哈薩克斯坦地方自治問題透視

徐博

[摘 要]哈薩克斯坦憲法從憲法高度承認了地方自治似乎給定了一個較為合理的法律平臺《哈薩克斯坦地方自治法》及其修訂與增補。但在高度中央集權的大背景下透視哈薩克斯坦的地方自治問題卻發(fā)現其仍有虛設的嫌疑。

[關鍵詞]哈薩克斯坦；地方自治

[中圖分類號]D92 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）12 — 0079 — 02

一、地方團體即地方自治政府的分析

（一）在哈薩克斯坦現行的垂直行政結構體系包括三層：州、市（市轄區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村三級。其中在州一級和市一級存在地方地表機構馬斯里哈特和地方執(zhí)行機構，其中地方代表機構由民選產生，屬于民選機構，而地方執(zhí)行機構屬于哈薩克斯坦共和國執(zhí)行機構的統(tǒng)一體系，地方執(zhí)行機構由該行政區(qū)域單位的長官（州長、市長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長、村長）領導，他是共和國總統(tǒng)和政府的代表，州、直轄市和首都的長官由共和國總統(tǒng)根據總理提名任命。其他行政區(qū)域單位的長官由相應的上級長官任命。地方代表機構馬斯里哈特只存在于州和市一級，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級并不存在。在哈薩克斯坦憲法89條中規(guī)定：“在鄉(xiāng)村和城市某些人口集團的聚居區(qū)，居民直接通過選舉馬斯里哈特和其他的地方自治機關實現地方自治”。顯然憲法把馬斯里哈特看做是地方自治政府的代表機構，同時也考慮到了地方自治在鄉(xiāng)村一級由于缺少馬斯里哈特而無法實現，于是又規(guī)定了通過“其他的地方自治機關”實現地方地方自治。但憲法33條：“哈薩克斯坦共和國公民有權直接和通過自己的代表參加管理國家事務，也有權親自提出看法以及將個人和集體的意見遞交國家機關和地方自治機關”。從這一點上看憲法認為國家機關和地方自治機關是不同的兩個機構。但這和憲法第89條連起來看有疑問，根據憲法86條“地方代表機構馬斯里哈特表達有關行政區(qū)域單位的居民的意志，并考慮全國利益，決定實現人民意志所必需的措施并監(jiān)督其實施?！睉椃?5條“國家的地方管理由地方代表機構和執(zhí)行機構實施。它們對相應區(qū)域的狀況負責?！憋@而易見馬斯里哈特應當作為地方政府的代表機構的位置是無疑的。因此關于馬斯里哈特的身份地位問題及其哈薩克斯坦地方自治政府的組織結構問題還有與地方行政機構的關系問題從憲法來看并不是很清晰。這種不清晰貫穿了哈薩克斯坦地方自治問題的始終。我們再看2001年頒布的《哈薩克斯坦地方政府自治法》及其增補，該法是否明確的指出了地方自治政府的組織結構以及地方行政機構和地方自治政府的關系問題呢？在2009年新增加的2-1第三款指出各級行政區(qū)域的長官實施地方自治的職能。雖非常概括但從該條中總算找到了地方自治政府的些許輪廓，再加之以普通的邏輯推理憲法既然在85條已經提到馬斯里哈特及其執(zhí)行機構的情況下，在89條又專門提出地方自治由馬斯里哈特來實行，明顯表明在這兩種情況下馬斯里哈特所具備的身份是不同的，所承擔的職能也是不同的。因而結合憲法關于地方自治的規(guī)定我們認為在哈薩克斯坦實行的是以行政區(qū)域為劃分的地方政府和地方自治政府合二為一的地方自治模式，也就是說地方政府的機關同時又是地方自治政府的機關。這種模式并不鮮見，蘇聯解體之前關于地方自治的模式即是如此。就當今世界來看具有這種模式的可以從法國1982年以來的地方政府改革中看到。法國是中央集權制國家，但經過1982年改革這種中央和地方的關系已經有了新的改變（無論是從垂直模式的權力下放還是分散的地方分權），從而使得地方有了更大的自主性。哈薩克斯坦現在的政體模式同樣也是中央集權制，但作為轉軌國家無論是政治基礎、公民社會還是經濟基礎和法國是有相當大的差距的，這種結構是否適合哈薩克斯坦本身的確存有疑問。

（二）上述提到哈薩克斯坦的行政區(qū)劃垂直結構中鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級不設有代表機構馬斯里哈特，只有上一級行政長官任命的行政首長如鎮(zhèn)長、村長。但作為地方自治政府需要有相應的民意機構作為其代表機構，因而在2009年的《哈薩克斯坦地方政府法》增補中增加了39條，在39條第三款中規(guī)定有關地方重要問題的討論通過公民大會、村民大會來討論。對于這個規(guī)定顯然是和憲法89條中的規(guī)定的和馬斯里哈特并列的“其他機構”相一致的，也是對2001年《哈薩克斯坦地方政府法》的重要改進。但問題在于公民大會、村民大會的地位如何、與行政首長的關系如何，最重要的是所討論的問題的范圍是是什么，其具體的產生、組織、決議程序是什么卻只字未提，而且也并沒有在附則中提到應當會在什么層級的哪種法中規(guī)定。那么，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級實行地方自治顯而易見是無可操作性的。然在較低或最低層級最接近民眾的地方實行地方自治則是公民權利實現的最重要的途徑之一，對于此種途徑的實際缺失實際也意味著哈薩克斯坦地方自治政府機構的重大缺失。

（三）哈薩克斯坦憲法89條規(guī)定：“哈薩克斯坦共和國承認地方自治，以保障居民獨立解決地方性問題；在鄉(xiāng)村和城市某些人口集團的聚居區(qū)，居民直接通過選舉馬斯里哈特和其他的地方自治機關實現地方自治”。那么，我們是不是應當可以這樣理解，如果在非人口聚居區(qū)則不會出現地方自治政府，或者換句話說哈薩克斯坦的行政區(qū)劃和地方自治政府不是一一對應的關系。哈薩克斯坦面積較大，人口密度并不均勻，在非城市地區(qū)人口居住并不集中，哈薩克斯坦憲法這樣規(guī)定顯然也是考慮到了現實的情況。但是在2001年法及其增補中并沒有進一步的談到“人口集團的聚居區(qū)”的標準、人口密度標準、人口總和，在城市和鄉(xiāng)村的不同行政區(qū)劃內“聚居區(qū)”的標準是否有不一致。2001年法的規(guī)定應認為哈薩克斯坦地方自治政府和地方政府的行政區(qū)劃是一致的，那么這種矛盾如何解釋解決？筆者認為以哈薩克斯坦目前的人口居住現狀來看如當前立法所標明的二者完全的一致是理想的劃分，這和法國不同，法國地域較小人口密度較為均勻，在此問題是可以達到協(xié)調的。

二、地方公務的分析

“在行政職務中區(qū)別國家公務和地方公務。前者是對全國人民有關的事務，例如國防外交等，后者是只對一個地方居民有關的事務，例如市內的水電供應，地區(qū)內部的交通設備等”?！豆_克斯坦憲法》89條中規(guī)定凡屬于地方性的重大問題由地方自治政府決定和實施。由此可見地方自治政府應當有自己的一個事務范圍，但這個事務范圍不能由地方自治政府自己決定而應由法律規(guī)定。在《哈薩克斯坦地方政府法》及其增補中對于何為地方事務、何為國家事務的規(guī)定基本是空白。僅在某些條款中概況性的提到，如27條第1款第19項：州、市、市轄區(qū)地方執(zhí)行機構在自己的職權范圍內協(xié)調地方自治政府的組織建構工作；第29條第一款第一項：通過各級行政首長與地方自治政府協(xié)作；第33條第一款第四項：與地方政府協(xié)作；第33條第一款第14項：下級地方行政首長在自己的職權范圍內協(xié)調地方自治政府的組織建構工作；以上主要是有關地方執(zhí)行機構和地方自治政府有關的職能。在有關地方代表機構馬斯里哈特的職能規(guī)定中，則只能第19條第三款第6項：秘書應當組織馬斯里哈特與地方自治政府的合作；第9項：在地方政府、地方自治政府、社會團體的關系中秘書代表馬斯里哈特。除此之外，我們無法再找到與地方自治政府公務有關的任何內容，而僅從以上僅有的內容來看關于地方事務的內容是及其模糊空洞的。而實際上正如王明揚先生所說：沒有地方團體的獨立存在，就不可能有地方公務的獨立存在，沒有地方公務的存在，地方團體就沒有任何內容。如果說我們暫且可以從法條的相互聯系中發(fā)現哈薩克斯坦的地方團體（地方自治政府），從而進一步確認其地方公務的范圍，那么對于其公務確認的空白又不得不讓我們懷疑其地方團體（地方自治政府）存在的內容是什么。

事實上既然地方代表機構馬斯里哈特和地方執(zhí)行機構既是地方政府的機構同時也是地方自治政府的機構，如果不區(qū)分公務范圍那么對于后者來說實際上就是形同虛設。反觀地方自治發(fā)展比較成熟的國家如法國，首先確認了地方公務創(chuàng)設的權限，地方團體公務的創(chuàng)設由大區(qū)議會，省議會和市鎮(zhèn)議會決定。地方議會只能在地方自治權限范圍以內，決定地方公務的創(chuàng)設和廢除。地方自治的權限由國家法律規(guī)定。另外對于什么是地方公務則細分為必須設立的公務、任意設立的公務和限制設立的公務。對于必須設立的公務，地方議會不能討論是否創(chuàng)設，可以討論組織方式。禁止設立的公務有兩種情況：第一、地方團體不能侵犯屬于國家的公務和屬于其他地方團體的公務。

三、地方自治的分析

“承認地方公務和地方團體的存在，還沒有完全實現地方分權。如果管理地方公務的機關不是地方的代表，而是國家的代表，它的產生完全依賴于國家時，仍然是中央集權制，而不是地方分權制”，地方自治要求無論是地方自治政府的代表機構還是其執(zhí)行機構都應當是民選機構而不是由中央下派到地方的代表。而前述哈薩克斯坦地方自治政府包括其代表機構馬斯里哈特和執(zhí)行機構，各級行政首長及其領導下的執(zhí)行機構并不是民選機構，州一級的行政首長由總理提名，總統(tǒng)任命，市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的行政首長則由上一級的行政首長任命，因此各級行政首長及其領導下的是國家在地方的代表，代表的是國家的行政權力，它的產生完全依賴于國家。尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級，本身就不存在代表機構馬斯里哈特，而村民大會和公民大會的形成和組織程序又缺失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級的行政首長及其領導下的完全不是民選機構，那么在這一級地方自治的實質是不存在的。在州、市一級盡管哈薩克斯坦地方自治政府的代表機構馬斯里哈特是民選機構，但是其執(zhí)行機構顯然不是，其在執(zhí)行公務時也不能代表地方利益，加之如前所述哈薩克斯坦地方公務的劃分基本是空白無可操作性，可得出哈薩克斯坦法律雖然承認地方自治，并給予了地方自治政府的名稱，但其實質是不存在地方自治的即名不副實。地方分權只能在地方團體有自己的管理人員，對國家保持相當的獨立性時才實現，即地方居民自己管理自己的事務時才是地方分權，這只能意味著地方公務的管理機關由地方居民選舉產生。例如法國的市鎮(zhèn)議會和市長都由選舉產生，省議會也由選舉產生，省地方團體的自治行政長官，1982年以后也是由選舉產生。

四、中央監(jiān)督的分析

地方分權下的地方自治并不意味著中央對地方完全失去控制，地方完全獨立于中央。地方自治只有在不危害整個國家利益的情況下在一定條件下存在。中央可以按法律規(guī)定的范圍和程序對地方自治機關及其人員進行監(jiān)督，另外還包括對地方自治行政行為的監(jiān)督。（在法國對地方自治的監(jiān)督主要通過行政訴訟方式。）而鑒于以上三點對哈薩克斯坦地方分權下地方自治的分析，由于其地方自治的實質本身存疑，地方公務的劃分模糊空白，地方自治政府的組織機構無法實施確實的行政行為，因而對于其監(jiān)督也就無從談起，所以無論是在哈薩克斯坦憲法和2001年《哈薩克斯坦地方政府法》中都沒有涉及任何有關中央監(jiān)督的問題。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕王明揚.法國行政法〔M〕.中國政法大學出版社.1989.

〔2〕于洪君，王向雷.哈薩克斯坦共和國憲法（1995年8月30日全民公決通過）〔J〕.外國法譯評，1993，（06）.

〔3〕王建學.論現代憲法的地方自治原則〔J〕.太平洋學報，2009，（10）.

〔責任編輯：陳玉榮〕