設(shè)堪為“燒錢工程”。這使得財(cái)政相對(duì)富裕的深圳，也備受資金困擾。2011年-2020年，深圳軌道交通建設(shè)資金（含樞紐國(guó)鐵）需求約為1329億元（新說法為超過2000億元）。建設(shè)資金外，還需運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼及征地拆遷、市政工程配套等，皆耗資不菲。

深圳地鐵建設(shè)曾倚重市政府財(cái)政撥款，但因承辦重大賽事及集中投資基建，深圳財(cái)政壓力驟增后，轉(zhuǎn)變了對(duì)地鐵項(xiàng)目持續(xù)輸血的做法。

深圳一位曾長(zhǎng)期負(fù)責(zé)地鐵建管的官員告訴《財(cái)經(jīng)》記者：1998年至2004年建一期工程時(shí)，深圳市政府出資比例在80%左右，一元化投融資模式特點(diǎn)明顯;二期工程時(shí)，財(cái)政投資比例已降到50%，剩余部分的建設(shè)資金由企業(yè)自籌;三期工程開建前，深圳市提出構(gòu)建并實(shí)施市場(chǎng)化軌道交通投融資模式的改革目標(biāo)，注入土地而非資金。

二期工程建設(shè)時(shí)，深圳地鐵集團(tuán)（下稱深鐵集團(tuán)）為籌集剩下的50%建設(shè)資金中不包含港鐵BOT投資的部分，采取銀行貸款及部分BT項(xiàng)目，此外還嘗試了融資租賃及跨境人民幣貸款。

二期工程耗資200億元左右的東西向5號(hào)環(huán)線，通過引入央企（中鐵）進(jìn)行BT代建模式，解決了建設(shè)資金壓力。三期工程涉及876億元投資的三條線建設(shè)時(shí)，仍沿用了這一模式。2012年6月，中國(guó)水利水電建設(shè)股份有限公司、中國(guó)建筑股份有限公司、中國(guó)中鐵股份有限公司分別成為三條線的BT投資方。

對(duì)深鐵集團(tuán)而言，在二期及三期工程中涉及的BT模式，以及發(fā)行企業(yè)債券及銀行貸款時(shí)，均需解決的一個(gè)核心問題，那就是在政府沒有明言兜底的情況下，如何還本付息。特別是在三期工程中，7號(hào)、9號(hào)、11號(hào)三條線的BT回購(gòu)期均為三年，以單純的地鐵票款收益，根本無力返還。

此處的關(guān)鍵為投融資、地鐵建設(shè)、物業(yè)開發(fā)形成的一個(gè)閉環(huán)的融資模型?！敦?cái)經(jīng)》記者獲得的深鐵集團(tuán)材料顯示：為吸引社會(huì)資本進(jìn)入并還本付息，深圳市政府引入開發(fā)資源（軌道交通上蓋物業(yè)及沿線土地開發(fā)）模式，以土地作價(jià)出資注入深鐵集團(tuán)。由深鐵集團(tuán)將土地資源資本化后，單獨(dú)或與開發(fā)商合作開發(fā)獲得土地增值收益;通過BT建設(shè)模式延展支付期，為物業(yè)開發(fā)贏取時(shí)間;待開發(fā)完成后，深鐵集團(tuán)獲得物業(yè)開發(fā)收益后進(jìn)行BT支付。

上述官員告訴《財(cái)經(jīng)》記者，當(dāng)時(shí)深圳市政府作價(jià)出資注入的土地，大致相當(dāng)于當(dāng)時(shí)規(guī)劃的7號(hào)、9號(hào)、11號(hào)三條線的總造價(jià)。隨著房地產(chǎn)價(jià)格上漲，土地價(jià)格已超過造價(jià)。

深圳地鐵建設(shè)的基本融資模式是：地鐵三期工程采用“地鐵+物業(yè)”模式，將土地資源通過資本市場(chǎng)、信貸市場(chǎng)及債券市場(chǎng)等多渠道進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，解決地鐵建設(shè)資金，或?qū)⒕邆溟_發(fā)條件的上蓋項(xiàng)目進(jìn)行合作開發(fā)，引入社會(huì)資金將土地資本轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金資本。

薛博告訴《財(cái)經(jīng)》記者，此處能看出引入BT的關(guān)鍵作用，在于要以其解決“土地變現(xiàn)金”的時(shí)間差問題。因?yàn)檐壍澜煌ㄉ仙w開發(fā)收益在時(shí)間上滯后于地鐵建設(shè)投資需求，三年內(nèi)項(xiàng)目資金可先由BT方代付。

“比方說，地鐵能給周邊地區(qū)帶來正外部性，為了將物業(yè)升值這一正外部性收益回收，須進(jìn)行綜合開發(fā)。這一過程意味著投入加大——只建地鐵需300億，再加上綜合開發(fā)需再加300億元，最終可能會(huì)取得900億元收益，但因總投資加大，需將BT嵌套進(jìn)來先行墊資?！毖Σ┱f。

“在目前的地鐵三期工程建設(shè)里，所需的數(shù)百億資金，大都是通過物業(yè)開發(fā)獲得的。在深圳地鐵集團(tuán)，我們已經(jīng)達(dá)到通過物業(yè)開發(fā)反哺地鐵建設(shè)的目的了?！鄙铊F集團(tuán)黨委副書記李笑竹此前公開稱，“目前深圳地鐵集團(tuán)在建的項(xiàng)目有10個(gè)，遍布福田、南山、前海等城市核心發(fā)展區(qū)域。2015年，繼2013年11月位于蛇口的山海津成功入市之后，深圳地鐵地產(chǎn)有前海金融中心的前海時(shí)代二期、自貿(mào)區(qū)蛇口的山海韻和大學(xué)城片區(qū)的塘朗城等4個(gè)項(xiàng)目入市?！?/p>

2011年4月，深圳市軌道交通投融資平臺(tái)作為深鐵集團(tuán)內(nèi)部的組織架構(gòu)正式組建。負(fù)責(zé)承接深鐵集團(tuán)所接收的市政府以土地作價(jià)形式轉(zhuǎn)讓的土地，以地價(jià)收入及開發(fā)收益來解決地鐵建設(shè)及運(yùn)營(yíng)所需的資金問題。這一平臺(tái)出現(xiàn)的背景，是深圳市已被列入國(guó)土部及廣東省的土地管理改革試點(diǎn)城市，可允許政府以土地作價(jià)出資。深圳市最終只在深圳機(jī)場(chǎng)集團(tuán)、特建發(fā)集團(tuán)及深鐵集團(tuán)內(nèi)部成立了這種投融資平臺(tái)。

9月23日，深鐵集團(tuán)副總經(jīng)理張泓在參加國(guó)際公共交通聯(lián)會(huì)亞太年會(huì)時(shí)稱，自2011年這一投融資平臺(tái)成立以來，通過各類市場(chǎng)化手段融資約172億美元。而深鐵集團(tuán)還推動(dòng)政府成立軌道交通產(chǎn)業(yè)基金，每年提取近8億美元投入軌道交通。而深鐵集團(tuán)亦計(jì)劃采用PPP模式，投資境內(nèi)外軌道交通項(xiàng)目。

模式探索

深圳上述一系列做法的核心，部分參考了香港地鐵（下稱港鐵）“以地養(yǎng)鐵”綜合開發(fā)模式——港鐵借此在沒有政府補(bǔ)貼情況下，成為全球唯一實(shí)現(xiàn)盈利的地鐵公司。業(yè)界認(rèn)為，港鐵在專營(yíng)體制下做到效率相對(duì)較高，其核心之一是有社會(huì)各界組成龐大的董事會(huì)，且設(shè)立了明確、細(xì)致的考核機(jī)制。針對(duì)不同情況，均有明確處罰條例。

深圳的學(xué)習(xí)引進(jìn)過程，始于11年前：2004年1月，深圳與港鐵簽署《關(guān)于深圳市軌道交通4號(hào)線投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的原則性協(xié)議》。對(duì)地鐵二期工程的4號(hào)線確定了授予港鐵特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的BOT（建造-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）模式，期限包括建設(shè)期5年、運(yùn)營(yíng)期30年，共35年，期滿后無償移交給深圳政府。

在此協(xié)議基礎(chǔ)上，深圳發(fā)改委等部門與港鐵從2005年開始探索“鐵路+物業(yè)”（R+P）綜合開發(fā)模式，即統(tǒng)一規(guī)劃軌道交通與沿線土地開發(fā)，由軌道交通企業(yè)通過限定條件掛牌方式獲取土地進(jìn)行開發(fā)，并將部分土地開發(fā)收益回饋軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)基金，?？顚Ｓ茫鳛檎麄€(gè)軌道交通建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。

具體到4號(hào)線，即涉及沿線土地面積80公頃、總建筑面積290萬平方米物業(yè)，計(jì)劃讓港鐵用七年時(shí)間完成開發(fā)，深圳市政府屆時(shí)需將這些土地分批分期定向轉(zhuǎn)讓給港鐵（這套方案在報(bào)批后被叫停）。

現(xiàn)實(shí)語境下，這一做法的難題是，國(guó)家規(guī)定城市軌道交通投資建設(shè)必須由中方控股。“折騰了五年”后，4號(hào)線港鐵獨(dú)資特許經(jīng)營(yíng)的審批才獲得國(guó)家發(fā)改委批復(fù)。這也是國(guó)內(nèi)迄今唯一一條港鐵獨(dú)資且采用BOT方式的軌道交通項(xiàng)目。

但獲批的僅是特許經(jīng)營(yíng)，因違反了2003年國(guó)家相關(guān)部門出臺(tái)的關(guān)于禁止土地協(xié)議出讓的條文規(guī)定，雖做了很多協(xié)調(diào)，但4號(hào)線沿線土地協(xié)議出讓給港鐵公司，進(jìn)展并不順利。

土地價(jià)格在同期內(nèi)的飆升，土地增值收益與物業(yè)開發(fā)主導(dǎo)權(quán)的敏感性，也讓深圳的態(tài)度發(fā)生微妙變化。

這一模式以變更的形式宣告“流產(chǎn)”：港鐵的建設(shè)投資，深圳市應(yīng)允以政府補(bǔ)貼形式彌補(bǔ)，補(bǔ)貼額從2011年（4號(hào)線全線開通起）至2018年，每年補(bǔ)貼5.218億元;此外，2011年8月，深圳4號(hào)線沿線物業(yè)龍華車廠一期地塊拍賣，港鐵旗下兩家全資附屬公司也以約20億元人民幣獲得9公頃商住用地的開發(fā)權(quán)。

這并不意味著深圳地鐵投融資試驗(yàn)宣告中止。于2014年底開工建設(shè)前期工程的6號(hào)線，再次成了投融資改革試點(diǎn)。

作為被國(guó)家發(fā)改委選中的中國(guó)首批80個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)營(yíng)運(yùn)的PPP示范項(xiàng)目之一，6號(hào)線全線長(zhǎng)37.7公里，投資概算為187.8億元。擬采用的PPP模式為“BOT模式”。與深圳地鐵三期工程的其他線路的BT模式相比，增加了“O（operation，運(yùn)營(yíng)）階段”，這正是各方重視的。

薛博認(rèn)為，深圳選取6號(hào)線為新試點(diǎn)，希望實(shí)現(xiàn)三重嘗試：一、軌道交通與沿線物業(yè)開發(fā)的良好互動(dòng)及協(xié)調(diào)發(fā)展;二、解決投資軟約束，控制虧損;三、找到造血機(jī)制。解決“投資靠政府，經(jīng)營(yíng)靠補(bǔ)貼，盈利靠提價(jià)”難題?！案坭F之所以能夠取得今天的成績(jī)，不用兜底還能夠有盈利，簡(jiǎn)而言之，就是一切自負(fù)盈虧?！毖Σ┓Q。

深圳一位官員指出，不管是地鐵二期工程還是三期工程，不管是出錢還是出地，最終給地鐵的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)兜底的，還是地方政府。因此，港鐵仍會(huì)可能參與到深圳軌道交通三期工程中來。除了深鐵集團(tuán)，深圳至少還需要另外兩家投資運(yùn)營(yíng)主體，形成競(jìng)爭(zhēng)格局。

從2010年起，港鐵深圳公司開始爭(zhēng)取深圳軌道交通三期工程參與權(quán)。2013年，深圳市政府同意港鐵公司為6號(hào)線項(xiàng)目候選投資人，并簽署了《深圳市軌道交通6號(hào)線特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目框架性協(xié)議》。隨后根據(jù)協(xié)議，市發(fā)展改革委、地鐵集團(tuán)、港鐵公司三方按照招商文件規(guī)定，就項(xiàng)目主要邊界條件展開談判。

“深圳市軌道交通6號(hào)線是港鐵繼深圳地鐵4號(hào)線后在深圳市的第二個(gè)鐵路項(xiàng)目發(fā)展的機(jī)會(huì)，港鐵希望將香港和運(yùn)營(yíng)深圳地鐵4號(hào)龍華線的寶貴經(jīng)驗(yàn)帶到深圳地鐵6號(hào)線，為更多深圳居民和乘客提供安全、方便及高質(zhì)素的鐵路服務(wù)?！备坭F中國(guó)業(yè)務(wù)首席執(zhí)行官易珉在2013年參加中國(guó)年度管理大會(huì)時(shí)稱。

按照規(guī)劃，6號(hào)線由政府授權(quán)深鐵集團(tuán)為項(xiàng)目發(fā)起人，通過一定程序選擇擁有豐富經(jīng)驗(yàn)和雄厚資金實(shí)力的社會(huì)投資人，共同組建項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)6號(hào)線項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和相關(guān)資源的開發(fā)，提供沿線重點(diǎn)地塊規(guī)劃設(shè)計(jì)的優(yōu)化建議。由項(xiàng)目發(fā)起人控股51%，項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)30年，運(yùn)營(yíng)期滿后將相關(guān)資產(chǎn)無償移交給市政府指定機(jī)構(gòu)。

為使項(xiàng)目投資回報(bào)率達(dá)到資本市場(chǎng)對(duì)資金回報(bào)率的一般要求，以確保項(xiàng)目具備市場(chǎng)化運(yùn)作條件，深圳市政府承諾分年度給予項(xiàng)目公司合計(jì)123.4億元現(xiàn)金補(bǔ)貼。資金來源為6號(hào)線長(zhǎng)圳車輛綜合基地部分地塊的出讓收益。

為解決此前4號(hào)線遇到的禁止協(xié)議出讓土地難題，薛博給出的項(xiàng)目建議是“倒過來做”：市政交通類用地的商業(yè)用地配比不得超過30%?，F(xiàn)在探討分層確權(quán)，在地面海拔零層建設(shè)市政交通設(shè)施，在其上蓋部分的產(chǎn)權(quán)則變?yōu)樯虡I(yè)用地，采取招拍掛方式出讓。但設(shè)置合理?xiàng)l件——例如須配建地鐵設(shè)施，且有相關(guān)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)等——確保外來運(yùn)營(yíng)商可獲得開發(fā)權(quán)。

薛博認(rèn)為，要做到地鐵線綜合開發(fā)，解決土地問題僅是開始，目前國(guó)內(nèi)城市往往會(huì)忽視這之后的一系列問題，比如培養(yǎng)經(jīng)營(yíng)城市的理念、TOD規(guī)劃的介入時(shí)機(jī)等問題，其實(shí)亦非常關(guān)鍵。

塵埃未落

從規(guī)劃至今，相對(duì)于地鐵三期工程其他已快要通車的線路相比，6號(hào)線顯得慢了。

8月25日，深鐵集團(tuán)公布6號(hào)線大浪站至石巖站區(qū)間橋梁樁主體工程開工建設(shè)，標(biāo)志著6號(hào)線主體工程正式開工。而對(duì)于建設(shè)主體，以及此前一直備受關(guān)注的港鐵參與建設(shè)的BOT模式最終如何操作等細(xì)節(jié)，各方均未透露。

前述深圳市官員告訴《財(cái)經(jīng)》記者，目前這一工程之所以低調(diào)進(jìn)行，“是因?yàn)橄嚓P(guān)領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)表態(tài)，要搞綜合開發(fā)，但可能不會(huì)再積極引入其他項(xiàng)目主體了，而是由政府直接注資。談判花了兩年多時(shí)間，價(jià)格不低，深圳又有財(cái)力，不如直接投資建設(shè)來得更快而且省錢”。

就外因而言，“港鐵近年來也在轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，愿出售運(yùn)營(yíng)服務(wù)，而不愿投資建設(shè)后再運(yùn)營(yíng)?！?/p>

金永祥所在的北京大岳咨詢公司在深圳亦設(shè)有分支，他認(rèn)為深圳因地方財(cái)力近年來較為雄厚，其對(duì)推動(dòng)PPP項(xiàng)目的積極性已不是很高，“但這只是個(gè)案，不具備代表性”。

深圳市發(fā)改委城市發(fā)展處副處長(zhǎng)王紹良認(rèn)為，“處于不同發(fā)展時(shí)期的地方政府，工作重點(diǎn)不同。融資對(duì)其他城市的地鐵建設(shè)是大事，對(duì)深圳而言，則變成了如何加快城市建設(shè)?！?/p>

對(duì)目前“PPP項(xiàng)目在所有公共物品提供里面只占到10%-20%，不要把PPP模式當(dāng)成地方政府推卸其提供公共產(chǎn)品/服務(wù)責(zé)任的借口”的討論，“實(shí)質(zhì)是什么項(xiàng)目需引入PPP，什么需審慎看待的問題”。王紹良說，“建自來水廠項(xiàng)目，要做BT或者BOT的話，市場(chǎng)相對(duì)成熟，可選擇的合作對(duì)象較多。在地鐵領(lǐng)域，因沒有充分競(jìng)爭(zhēng)，政府議價(jià)空間不多，雙方不太可能通過談判得出合理價(jià)格。對(duì)壟斷者而言，能賺300%，就沒有理由只賺100%?！?/p>

對(duì)深圳等財(cái)政較為寬裕的地區(qū)，選擇PPP項(xiàng)目時(shí)應(yīng)著重于借此推動(dòng)行政體制改革及政府職能轉(zhuǎn)變?！耙肷鐣?huì)資本的目的不應(yīng)僅是彌補(bǔ)建設(shè)資本，還應(yīng)包含提高經(jīng)營(yíng)效率，改變以往一虧錢就打報(bào)告要補(bǔ)貼的做法?！蓖踅B良說。

薛博則認(rèn)為，即使6號(hào)線與港鐵的合作告吹，“問題不在模式，而在于操作?！本唧w而言，各地在這一模式時(shí)，都將面臨很多難題：

一是尚未出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)范綜合開發(fā)，而是采取一事一議方式。

二是現(xiàn)有規(guī)劃設(shè)計(jì)體系并未盡早明確綜合開發(fā)相關(guān)事宜，規(guī)劃層面沒有制定針對(duì)性、實(shí)操性的指標(biāo)、辦法或條例。

三是土地政策對(duì)綜合開發(fā)土地儲(chǔ)備、土地出讓等方面支持不足。軌道交通建設(shè)主體存在可能無法競(jìng)得綜合開發(fā)地塊的風(fēng)險(xiǎn)。且中國(guó)現(xiàn)在還不允許同一塊地不同層面發(fā)不同的物業(yè)所有證。

四是容積率限制。目前車站周邊基本容積率都很低，有些車站甚至根本搞不了綜合開發(fā)。

五是涉及從地方到中央各個(gè)部門的合作和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，內(nèi)部協(xié)調(diào)跨度大，缺少有效的溝通平臺(tái)和協(xié)調(diào)機(jī)制。

“港鐵能做成TOD，不是香港人聰明，而是建立多部門、多專業(yè)協(xié)同的工作機(jī)制。”薛博說。

深鐵集團(tuán)首席規(guī)劃師劉卡丁在一篇分析文章中指出，政府和投資方為推動(dòng)PPP模式的發(fā)展，應(yīng)對(duì)一系列諸如投資風(fēng)險(xiǎn)大、不確定因素多、難以達(dá)成共識(shí)等問題，雙方必須通過多次、長(zhǎng)時(shí)間、耐心的談判來尋找雙贏或多贏的契合點(diǎn)，建立平等、互信、合作、共贏的契約精神，打破傳統(tǒng)的“父子關(guān)系”，確保投資人的合理回報(bào)，建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和效益調(diào)整機(jī)制。