淺析推行省直管縣財政管理制度改革

馬龍鳳

摘 要：“ 省直管縣”財政管理體制是與“市管縣”財政管理體制相比較而言的一種財政管理體制，即省級直接管理地市與縣（市）財政，地方政府間在事權和支出責任、收入的劃分，以及省對下轉移支付補助、專項撥款補助、各項結算補助、預算資金調(diào)度等都是省直接對地市和縣（市）；地市沒有管理縣（市）財政的職能，不直接與縣（市）發(fā)生財政關系。

關鍵詞：省直管縣、財政、財政管理、制度改革

一、“省管縣”財政管理體制的客觀訴求

上世紀90年代，隨著分稅制財政體制的確立，“地改市”行政管理體制改革的實行，“市管縣”代之“省管縣”成為地方財政分配的又一模式。其初衷主要是為解決地市分割，發(fā)揮中心城市的作用，加快城鄉(xiāng)一體化進程。但由于近十多年來配套的相關管理體制改革進展緩慢，“市管縣”只實現(xiàn)了部分預定目標，在更多地方則暴露出一些問題，特別是由于地級市集中全市整個轄區(qū)資源來建設中心城市，以鄉(xiāng)補城，以農(nóng)補工，而并非將資源著重于縣、鄉(xiāng)的經(jīng)濟建設和發(fā)展，加之縣、鄉(xiāng)兩級本身可掌控的資源有限，這無疑是造成當前縣、鄉(xiāng)兩級財政困難，資源相對不足，事權與財權無法匹配的重要原因之一。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展和完善，“市管縣”的財政體制在現(xiàn)代經(jīng)濟和社會發(fā)展的新形勢下已凸現(xiàn)其局限性，由“市管縣”向“省管縣”或者“省、市管縣共存”的垂直型管理向扁平化管理轉變成為深化省以下財政體制改革，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

二、“省管縣”財政體制的現(xiàn)實優(yōu)勢

第一、避免市刮縣，就是有的市里財政集中縣里的財政，把縣里的錢集中起來到市所在地搞建設，搞提高工資等等。于特別一些專項轉移支付，比如說，對農(nóng)業(yè)、水利等等這些，可以不通過地級市這一級，直接轉移到縣和縣級市。這樣就避免了地級市在中間扒一層皮這種不合理的情況發(fā)生。第二、中央和省的有些對實行“省管縣”財政體制后，財政體制結算、各專項資金的分配、資金的調(diào)度等都是由省直接到縣市，明確了地級市和縣（市）之間平等的財政主體地位，減少了財政層級，可使縣級財政困難直接反饋到省財政，從制度上保證省直接對縣市的資金使用效率。縣級財政相對獨立省直管縣財政也提高了縣一級發(fā)展經(jīng)濟的積極性。第三、省管縣財政體制實現(xiàn)了省直接對市、縣（市）的管理，增強了省級調(diào)控能力。省級財政可以通過適當集中財力，根據(jù)全省實際情況直接調(diào)節(jié)各領域、各地區(qū)之間的發(fā)展平衡，縮小地區(qū)間的差距，以提高全省經(jīng)濟社會發(fā)展的全局性。省直管縣財政體制還有一個好處，就是實現(xiàn)了一級政府，一級財政，一級稅收，有利于建立合理的財政稅收體制。

三、省直管縣體制改革的目的

第一，改革的主要目的是強縣、發(fā)展縣域經(jīng)濟，通過發(fā)展縣域經(jīng)濟吸收農(nóng)業(yè)剩余勞動力，把縣一級作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的增長點。第二、從行政框架上講，我們的目的最終要把政府層級改革為三級。就是中央、省和縣市。從現(xiàn)在的通信、交通、網(wǎng)絡等等手段來看，已經(jīng)從技術等各方面條件為減少政府層級創(chuàng)造了一個條件。不像過去交通不便，信息不暢，管理起來幅度很大，需要中間有層次。這為省直管市創(chuàng)造了條件。 第三，要減少政府層級的目的就是要提高效率和降低政府的運營成本。從現(xiàn)在五級政府來看，經(jīng)濟管理的審批、監(jiān)督等等的周期太長，環(huán)節(jié)太多，影響經(jīng)濟的發(fā)展。另外五級政府有各種部門，需要很多很多的人員、車輛、辦公設備、辦公大樓等等。這在財政上是個巨大的負擔。所以我們推進這樣一個改革，就是提高效率和減少成本。

四、“省管縣”改革的內(nèi)容和模式

“省直管縣”財政管理體制改革有五個方面：1、收支劃分理順省與市、縣支出責任，確定市、縣財政各自的支出范圍，劃分省與市、縣的收入范圍。2、轉移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補助到市、縣；專項撥款補助，由各市、縣直接向省級財政等有關部門申請，由省級財政部門直接下達市、縣。市級財政可通過省級財政繼續(xù)對縣給予轉移支付。3、財政預決算市、縣統(tǒng)一按照省級財政部門有關要求，各自編制本級財政收支預算和年終決算。市級財政部門匯總市本級、所屬各區(qū)及有關縣預算，并報市人大常委會備案。4、資金往來建立省與市、縣之間的財政資金直接往來關系，取消市與縣之間日常的資金往來關系。省級財政直接確定各市、縣的資金留解比例。各市、縣金庫按規(guī)定直接向省級金庫報解財政庫款。5、財政結算年終各類結算事項一律由省級財政與各市、縣財政直接辦理，市、縣之間結算事項，通過省級財政辦理。

五、注意事項

首先，省直管縣的改革，應當在具備條件的地方進行改革的嘗試，不可一哄而起，也不能“一刀切”。即便是經(jīng)濟比較發(fā)達、省域面積較小且改革呼聲比較強烈的省份也要遵循這一規(guī)則。同時，對層級不要簡單劃一，要考慮到地區(qū)實際情況和特殊性。其次，“省管縣”財政體制要發(fā)揮優(yōu)勢，配套改革要跟上，這包括理順地方各級政府的事權、財權關系，建立激勵和約束機制，并使之法制化；完善轉移支付制度，促進地方均衡發(fā)展；完善地方稅建設，規(guī)范和穩(wěn)定地方收入；加強對基層政府的監(jiān)督，建立民主理財機制等。只有借助體制創(chuàng)新所形成的制度優(yōu)勢，同時做好體制外的配套安排和努力，才能形成地方政府自上而下的合力，實現(xiàn)“省管縣”財政體制改革“軟著陸”，充分發(fā)揮改革效應，促進區(qū)域經(jīng)濟又好又快可持續(xù)發(fā)展。

最后，縣級財政需要注意幾點：1、要加強省級政府的監(jiān)管力度。因為過去是市管縣財政，現(xiàn)在省管縣財政了以后，要避免出現(xiàn)一些財政紀律等等各個方面的問題。2、要加大縣級財政公開、透明，向社會公示這種現(xiàn)代財政的意識和程序。因為縣一級財政直接為城鄉(xiāng)居民提供公共服務，社會管理，還有各方面的環(huán)境，而且它又取之于民，用之于民。應當向當?shù)厝嗣袢罕姽际杖牒椭С?。比如說，縣一級政府的財政預算需要上網(wǎng)公開，居民隨時可以查詢。3、要加大縣一級人大對收入和支出的監(jiān)督力度。人大要從編制預算參與，監(jiān)督政府整個收入支出的過程。真正使財力用之于民。4、對縣里的建設項目，舉債，要由省級財政部門、當?shù)厝舜?、以及當?shù)厝嗣袢罕妳⑴c決策、進行討論，避免縣級府一任領導一任政績一任債務，后邊領導不理前任領導債的情況發(fā)生。實行“省直管縣”，省級政府能夠更加有效地統(tǒng)籌地區(qū)之間的發(fā)展，更好發(fā)揮協(xié)調(diào)能力；能夠通過減少行政層級降低行政成本，提高財政資金運轉效率和財政管理工作效率；能夠增加財政管理透明度，調(diào)動縣級財政發(fā)展經(jīng)濟的積極性。我國市場經(jīng)濟體制建立并逐步完善、政府改革力度的加強為“省直管縣”改革提供了制度保障，現(xiàn)代科技手段普及應用為“省直管縣”改革提供了技術支持，基礎設施的改善為“省直管縣”改革提供了物質(zhì)條件。