論我國行政決策聽證主持人制度的完善

許江濤

行政決策聽證的主持人在聽證程序中發(fā)揮了很大作用，他切實保障聽證的順利進行，確保當(dāng)事人實現(xiàn)權(quán)利，使聽證制度發(fā)揮積極的作用，也是行政決策聽證程序是否公正的一個衡量尺度。

一、行政決策主持人的選任

行政決策聽證主持人的人選主要有兩種形式：一種是美國的行政法官制，另一種是由行政機關(guān)的首長或指定的人員擔(dān)任，絕大多數(shù)國家采用后一種做法。選任主持人標(biāo)準(zhǔn)有兩點：一是確保主持人地位獨立、中立，唯有此前提，才能保證其指引程序公正地進行。二是確保主持人專業(yè)，這樣才能為行政決策聽證程序的參加人及民眾所信賴，做出專業(yè)的、正確的判斷。因此，美國的行政法官是從有律師資格和行政經(jīng)驗的人員中選出，并有獨立于行政機關(guān)的一系列保障使其專門從事聽證工作。在加拿大，行政決策聽證主持人的產(chǎn)生取決于聽證的性質(zhì)和類型。行政決策聽證在大多數(shù)情況下由決策機關(guān)主持，但并不排除民眾代表主持的可能性。決策機關(guān)在聽證中，要遵守利益沖突規(guī)則、防止預(yù)斷規(guī)則和公開原則。且不管主持人是否是決策機關(guān)人員，都應(yīng)符合一些基本要求：一是公正和不偏不倚，二是具有確定聽證基調(diào)的技巧和主持的藝術(shù)。[1]

二、行政決策主持人的權(quán)力

另一方面涉及到的是行政決策聽證主持人的權(quán)力問題。從世界各國關(guān)于聽證主持人制度的立法來看，有的國家規(guī)定，行政決策聽證主持人只享有組織聽證的權(quán)力，而沒有任何的決定權(quán)，如德國、日本;而有些國家規(guī)定行政決策聽證主持人不僅有組織聽證的權(quán)力，而且有作出初步?jīng)Q定或建議性決定的權(quán)力，如在美國，行政決策聽證主持人即職業(yè)的行政法官，他們就具有組織、初步作出決定和建議的權(quán)力。而前面提到的加拿大，當(dāng)其由決策機關(guān)來主持的時候，自然就具有決定的權(quán)力。

三、我國聽證主持人制度的現(xiàn)狀及缺陷

決定者的中立性是程序公正的一個必備前提，而決定者的獨立性又是其中立性的前提。在行政決策聽證程序中，聽證主持人即應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其決定者的角色功能指引程序的順利進行，保證程序的公正。另一方面，要使聽證主持人能勝任這一職位，他應(yīng)該有相應(yīng)的專業(yè)知識及資質(zhì)，這樣才能得到聽證的當(dāng)事人、行政機關(guān)及公眾的信賴。但我國目前還沒有一支專業(yè)的行政聽證主持人隊伍，聽證主持人一般由行政機關(guān)的工作人員擔(dān)任，他們在主持聽證時不具有獨立的法律地位，因而也就難以做到中立性。而且，由于他們不是專職的或?qū)I(yè)的人員，其在相關(guān)的行政管理領(lǐng)域及法律知識方面就會有所欠缺。在控制聽證進程的能力上也會因此受到影響。比如我國目前的價格聽證一般由價格主管機關(guān)組織，聽證主持人也是價格主管機關(guān)的官員，這樣的設(shè)置就很容易讓行政決策參與者感覺主持人容易偏向行政機關(guān)一方，難以保證聽證結(jié)果的公正性。

四、完善建議

公眾感知的公正中有兩個要求：決定者的中立性和決定者是否可信。這直接影響到行政決策聽證是否能實現(xiàn)其行政民主的目的，綜合以上的分析，筆者認(rèn)為從以下幾個方面完善我國的行政決策聽證的主持人制度：

（一）借鑒美國行政法官制度，建立行政聽證委員會，完善主持人隊伍

建立一支專業(yè)的行政決策聽證主持人隊伍是必要的，這不單是針對行政決策聽證，而是針對各類的聽證。聽證制度在我國逐漸發(fā)展，適用領(lǐng)域也會越來越廣。建立專業(yè)的行政決策聽證主持人，是符合其發(fā)展需要的。在具體的構(gòu)建上，可以考慮類似美國行政法官的行政聽證委員會。由于我國本沒有行政法院的設(shè)置，也就沒有行政法官的稱謂，若與美國一樣設(shè)立行政法官，會引起不必要的誤會。因此建立行政聽證委員會會更加合適，從而再建立行政聽證制度的組織保障、人員保障、業(yè)務(wù)保障。一方面從其機構(gòu)設(shè)置上保持其相對獨立。組織上組建在行政編制上，隸屬于各級行政機關(guān)的行政聽證委員會系統(tǒng)，該系統(tǒng)的級別可以與各級行政機關(guān)的級別相對應(yīng)，但行政聽證委員會系統(tǒng)實行垂直管理，單位經(jīng)費由國家財政單獨列入各級財政預(yù)算，?？顚Ｓ?。另一方面，要使行政聽證主持人具有職業(yè)性。聽證主持人要求必須熟悉相關(guān)行政管理領(lǐng)域的專業(yè)知識、相關(guān)的法律知識，具有較強的對聽證程序的控制能力，從而使聽證主持人隊伍專職化。筆者認(rèn)為，如果行政決策聽證的主持人能達到專職專業(yè)化的程度，那么就可以賦予行政決策聽證主持人不僅有主持聽證的權(quán)力，還有做出決定或者建議性決定的權(quán)力。

（二）實行職能分離的原則，保持聽證主持人地位的獨立性

楊惠基教授說：“若聽證主持人不能處于比較超脫的地位，勢必不能以客觀公正地評判是非。不能想象，聽證活動可在一個存有偏見的人主持下進行，如果這樣，只能使聽證成為徒具公正面紗而實為欺騙世人的鬧劇。從這個意義上可以認(rèn)為，聽證主持人的獨立性是聽證制度的核心。”[2]所以，要保證聽證主持人地位的獨立性，必須實行職能分離的原則。也就是說，行政決策聽證中調(diào)查人員、主持人和決策機構(gòu)要相分離。[3]職能分離的原則能使裁判者在爭端的各方之間保持一種“超然”的心理態(tài)度，而這種心理狀態(tài)是公正的聽證和裁決所必須具備的條件。只有實行真正意義的職能分離，才能保障聽證主持人公正主持聽證，增加行政相對人大膽實施程序權(quán)利的信心，使他們的程序權(quán)利得到充分的尊重和保障。否則只是空談。有的學(xué)者認(rèn)為，可以借鑒臺灣地區(qū)的復(fù)議委員會制度，確定聽證主持人選，聽證主持人的產(chǎn)生取決于聽證的性質(zhì)和類型：聽證在大多數(shù)情況下由決策機關(guān)主持，但并不排除民眾代表主持的可能性，但決策機關(guān)在聽證中要遵守“利益沖突規(guī)則，”“防止預(yù)斷規(guī)則”和公開原則。

（三）聽證主持人的職權(quán)

我國行政決策聽證的主持人應(yīng)具有兩項職權(quán)：一是組織聽證的權(quán)利。具體包括對聽證材料的初審，宣布聽證會程序;介紹聽證會代表;維護聽證會秩序;保證聽證會代表有發(fā)表意見的機會和時間;對聽證會進行總結(jié);主持最后的表決程序;宣布聽證結(jié)果。二是初步建議權(quán)。聽證會結(jié)束后，由主持人根據(jù)聽證會各方代表的意見，形成初步的建議書，簡要介紹聽證會的情況，并提出自己對聽證會結(jié)果的意見和看法。結(jié)合我國的具體國情，筆者認(rèn)為，行政決策聽證的主持人只能有組織聽證和初步建議的權(quán)力。因為，對于一些重大事項的決策，不是一些代表和專家通過發(fā)表意見能夠決定了的，最終還需要決策機構(gòu)站在全局的高度，權(quán)衡利弊來決定。聽證主持人的初步建議可以作為決策機構(gòu)決策時的參考。

【參考文獻】

[1]劉東生.行政決策聽政國際研討會綜述.2003年http：//news.cupl.edu.cn/file/file1317.doc

[2]楊惠基.試論聽證主持人[J].行政法學(xué)研究，1998（02）

[3]學(xué)界將職能分離分為內(nèi)部分離和外部分離，本文所指是內(nèi)部分離。