我國(guó)糧食保護(hù)價(jià)格政策的研究

趙天虹

[摘 要]中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，建國(guó)以來(lái)，我國(guó)糧食價(jià)格改革經(jīng)歷了多個(gè)階段，概括來(lái)說(shuō)，我國(guó)糧食價(jià)格改革經(jīng)歷了從單純的制定最低價(jià)格和實(shí)行糧食臨時(shí)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)向逐步實(shí)行目標(biāo)價(jià)格。本文主要對(duì)糧食保護(hù)價(jià)格政策的歷史背景、內(nèi)涵和存在的問(wèn)題進(jìn)行深入分析。

[關(guān)鍵詞]糧食；價(jià)格；政策

[中圖分類(lèi)號(hào)]F326.11 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2015）12 — 0071 — 02

一、糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策歷史背景

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)糧、棉、油等農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)資金的管理體制先后經(jīng)歷了三個(gè)不同時(shí)期，即：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的收購(gòu)資金管理體制、“合同訂購(gòu)與市場(chǎng)收購(gòu)相結(jié)合”的管理體制、糧食收購(gòu)資金貸款管理體制。

1.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的收購(gòu)資金管理體制

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家對(duì)糧、棉、油等主要農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)實(shí)行“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”政策。所謂“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”是指糧、棉、油等主要農(nóng)副產(chǎn)品的收購(gòu)、銷(xiāo)售統(tǒng)一由國(guó)家來(lái)進(jìn)行，所需資金也由國(guó)家統(tǒng)一撥付。當(dāng)時(shí)，收購(gòu)的農(nóng)副產(chǎn)品數(shù)量不多，價(jià)格又低，加上銀行信貸資金實(shí)行計(jì)劃管理，收購(gòu)資金矛盾并不突出。

2.“合同訂購(gòu)與市場(chǎng)收購(gòu)相結(jié)合”的管理體制

1979年開(kāi)始，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)行改革開(kāi)放，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革后，國(guó)家對(duì)糧、棉、油等主要農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)采取改“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”為合同訂購(gòu)與市場(chǎng)收購(gòu)相結(jié)合，并多次提高農(nóng)副產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格，與此同時(shí)，全國(guó)糧食連年豐收，出現(xiàn)了階段性供過(guò)于求的現(xiàn)象，收購(gòu)資金需求量急劇上漲，供需矛盾突出，造成農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)后不能及時(shí)付款，嚴(yán)重挫傷了廣大農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。

3.糧食收購(gòu)資金貸款管理體制

此后，國(guó)家不斷改革和完善農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)資金管理體制。1994年，成立中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，主要辦理農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)資金貸款等業(yè)務(wù)；1998年，實(shí)行糧食流通體制改革，糧食收購(gòu)資金貸款管理體制的主要內(nèi)容：（1）糧食等收購(gòu)資金的供應(yīng)和管理在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行各部門(mén)分工負(fù)責(zé)，確保收購(gòu)資金按時(shí)到位；（2）財(cái)政部門(mén)按時(shí)撥付財(cái)政補(bǔ)貼；（3）國(guó)家對(duì)糧食收購(gòu)實(shí)行保護(hù)價(jià)制度；（4）承擔(dān)國(guó)家糧食收購(gòu)任務(wù)的企業(yè)，必須按訂購(gòu)合同收購(gòu)，對(duì)農(nóng)民完成訂購(gòu)合同后的余糧，也要敞開(kāi)收購(gòu)；必須按質(zhì)論價(jià)收購(gòu)，不得拖欠農(nóng)民的售糧款；必須順價(jià)銷(xiāo)售，必須在中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行開(kāi)立專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用。

二、糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策的內(nèi)涵

糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策主要包括三個(gè)方面內(nèi)容：一是按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民余糧，二是糧食收購(gòu)企業(yè)實(shí)行順價(jià)銷(xiāo)售，三是糧食收購(gòu)資金封閉運(yùn)行。

所謂糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)是指國(guó)家對(duì)農(nóng)民的余糧收購(gòu)實(shí)行保護(hù)價(jià)制度，保護(hù)價(jià)的原則由國(guó)務(wù)院確定，保護(hù)價(jià)的具體水平由各級(jí)政府確定，報(bào)國(guó)務(wù)院備案。糧食收購(gòu)政策中的糧食包含兩部分：一是由各級(jí)政府組織按糧食定購(gòu)制度收購(gòu)的商品糧；二是由國(guó)有糧食收儲(chǔ)企業(yè)敞開(kāi)收購(gòu)的，農(nóng)民完成國(guó)家糧食定購(gòu)任務(wù)并留足自用和自?xún)?chǔ)糧食后收購(gòu)的余糧。所謂順價(jià)銷(xiāo)售糧食指要堅(jiān)持保本微利的原則，以原糧購(gòu)進(jìn)價(jià)為基礎(chǔ)，加上當(dāng)期合理費(fèi)用和最低利潤(rùn)確定銷(xiāo)售價(jià)格。所謂糧食收購(gòu)資金封閉運(yùn)行是指收購(gòu)資金必須保證“錢(qián)隨糧走、購(gòu)貸銷(xiāo)還、價(jià)值同一、庫(kù)貸掛鉤、封閉運(yùn)行”，堅(jiān)持收多少糧，貸多少款；銷(xiāo)多少糧，相應(yīng)收回所占用的貸款本金，收回應(yīng)分?jǐn)偟挠嘘P(guān)貸款利息。上述三者之間有一種相互依賴(lài)的關(guān)系，即：敞開(kāi)收購(gòu)是基礎(chǔ)，順價(jià)銷(xiāo)售是關(guān)鍵，封閉運(yùn)行是保證。糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策最主要的執(zhí)行者是國(guó)有糧食收儲(chǔ)企業(yè)，因此國(guó)有糧食收儲(chǔ)企業(yè)能否認(rèn)真執(zhí)行好此政策，就顯的尤為重要。

三、糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題

由于糧食收購(gòu)資金來(lái)源與運(yùn)用的特殊性，糧食收購(gòu)工作中直接或間接會(huì)涉及到的“利益相關(guān)者”不僅有農(nóng)民、其他糧食生產(chǎn)者、糧食收儲(chǔ)企業(yè)等，而且還有農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、財(cái)政部門(mén)、地方政府、糧食收儲(chǔ)企業(yè)的上級(jí)主管部門(mén)，中央銀行、其他銀行等，因此，這些“利益相關(guān)者”的行為將影響到糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策能否順利執(zhí)行。根據(jù)糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策及其相關(guān)規(guī)定，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行從中央銀行獲得再貸款，用于對(duì)糧食收儲(chǔ)企業(yè)發(fā)放糧食收購(gòu)貸款，財(cái)政通過(guò)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行給糧食收儲(chǔ)企業(yè)進(jìn)行糧食收購(gòu)補(bǔ)貼，糧食收儲(chǔ)企業(yè)必須將貸款和補(bǔ)貼用于糧食收購(gòu)，并對(duì)市場(chǎng)順價(jià)銷(xiāo)售糧食，所得收入用于歸還農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的貸款本息，若有結(jié)余，可以自留，但必須存入其在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的賬戶(hù)，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行除對(duì)糧食收儲(chǔ)企業(yè)發(fā)放貸款外，還要監(jiān)督其貸款使用情況，并歸還中央銀行的再貸款本息，倘若各環(huán)節(jié)的工作都能到位，此循環(huán)將是一個(gè)良性循環(huán)，但是如果哪個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，則此循環(huán)難以進(jìn)行。從目前糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策運(yùn)行的情況看，該政策在執(zhí)行中主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

1.保護(hù)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)不一致

執(zhí)行保護(hù)價(jià)的糧食主要包括小麥、玉米、稻谷等，凡是納入保護(hù)價(jià)格收購(gòu)范圍的糧食，糧食收儲(chǔ)企業(yè)不得拒收限收，不得壓級(jí)壓價(jià)。市場(chǎng)價(jià)格是不斷變化的，保護(hù)價(jià)格則相對(duì)固定，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于糧食保護(hù)價(jià)時(shí)，按保護(hù)價(jià)收購(gòu)糧食；當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于保護(hù)價(jià)時(shí)，糧食收儲(chǔ)企業(yè)要按照高于保護(hù)價(jià)和“購(gòu)得進(jìn)、銷(xiāo)得出去”的原則，確定收購(gòu)價(jià)格。事實(shí)上，糧食保護(hù)價(jià)和收購(gòu)價(jià)的高低與農(nóng)民的利益高低方向是一致的，與糧食收儲(chǔ)企業(yè)的利益則呈現(xiàn)一種反向關(guān)系。如何合理的確定糧食保護(hù)價(jià)和收購(gòu)價(jià)，這是一個(gè)關(guān)系到農(nóng)民切身利益能否得到保護(hù)以及我國(guó)糧食流通體制改革能夠順利進(jìn)行的大問(wèn)題，同時(shí)還影響到糧食順價(jià)銷(xiāo)售的問(wèn)題。由于糧食連年豐收，糧食市場(chǎng)價(jià)格長(zhǎng)期低迷，糧食保護(hù)價(jià)格又未及時(shí)做調(diào)整，故糧食收儲(chǔ)企業(yè)難以順價(jià)銷(xiāo)售糧食。

2.糧食保護(hù)價(jià)格范圍偏大

現(xiàn)實(shí)情況說(shuō)明，我國(guó)糧食保護(hù)價(jià)格范圍偏大，不少普通品種和劣質(zhì)品質(zhì)的糧食都列入了保護(hù)價(jià)收購(gòu)的范疇，這樣會(huì)影響糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和效益的提高。按照糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策的規(guī)定，國(guó)家必須按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民的余糧，我國(guó)糧食已由長(zhǎng)期短缺，轉(zhuǎn)為豐年有余，廣大人民的“吃飽”問(wèn)題已基本解決，現(xiàn)在要探討如何“吃好”的問(wèn)題。因此主要的問(wèn)題是糧食結(jié)構(gòu)性矛盾突出，優(yōu)質(zhì)品種相對(duì)不足，普通糧食品種銷(xiāo)售不暢，庫(kù)存積壓大，農(nóng)民卻仍大量繼續(xù)生產(chǎn)。

3.糧食收購(gòu)資金來(lái)源單一

目前，自有資金、財(cái)政資金、信貸資金三部分是我國(guó)糧食收儲(chǔ)企業(yè)的三項(xiàng)資金來(lái)源，由于企業(yè)效益不好，自有資金明顯不足，財(cái)政資金就是財(cái)政撥付的糧食收購(gòu)價(jià)的補(bǔ)貼；信貸資金則是指由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行提供的糧食收購(gòu)資金專(zhuān)項(xiàng)貸款，它是糧食收儲(chǔ)企業(yè)的主要資金來(lái)源。而農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的在資金主要來(lái)自于中央銀行的再貸款，利率相對(duì)固定，呈現(xiàn)剛性，而糧食收購(gòu)貸款利率較低，利差會(huì)擴(kuò)大。而財(cái)政補(bǔ)貼是按平均利率計(jì)算的，融資中的虧損得不到正常補(bǔ)貼，這勢(shì)必增加糧食收儲(chǔ)企業(yè)糧食收購(gòu)資金的使用成本，加重其負(fù)擔(dān)，加上糧食購(gòu)銷(xiāo)資金占用時(shí)間長(zhǎng)，這就導(dǎo)致糧食儲(chǔ)備所需資金數(shù)額大，占用時(shí)間長(zhǎng)，使得糧食收儲(chǔ)企業(yè)收購(gòu)貸款的利息增加。

4.糧食收儲(chǔ)企業(yè)缺乏現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理理念和機(jī)制

（1）經(jīng)營(yíng)管理落后。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)糧食收儲(chǔ)企業(yè)受到國(guó)家政策的保護(hù)，政企不分，管理落后，經(jīng)營(yíng)成本大，經(jīng)濟(jì)效益差，虧損嚴(yán)重，自有資金短缺。

（2）多頭開(kāi)戶(hù)。糧食收儲(chǔ)企業(yè)為了自身利益，違背國(guó)家有關(guān)規(guī)定，即糧食收購(gòu)資金應(yīng)當(dāng)在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行開(kāi)立基本結(jié)算賬戶(hù)和相應(yīng)的存款專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行專(zhuān)戶(hù)專(zhuān)存，專(zhuān)款專(zhuān)用，在多家銀行開(kāi)戶(hù)，逃避發(fā)展銀行的監(jiān)督。

（3）雙業(yè)經(jīng)營(yíng)。糧食收儲(chǔ)企業(yè)有國(guó)家賦予從事糧食收購(gòu)的特殊權(quán)力，因此它們除了經(jīng)營(yíng)商業(yè)性業(yè)務(wù)外，還辦理政策性業(yè)務(wù)；而政策性業(yè)務(wù)是保本微利的，但資金來(lái)源上卻享受了國(guó)家政策的優(yōu)惠，當(dāng)監(jiān)管不力時(shí)，就給糧食收儲(chǔ)企業(yè)利用政策性業(yè)務(wù)的資金去從事商業(yè)性業(yè)務(wù)提供了“方便”。

5.政策配套措施未到位

（1）政策補(bǔ)貼常常被違規(guī)使用。財(cái)政補(bǔ)貼是糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策的一個(gè)配套措施，它主要用于合同訂購(gòu)糧食價(jià)外的補(bǔ)貼，專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)備補(bǔ)貼，政策性虧損補(bǔ)貼。沒(méi)有財(cái)政補(bǔ)貼這個(gè)必要的補(bǔ)充，糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策難以實(shí)施。

（2）糧食超儲(chǔ)補(bǔ)貼辦法不盡合理。只有要求敞開(kāi)收購(gòu)糧食的規(guī)定，沒(méi)有鼓勵(lì)銷(xiāo)售的措施，導(dǎo)致有些糧食收儲(chǔ)企業(yè)不積極銷(xiāo)售糧食，坐拿超儲(chǔ)補(bǔ)貼。

（3）監(jiān)管機(jī)制不健全，致使監(jiān)管不力，資金經(jīng)常被擠占挪用。由于糧食收儲(chǔ)企業(yè)違規(guī)多頭開(kāi)戶(hù)，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行難以對(duì)其實(shí)行有效監(jiān)督；有時(shí)，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行也存在“非農(nóng)化”使用糧食收購(gòu)資金的現(xiàn)象。一方面是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行沒(méi)有很好的履行自己的監(jiān)督職責(zé)，另一方面尚未建立健全有效的監(jiān)管機(jī)制。

（4）糧食風(fēng)險(xiǎn)基金補(bǔ)充機(jī)制不完善。我國(guó)建立了中央和省級(jí)兩級(jí)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，有的地方在省以下也建立了糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，從而形成了多級(jí)風(fēng)險(xiǎn)基金的格局。這種多級(jí)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，從表面上看，各級(jí)政府都對(duì)糧食市場(chǎng)負(fù)有調(diào)控責(zé)任，使整理調(diào)控實(shí)力增強(qiáng)。但從實(shí)際效果來(lái)看，多級(jí)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)基金，就意味著市場(chǎng)上有多個(gè)調(diào)控主體，不利于分清責(zé)任，不利于提高調(diào)控效率，也不利于全國(guó)統(tǒng)一糧食市場(chǎng)的形成，糧食風(fēng)險(xiǎn)基金是政府調(diào)控糧食市場(chǎng)的專(zhuān)項(xiàng)資金，有的地方財(cái)政困難時(shí)，則不能做到及時(shí)補(bǔ)充糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，使之總量不足，須補(bǔ)數(shù)量較多，影響了政府宏觀調(diào)控作用的有效發(fā)揮。

6.阻礙市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)作用

后果是產(chǎn)生大量的庫(kù)存，1999年有超過(guò)2000億公斤的糧食倉(cāng)儲(chǔ)，僅糧食庫(kù)存的成本就高達(dá)2000多億。這個(gè)庫(kù)存成本最終變成政府的財(cái)政赤字，保護(hù)價(jià)格政策是財(cái)政虧損的一個(gè)重要原因。由于保護(hù)價(jià)政策使糧食供求的結(jié)構(gòu)性矛盾突出，同時(shí)過(guò)高的糧食保護(hù)價(jià)格抑制了消費(fèi)需求。其次宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)下保護(hù)價(jià)政策放大了供需矛盾，以及供需矛盾使保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)政策難以真正貫徹實(shí)施，農(nóng)民豐產(chǎn)不豐收。再加上國(guó)內(nèi)、國(guó)際市場(chǎng)的一體化使保護(hù)價(jià)政策異變?yōu)楸Ｗo(hù)國(guó)外的糧食經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者，使得在市場(chǎng)體制下尤其是在開(kāi)放的市場(chǎng)之下，其效果有限，其政策成本巨大，其負(fù)面影響深遠(yuǎn)。究其根本原因，是這種保護(hù)價(jià)政策本身就不符合市場(chǎng)規(guī)律。

7.支付購(gòu)買(mǎi)成本增高

如果生產(chǎn)者為了獲取更多的利潤(rùn)，會(huì)通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新等手段增加產(chǎn)量，增加供給量，那么政府就會(huì)被動(dòng)地收購(gòu)更多的過(guò)剩農(nóng)產(chǎn)品，導(dǎo)致支付購(gòu)買(mǎi)的成本增高。同時(shí)，還要考慮買(mǎi)來(lái)的過(guò)剩農(nóng)產(chǎn)品的庫(kù)存問(wèn)題，儲(chǔ)備花銷(xiāo)也是一種極大的資源浪費(fèi)。二十世紀(jì)80年代中期以來(lái)，我國(guó)糧食政策執(zhí)行的結(jié)果導(dǎo)致了糧食過(guò)剩，引起高昂的庫(kù)存成本。有資料表明，1996年以來(lái)，我國(guó)糧食部門(mén)的虧損額達(dá)上千億元，糧食貿(mào)易虧損補(bǔ)貼達(dá)上百億元。因此，支持價(jià)格的出發(fā)點(diǎn)是為了支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展和保護(hù)農(nóng)民的收入，但是這種支持是建立在巨大的社會(huì)福利凈損失的基礎(chǔ)上的。

因此，找到更合適的路徑和政策已迫在眉睫。國(guó)務(wù)院2006年《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見(jiàn)》的實(shí)施對(duì)于農(nóng)民調(diào)整糧食種植結(jié)構(gòu)，發(fā)展優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)、完善調(diào)控機(jī)制、保證糧食安全，使國(guó)有糧食企業(yè)健康發(fā)展有著積極的意義。這一決定標(biāo)志著中國(guó)的糧食保護(hù)價(jià)政策從此走上了“選擇性保護(hù)”之路。

〔責(zé)任編輯：孫玉婷〕