寧波市地下管線建設存在的問題與對策

寧波民盟機關支部課題組

一、調研背景

城市地下管線是指在城市規(guī)劃區(qū)范圍內，埋設在城市規(guī)劃道路下的給水、排水、燃氣、熱力、工業(yè)等各種管道、電力、電信電纜以及地下管線綜合管溝（廊）等。從管線傳輸或排放物質的性質來分，城市地下管線可分為給水、排水、燃氣、熱力、電信、電力、工業(yè)和綜合管溝（廊）八大類管線。

城市地下管線擔負著城市的信息傳遞、能源輸送、排澇減災、廢物排棄的功能，是城市賴以生存和發(fā)展的物質基礎，是城市基礎設施的重要組成部分，是發(fā)揮城市功能、確保社會經濟和城市建設健康、協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展的重要基礎和保障。城市地下管線就像人體內的“血管”和“神經”，因此，被人們稱為城市的“生命線”。

隨著我國城市化進程的加速，城市地下管線建設發(fā)展非常迅猛，但隨之而來的地下管線管理方面的問題也越來越多。施工破壞地下管線造成的停水、停氣、停電以及通信中斷事故頻發(fā)；“馬路拉鏈”現(xiàn)象已經成為城市建設的痼疾；由于排水管道排水不暢引發(fā)的道路積水和城市水澇災害司空見慣。地下管線引發(fā)的問題已成為城市百姓心中難以消除的痛。

2010年7月28日，位于南京市棲霞區(qū)邁皋橋街道的南京塑料四廠地塊拆除工地發(fā)生地下丙烯管道泄漏爆燃事故，共造成22人死亡，120人住院治療，其中14人重傷，直接經濟損失4784萬元。

2013年11月22日，位于山東省青島經濟技術開發(fā)區(qū)的中國石油化工股份有限公司管道儲運分公司東黃輸油管道泄漏原油進入市政排水暗渠，在形成密閉空間的暗渠內油氣積聚遇火花發(fā)生爆炸，造成62人死亡、136人受傷，直接經濟損失75172萬元。

頻頻發(fā)生的城市地下管線事故讓人們認識到，原來我們腳下堅實的大地有時其實很脆弱，地下管線的任何“風吹草動”，都可能將給城市帶來巨大影響，地下管線與城市運行以及居民的生活原來是那么息息相關。地下管線的重要性正日益被各級政府部門和城市居民所重視。

二、現(xiàn)狀分析

（一）寧波市地下管線基本情況

寧波市（以下簡稱“我市”）規(guī)劃局于2005年開始進行第二次地下管線普查，至2007年底全面完成，普查范圍覆蓋寧波市區(qū)，包括三江片（含國家高新園區(qū)和東部新城）、鎮(zhèn)海區(qū)、北侖區(qū)，鄞州區(qū)，具體為繞城高速以內，同三高速和穿山疏港公路以北陸域，以及慈城鎮(zhèn)、澥浦鎮(zhèn)和駱駝街道范圍，總面積約850平方公里，普查對象包括電力、電信、給水、排水、燃氣、熱力、工業(yè)、人防、綜合管溝、不明管線等10大類管線，普查管線總長度共計約12771公里。具體普查情況如圖1所示：

普查工作結束6年以來（2008年至2013年），共更新管線5883公里，年均更新980公里。如圖2所示：

截至目前，規(guī)劃六區(qū)內的管線總長21385多公里，較2007年普查完成時，增加8990余公里，如表1所示。目前，工程管線綜合信息系統(tǒng)中管線已達18700公里。

為強化對?；芫€的排查工作，我市規(guī)劃局今年上半年開始會同市發(fā)改委、市安監(jiān)局開展了全市油氣化工管線數據排查工作，已完成900公里的數據核查工作和外業(yè)測繪工作，完成了第一批的質量檢查工作，下一步將為“寧波市油氣管道智能化安全管理體系建設”提供基礎數據支撐。市規(guī)劃局與市城管局聯(lián)合推進的市區(qū)燃氣管線排查入庫工作也已啟動，預計于2015年上半年完成相關工作。

（二）地下管線管理機構情況

寧波的地下管線規(guī)劃、建設、施工、安全按照職責分工分屬不同的部門進行管理。而國內的其他城市如蘇州、天津、南京會確定一個牽頭部門進行綜合管理，如蘇州在市容市政管理局（蘇州市城管局）設立了蘇州市地下管線管理所，負責城市地下管線工程的日常管理和綜合協(xié)調等。在檔案報送和接收方面，按照國家《城市地下管線檔案管理辦法》和《浙江省城市建設檔案管理辦法》，城市地下管線工程檔案的收集、保管和利用等具體工作，由市城建檔案館負責。而根據測繪管理規(guī)定，市測繪行政主管部門負責管線數據庫的建設工作，負責竣工測量成果的接收和入庫工作。

（三）地下管線信息化建設情況

在系統(tǒng)建設方面，目前工程管線綜合信息系統(tǒng)由市規(guī)劃局統(tǒng)一維護、管理和提供服務。能夠實現(xiàn)管線數據庫的入庫、管理和查詢統(tǒng)計等功能，同時為了強化對管線的精細化和立體化管理，我局目前進行管線三維信息系統(tǒng)建設的前期研究工作，準備2015年啟動建設。所有管線數據集中在市規(guī)劃局管理、存儲。鄞州、鎮(zhèn)海分局維護各自轄區(qū)內的數據；老三區(qū)和東部新城由市局維護；北侖和園區(qū)分局委托市局進行維護。

（四）地下管線數據查詢利用情況

地下管線的查詢利用主要通過規(guī)劃局各窗口或市局（大批量管線）進行數據提供。主要使用“綜合出圖系統(tǒng)”對外提供地下管線數據，管線數據為涉密數據，因此在提供過程中需要與使用方簽訂保密協(xié)議。對外提供的管線主要用于重大項目的建設，例如，寧波市軌道交通工程建設指揮部使用提供的地下管線圖用于軌道交通3號線設計、建設的工作。寧波市城市管理局使用提供的地下管線圖用于下立交排水系統(tǒng)、城區(qū)主干道管網提標工程的建設等等。歷年對外提供管線數據情況如表2所示：

（五）地下管線的政策法規(guī)與執(zhí)行情況

我市向來高度重視管線的規(guī)劃管理工作，一是強化管線規(guī)劃編制工作，在總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃中均嚴格按照有關規(guī)定進行編制，目前已相繼編制完成了供水、排水、供熱、通信、燃氣、電力等專項規(guī)劃；二是理順了管線規(guī)劃管理體制。我市2002年就著手探索建立工程管線竣工測量驗收制度，市政府印發(fā)了《轉發(fā)市規(guī)劃局關于開展城市地下管線工程竣工測量驗收工作實施意見的通知》（甬政發(fā)【2002】275號）。為了規(guī)范地下管線規(guī)劃管理體制，2004年市規(guī)劃局印發(fā)了《關于規(guī)范建設項目配套市政管理工程規(guī)劃管理的通知》（甬規(guī)字【2004】8號）。為了更好地推動管線信息系統(tǒng)的應用，2007年市政府印發(fā)了《轉發(fā)市規(guī)劃局關于寧波市工程管線信息管理辦法的通知》（甬政辦發(fā)【2008】157號），初步理順了我市工程管線信息儲備、更新、提供、利用的體制機制。

我市依托優(yōu)越的港口條件，在北侖區(qū)、鎮(zhèn)海區(qū)、大榭開發(fā)區(qū)等布置有大量的石化企業(yè)、碼頭、油庫和大型電廠，產業(yè)和大型設施的布局決定了我市需要布置大量的區(qū)域性油氣輸送管道。按照我市《中心城管廊布局專項規(guī)劃》，輸油輸氣管道、化工物料管道及高壓電力線、輸水管道等占地大且安全間距要求高的管線均統(tǒng)一納入管廊帶布置，規(guī)劃實施以來，中心城區(qū)基本形成了布局合理的管廊通道體系，對我市社會經濟發(fā)展起到了重要的支撐作用。但在發(fā)展過程中，暴露出了一些與城市用地空間拓展、管道空間預留、管道保護等問題，因此，我市規(guī)劃局于去年啟動了管廊專項規(guī)劃的實施評估及修編工作，旨在貫徹落實全面、協(xié)調、可持續(xù)的理念，綜合考慮各類廊道與城市發(fā)展的關系，合理布置管廊通道，建立規(guī)劃統(tǒng)籌、布局合理、預留有度、管理有序的管廊體系。針對現(xiàn)狀我市北侖、鎮(zhèn)海等區(qū)域存在的現(xiàn)有管廊帶逐漸被城市建成區(qū)所包圍，安全隱患顯現(xiàn)等問題，同時結合北侖鎮(zhèn)海原煉化管廊帶隱患排除、大榭—鎮(zhèn)海煉化原油管道、中金化工物料管道建設需要，我局在充分調研基礎上，目前正著手啟動相關管廊帶整改、外遷等規(guī)劃研究工作。

近年來，我市不斷加強地下管線信息服務能力的建設：一是全面服務于規(guī)劃審批，為工程建設項目審批提供管線信息服務；二是深化服務于政務應用，為智慧城管建設等提供信息支撐，實現(xiàn)了城市管理的地上地下一體化；三是切實保障重點工程建設，管線數據成果在軌道交通建設、省天然氣春曉油田管道工程等重大工程中得到了充分應用，有效避免了建設、改造施工過程中破壞管線事故的發(fā)生；四是積極推動管線應用共享，為寧波市燃氣管網信息系統(tǒng)建設提供了準確權威的基礎數據庫，節(jié)約了大量建設資金。

三、我市地下管線管理工作中存在的問題

（一）地下管線法律法規(guī)和標準體系不健全

國家層面尚未出臺地下管線方面的法律法規(guī)，地方性法規(guī)與管理規(guī)定缺失，領域內綜合性標準體系不完善，由于各方利益牽扯，現(xiàn)有的相關政策規(guī)定，在地下管線規(guī)劃、立項、建設、維護整個過程中難以形成有效的約束。法律法規(guī)的不健全，一方面使城市政府相關部門對地下管線管理方面的職責不明，另一方面在地下管線的規(guī)劃方案論證、報審、報建等方面難以引起足夠的重視。

（二）地下管線管理體制不完善，監(jiān)管不到位

地下管線缺乏統(tǒng)一管理單位，有關職能部門、管線產權單位、建設單位、勘測單位的權利、責任、義務不夠明確，缺乏信息溝通和協(xié)調反饋機制。地下管線建設各自為政、多頭敷設管理，難以形成聯(lián)合監(jiān)管的優(yōu)勢，管線工程無證施工或者完工后不申報規(guī)劃竣工核實等違法現(xiàn)象時有發(fā)生。長期以來地下管線存在“重建設、輕管理”，“重使用、輕維護”的問題，早期建設的地下管線老化、腐蝕、失修等現(xiàn)象較為嚴重。

（三）地下管線檔案不完備且缺乏統(tǒng)一管理

地下管線檔案沒有實現(xiàn)集中管理，實物檔案管理與管線檔案信息查詢利用分屬不同部門，地下管線工程竣工檔案驗收制度和檔案移交機制尚未建立或者執(zhí)行不到位，無法對管線工程的檔案工作進行跟蹤指導管理，直接導致地下管線資料更新不及時，竣工圖與地下管線實際建設情況不符、管線資料不完整等問題，不利于對城市管線建成后的運行、維護和管理，也不利于新建管線的規(guī)劃、設計與施工。

（四）地下管線信息缺乏互聯(lián)共享

地下管線的信息分散存儲在城市規(guī)劃、建設、市政、城建檔案、管線權屬單位以及各企事業(yè)單位，由于單位利益和管線數據涉密等原因，彼此間缺少必要的信息共享和協(xié)調聯(lián)系，而且現(xiàn)有資料的技術標準和質量標準不統(tǒng)一，數據格式也不一致，地下管網信息管理平臺尚未建立，影響了地下管線信息單位之間的信息共享，難以為地下開挖施工提供有效的智能服務。

四、進一步完善我市地下管線管理工作的建議

（一）健全地下管線法律法規(guī)體系

一是出臺我市地下管線管理辦法，將行政管理權和執(zhí)法權用法規(guī)的形式固定下來，建立一套科學、系統(tǒng)的城市管線管理體系，確保城市地下管線安全運行；二是評估修改我市地下管線信息管理辦法，建立多部門聯(lián)合的共建共享機制；三是修改完善規(guī)劃實施管理規(guī)定和批后管理規(guī)定，強化管線的規(guī)劃審批和竣工驗收制度，未經規(guī)劃核實與驗收的建設項目不得投入運營。

（二）加強地下管線建設的統(tǒng)籌管理

借鑒國內蘇州、北京、天津等城市做法，建議成立管線綜合管理協(xié)調機構，實現(xiàn)對管線建設維護的綜合協(xié)調和統(tǒng)一監(jiān)管。一是要建立規(guī)劃、建設、城管、安監(jiān)等多部門聯(lián)動的管理協(xié)調機制，加強管線審批、建設、監(jiān)管等信息的溝通和反饋，探索相關部門聯(lián)合執(zhí)法、監(jiān)管的機制；二是要統(tǒng)籌協(xié)調城市道路建設、街景整治與地下管線建設，研究探索市政管線代建、共建、共享等新方法和新模式，促進地下空間的統(tǒng)一管理分配和合理利用。

（三）加強地下管線檔案資料的統(tǒng)籌管理

加強對城市地下管線檔案管理的工作力度，建立健全管線工程竣工驗收備案和工程竣工資料歸檔管理制度，明確地下管線檔案應當統(tǒng)一由城建檔案館接收和保管，并做到及時更新；建立地下管線檔案查詢服務體系，細化地下管線查詢管理辦法，建設單位或管線權屬單位進行地下管線敷設時，須在施工前到市城建檔案館查詢地下管線圖及相關數據，詳細掌握施工地段地下管線的分布情況。

（四）進一步完善地下管線信息系統(tǒng)的建設

一是理清既有地下管線數據，提高數據質量，建立管線數據庫的動態(tài)核查機制，完善管線數據庫信息；二是進一步完善地下管線竣工測量和更新機制，實現(xiàn)寧波市區(qū)范圍的管線數據全覆蓋；三是完善地下管線信息系統(tǒng)建設，實現(xiàn)地下管線信息系統(tǒng)三維立體化，促進全面應用。

（責任編輯：程勇）