完善我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的幾點(diǎn)建議

董新泉

我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是國(guó)家環(huán)境保護(hù)法命令規(guī)定下的關(guān)于對(duì)影響人類(lèi)環(huán)境質(zhì)量的建設(shè)和開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的各項(xiàng)措施的總稱(chēng)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在現(xiàn)今生活中權(quán)威性相對(duì)較小，其制度本身還存在一系列問(wèn)題，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的改善勢(shì)在必行。如果將出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題置之不理，中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略將難以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也將面臨經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多方面發(fā)展困難的問(wèn)題。

一、完善公眾參與制度

《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)：“建立公眾參與機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為。”進(jìn)一步明確了我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)的政策。都是貫徹憲法上環(huán)境民主原則的要求。公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度有利于提高決策與建設(shè)活動(dòng)的效率。對(duì)建設(shè)單位或決策者而言，具有廣泛吸收信息及集思廣益的功能，可以及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，弄清問(wèn)題深度與廣度、掌握當(dāng)?shù)匾c(diǎn)，以及早尋求解決辦法，避免作出決策后才發(fā)覺(jué)問(wèn)題，陷入進(jìn)退兩難，白白浪費(fèi)資源。也有利于公眾對(duì)決策、項(xiàng)目及早了解，得到公眾理解和支持。

雖然我國(guó)已經(jīng)實(shí)行九年制義務(wù)教育，但大部分地區(qū)教育落后，也就不可避免的出現(xiàn)一大部分人知識(shí)水平相對(duì)較低，對(duì)環(huán)境保護(hù)知之甚少，即便經(jīng)過(guò)高等教育的人，環(huán)保意識(shí)差的也大有人在。在今后立法和相應(yīng)法規(guī)配套制定過(guò)程中，國(guó)家應(yīng)鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，充分保障公眾知情權(quán)、參與環(huán)境決策過(guò)程權(quán)和訴訟救濟(jì)權(quán)。使國(guó)家在環(huán)境影響評(píng)價(jià)上對(duì)公眾有效地開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)公眾良性互動(dòng)。同時(shí)在公眾參與制度的法律保障方面，現(xiàn)行《環(huán)評(píng)法》未對(duì)相關(guān)主體違反公眾參與制度規(guī)定可操的責(zé)任追究制度，因此，需要在違反公眾參與的法律責(zé)任落實(shí)上進(jìn)一步完善。不僅要規(guī)定違反公眾參與條款的具體法律責(zé)任承擔(dān)方式，還要規(guī)定公眾通過(guò)怎樣的救濟(jì)渠道追究違反者的法律責(zé)任、維護(hù)自己合法權(quán)益，只有這樣環(huán)評(píng)制度才能夠被充分發(fā)揮，才能達(dá)到其原始目的。

二、提高執(zhí)法人員素質(zhì)

執(zhí)法人員力量不足、能力不夠、執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力等原因，是造成許多項(xiàng)目環(huán)保措施沒(méi)有嚴(yán)格落實(shí)的主要原因。監(jiān)管力度不夠，容易導(dǎo)致建設(shè)單位和環(huán)評(píng)單位在環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中瞞報(bào)信息，構(gòu)成虛假文件，隨意更改環(huán)保設(shè)施，影響該項(xiàng)制度的嚴(yán)肅性。因此，環(huán)保部門(mén)應(yīng)盡快建立完善的項(xiàng)目環(huán)境管理檔案制度和項(xiàng)目跟蹤管理信息系統(tǒng)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施從環(huán)評(píng)審批階段到建成投產(chǎn)結(jié)束全過(guò)程進(jìn)行跟蹤管理。通過(guò)多種方式，動(dòng)態(tài)掌握項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展和環(huán)保措施落實(shí)情況，使“三同時(shí)”驗(yàn)收管理做到及時(shí)、主動(dòng)、有效。只有這樣，才能反過(guò)來(lái)杜絕建設(shè)單位在環(huán)保審批和環(huán)保設(shè)施落實(shí)過(guò)程中存在的僥幸心理，真正促進(jìn)環(huán)保措施的嚴(yán)格落實(shí)，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，進(jìn)而提高環(huán)評(píng)的效率。

加強(qiáng)環(huán)評(píng)隊(duì)伍能力建設(shè)，是提高環(huán)評(píng)質(zhì)量的保證。環(huán)境保護(hù)部近年來(lái)建立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)工程師職業(yè)資格制度，并于2005年首次舉行了考試，從業(yè)人員考試合格并按專(zhuān)業(yè)類(lèi)別登記后，可以以環(huán)境影響評(píng)價(jià)工程師的名義從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，并對(duì)其承擔(dān)的環(huán)評(píng)文件負(fù)責(zé)。根據(jù)規(guī)定，凡從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)、技術(shù)評(píng)估和環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收的單位，均應(yīng)配備一定數(shù)量的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工程師。該制度實(shí)施后，大批人員開(kāi)始進(jìn)入環(huán)評(píng)領(lǐng)域，環(huán)評(píng)人員素質(zhì)也在不斷提升中。在人員配備不斷完善，健全的過(guò)程中，對(duì)管理部門(mén)還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)評(píng)文件的審查，規(guī)范環(huán)評(píng)文件，加強(qiáng)對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的日?？己?，對(duì)于做出突出貢獻(xiàn)的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)及時(shí)表彰，形成不斷學(xué)習(xí)提高的良好行業(yè)氛圍，加強(qiáng)對(duì)環(huán)評(píng)人員素質(zhì)的培養(yǎng)，使得環(huán)評(píng)工作的專(zhuān)業(yè)性不斷提高，切實(shí)促進(jìn)此項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，要對(duì)玩忽職守的環(huán)評(píng)人員、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)加大懲罰力度，加強(qiáng)環(huán)評(píng)隊(duì)伍的紀(jì)律性，保證環(huán)評(píng)項(xiàng)目依法進(jìn)行。

三、加強(qiáng)執(zhí)法力度

目前，很多企業(yè)的違法行為都是因?yàn)榈胤江h(huán)保局的監(jiān)管不到位，執(zhí)法力度薄弱甚至是幫助隱瞞和造假。作為執(zhí)法者的地方環(huán)保局，沒(méi)有盡到應(yīng)盡的職責(zé)，與現(xiàn)有的環(huán)保體制中的當(dāng)?shù)卣牡胤奖Ｗo(hù)主義密切相關(guān)，地方保護(hù)主義使環(huán)保局受到當(dāng)?shù)卣闹苯訝窟B，當(dāng)?shù)卣疄樽非笃髽I(yè)稅收和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而給違規(guī)企業(yè)開(kāi)綠燈，這種利益關(guān)系的組合導(dǎo)致了環(huán)保局的執(zhí)法力度不夠，因此現(xiàn)有環(huán)保體制需要改革，探索環(huán)保部門(mén)垂直管理的體系。要改變環(huán)保執(zhí)法的被動(dòng)局面，在有條件的地方，環(huán)保部門(mén)可以試點(diǎn)實(shí)行垂直管理，這樣可以大大降低環(huán)保部門(mén)對(duì)地方政府的依賴(lài)。加大對(duì)環(huán)保部門(mén)的財(cái)政投入，減小環(huán)保部門(mén)對(duì)地方財(cái)政的依賴(lài)，讓環(huán)境執(zhí)法者“挺起腰桿說(shuō)話”建立強(qiáng)有力的司法體系，使環(huán)保部門(mén)可以通過(guò)訴訟強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)保法律。對(duì)上述意見(jiàn)，國(guó)家環(huán)保總局已與各方面的專(zhuān)家及各部門(mén)研討了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，確立環(huán)保部門(mén)的獨(dú)立執(zhí)法地位，實(shí)現(xiàn)環(huán)保執(zhí)法垂直管理已被明確列為改革方向。

執(zhí)法力度的薄弱是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度無(wú)法全面實(shí)施的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。在法律上明確地方各級(jí)人民政府及經(jīng)濟(jì)、工商、規(guī)劃、監(jiān)察等有關(guān)部門(mén)的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任，實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任制，確保責(zé)任到人;增強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的可操作性，對(duì)環(huán)境法律條文中相關(guān)義務(wù)性規(guī)定制定相應(yīng)的法律責(zé)任和懲罰條款;健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“雙罰”制度，針對(duì)目前執(zhí)法中普遍存在的只罰相關(guān)的企業(yè)或單位、而不罰有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人的問(wèn)題，應(yīng)確立即罰單位、也罰個(gè)人的“雙罰”制度，企業(yè)的決策是有直接負(fù)責(zé)人做出的，單罰單位會(huì)使企業(yè)直接負(fù)責(zé)人的違法違規(guī)行為得不到處罰，是不公平的;賦予環(huán)保部門(mén)必要的強(qiáng)制執(zhí)法手段，如查封、扣押、沒(méi)收等，落實(shí)對(duì)違法企業(yè)停產(chǎn)整頓、停止建設(shè)權(quán)等。