寧波城市水源地保護(hù)現(xiàn)狀調(diào)查

鮑海波

摘 要： 從寧波城市飲用水源地保護(hù)的角度出發(fā)，結(jié)合目前“五水共治”的大背景，切入“保供水”這一目標(biāo)，通過政策研究、實(shí)地調(diào)研走訪等，研究城市水源地保護(hù)目前切實(shí)存在的問題，分析解讀現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立情況、政策的落實(shí)情況和國內(nèi)其他城市在水源地保護(hù)方面的經(jīng)驗(yàn)，通過調(diào)研提出城市水源保護(hù)的思路和對(duì)策。

關(guān)鍵詞： 水源地； 保護(hù)； 生態(tài)補(bǔ)償

中圖分類號(hào)： TU991.11 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)： 1671-2153（2015）02-0048-03

2013年年底，浙江省委、省政府提出了“五水共治”的要求，即治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水的五大目標(biāo)，以治水倒逼浙江經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。作為五大目標(biāo)之一的保供水，承擔(dān)了開源的一個(gè)角色，隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，城市供水的需求越來越大，城市水源地正日益成為重要的供水主體。隨著城市水源地保護(hù)重要性和水源地周圍人民群眾生產(chǎn)生活改善緩慢的矛盾的日益擴(kuò)大，如何有效的進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，平衡兩者之間的關(guān)系從而更好的保護(hù)城市水源地的水質(zhì)成為亟待解決的問題。

一、我市目前飲用水水源地保護(hù)的現(xiàn)狀

為確保城市水源保護(hù)與建設(shè)管理工作的連貫性與長效性，我市積極構(gòu)建水源保護(hù)的制度體系，從制度層面對(duì)全市水資源的開發(fā)利用與保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，制定了《寧波市飲用水源保護(hù)和污染防治辦法》，編制完成《寧波市水資源綜合規(guī)劃》、《寧波市飲用水水源地環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，制定了《飲用水源突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》等。

截至2011年底，寧波市已建成大型水庫6座，中型水庫24座，小型水庫379座。2012年參與評(píng)價(jià)的24座具有飲用水功能的大中型水庫水質(zhì)監(jiān)測(cè)表明，水庫水質(zhì)為Ⅱ類為14座，占總數(shù)的58.3%，Ⅲ類的8個(gè)，占總數(shù)的33.3%，Ⅳ類的有2個(gè)，占總數(shù)的8.4%。周公宅、皎口、亭下、橫山、白溪等五座大型水庫是向?qū)幉ㄊ袇^(qū)供水的主要飲用水源地，水質(zhì)均保持在Ⅱ類。5座水庫的總集雨面積840km2，總庫容6.6億m3，總供水能力達(dá)到170萬噸/日，其中向?qū)幉ㄊ袇^(qū)供水能力達(dá)到140萬噸/日。

自2004年以來，我市已啟動(dòng)生態(tài)林補(bǔ)償機(jī)制，在原來林業(yè)部門的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)之上對(duì)水源保護(hù)區(qū)內(nèi)的林地再給予5元/畝的補(bǔ)償，并在2010年調(diào)整了補(bǔ)償價(jià)格，逐年遞增。

截至2012年，寧波市自來水水價(jià)中0.10元/m3用于上游水環(huán)境治理，對(duì)上游涵養(yǎng)林實(shí)施效益補(bǔ)助共計(jì)3860萬元，更有9個(gè)用水城區(qū)和10個(gè)供水庫區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛鉤結(jié)對(duì)等。

二、水源地保護(hù)目前還存在的問題

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，雖然政府為城市水源地的保護(hù)做了很大的努力，但是現(xiàn)實(shí)中還是存在許多的問題，主要有以下幾個(gè)問題：

（一）未建立水源地保護(hù)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)

目前寧波市水源地保護(hù)主要由各級(jí)水行政主管部門進(jìn)行監(jiān)督和管理，而實(shí)際上，水源地生態(tài)環(huán)境惡化和水源污染等問題，需要多部門聯(lián)動(dòng)，建立行之有效的水源地保護(hù)監(jiān)督機(jī)制，但我市迄今為止還沒有建立起一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，沒有形成一套行之有效的水源地保護(hù)監(jiān)督機(jī)制，農(nóng)林、水利、環(huán)保、國土資源等部門按照各自的職能范圍對(duì)水源地分塊管理，彼此之間信息不通暢，要么都不管，要么都來管，專職執(zhí)法人員較少，對(duì)違法行為的打擊力度不夠，造成制度難于落到實(shí)處，導(dǎo)致保護(hù)行為與應(yīng)實(shí)現(xiàn)的預(yù)期目標(biāo)存在差距。在保護(hù)治理措施上，各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，各做各的規(guī)劃，各花各的錢，各實(shí)施各的項(xiàng)目，工程之間相互孤立，治理措施難以形成一個(gè)有效的體系，導(dǎo)致“錢花了不少，效果卻不盡如人意，老百姓還要罵娘”的狀況。

（二）水源地居民缺乏水源保護(hù)意識(shí)

現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要針對(duì)上游環(huán)境治理和生態(tài)林建設(shè)，真正落實(shí)到人的補(bǔ)償微乎其微。而事實(shí)上，我市大部分飲用水源地位于山區(qū)，為了保障飲用水源地周邊環(huán)境不受污染，水源保護(hù)區(qū)域內(nèi)人們的生產(chǎn)生活受到限制，犧牲了部分既得利益，比如養(yǎng)殖業(yè)、花木、農(nóng)林產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)受到限制，工業(yè)發(fā)展更是不可能。農(nóng)民的收入得不到提高，保護(hù)水源積極性很難持久，而生態(tài)林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又很低，農(nóng)民的育林護(hù)林的積極性不高，而傳統(tǒng)意義上的靠山吃山，偷盜偷伐又造成水土保持的困難，農(nóng)民群眾對(duì)此反響強(qiáng)烈。例如雙溪口水庫上游村莊，和周公宅水庫上游村莊，水庫所在地和上游保潔區(qū)不在一個(gè)區(qū)屬內(nèi)，上游村莊的居民沒有在水源保護(hù)的過程中得到過實(shí)際的利益，抵觸情緒明顯，甚至長期把生活垃圾丟棄在溪坑中，隨雨水沖入水庫中。

作為城市水資源的保護(hù)者——山區(qū)農(nóng)民，實(shí)際上并不使用和飲用他們犧牲經(jīng)濟(jì)利益所保護(hù)的水庫水，也很難從水資源的效益中得到好處。作為水資源的受益方——城市居民缺乏節(jié)約用水、有償使用水資源的意識(shí)，忽視了對(duì)水源保護(hù)區(qū)居民生活水平的關(guān)注。大部分城市居民認(rèn)為水源地生態(tài)補(bǔ)償與自己無關(guān)，承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任的意識(shí)淡漠。

（三）生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄟ€處于空白狀態(tài)

不是說生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)不重要不迫切，而是目前生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和立法等相關(guān)工作，還存在著許多的問題，比如補(bǔ)償機(jī)制的具體內(nèi)容和基本環(huán)節(jié)，補(bǔ)償機(jī)制需要的資金如何到位，補(bǔ)償如何切實(shí)落到每個(gè)受益人的手上，具體補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)如何來制定等等。我們可以適當(dāng)借鑒和參考發(fā)達(dá)國家在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立方面的積極探索。

（四）水資源監(jiān)管能力尚需進(jìn)一步加強(qiáng)

雖然我市在水資源開發(fā)利用、原水水質(zhì)監(jiān)管保護(hù)方面做了大量工作，但是目前五大水庫的水質(zhì)并不能盲目樂觀，飲用水監(jiān)測(cè)能力需要進(jìn)一步增強(qiáng)，監(jiān)測(cè)體系需要健全，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和信息需要共享，水源保護(hù)和水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)需要進(jìn)一步公開。另外，還存在部分水源地功能區(qū)的劃分界線不清，權(quán)責(zé)不明，統(tǒng)籌不力，管理不到位等問題，需要進(jìn)一步提高管理水平，加強(qiáng)監(jiān)管力度。

三、水源地保護(hù)的建議和對(duì)策

保護(hù)水源地應(yīng)該積極借鑒歐美發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也要根據(jù)我國國情和特點(diǎn)，加以適度調(diào)整和規(guī)范。水源地保護(hù)不應(yīng)該犧牲當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)者利益，只有調(diào)動(dòng)水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)居民和當(dāng)?shù)卣姆e極性，確保水源保護(hù)措施得以落實(shí)，水源地所在地區(qū)一方百姓和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)得以可持續(xù)發(fā)展，才能確保城市供水安全，實(shí)現(xiàn)五水共治中“保供水”的要求，才能落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。

（一）進(jìn)一步完善制度建設(shè)，依法有據(jù)保護(hù)城市水源地

由于我國生態(tài)補(bǔ)償立法落后于生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的發(fā)展，部分生態(tài)補(bǔ)償方面的法律法規(guī)還沒有出臺(tái)，或者不全面、不完善，一些重要法規(guī)對(duì)生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償?shù)囊?guī)范不到位，或者缺乏下位法的具體規(guī)定，導(dǎo)致自然資源有償使用原則難以有效實(shí)施。因此，寧波市雖然出臺(tái)了一些辦法、方案，但是還不能從根本上解決水源保護(hù)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，建議在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，可以請(qǐng)求人大制定出臺(tái)《寧波市城市水源地保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償條例》，用更完善的法律制度保障城市水源地保護(hù)機(jī)制的順利運(yùn)行，更好地維護(hù)群眾的生命安全和合法權(quán)益。

飲用水源保護(hù)涉及各級(jí)政府和多個(gè)部門，發(fā)改、水利、環(huán)保、城管和衛(wèi)生等部門要落實(shí)責(zé)任，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，形成合力；要深入調(diào)研，制定新一輪水源保護(hù)規(guī)劃，科學(xué)劃定保護(hù)區(qū)域，明確政府實(shí)施的保護(hù)工程；認(rèn)真分析現(xiàn)有問題，充分利用法律、行政、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)手段，加快解決生態(tài)林培育、農(nóng)林產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、重要污染源控制、農(nóng)村環(huán)境整治和生態(tài)移民等重大問題；建立完善水源安全監(jiān)測(cè)和預(yù)警體系，提高監(jiān)測(cè)能力，增加政府監(jiān)測(cè)頻次，形成技術(shù)監(jiān)測(cè)和人員巡視為主體的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，落實(shí)政府責(zé)任；處理好飲用水源地與使用地、政府與企業(yè)、建設(shè)與監(jiān)管、公共產(chǎn)品與市場規(guī)律等關(guān)系，明確主體責(zé)任，平衡各方利益。

（二）進(jìn)一步建立有效的水源地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索，一直是一個(gè)世界性的難題，而我國在探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面，浙江省一直走在全國前列。繼2005年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》、2006年出臺(tái)《錢塘江源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助暫行辦法》之后，2008年又出臺(tái)了《浙江省生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》，成為全國第一個(gè)實(shí)施省內(nèi)全流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖》荨?011年更是由財(cái)政部和環(huán)保部牽頭，和安徽省建立了跨省的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。寧波市完全可以借鑒省里的做法，通過政府干預(yù)方式，引用經(jīng)濟(jì)手段，建立長效的城市水源地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以保障水源保護(hù)區(qū)內(nèi)個(gè)體和地方的利益。政府要加大對(duì)水源地保護(hù)的財(cái)政支持力度，專門從財(cái)政資金中撥出一塊作為水資源保護(hù)的專項(xiàng)資金，同時(shí)深化水價(jià)改革，堅(jiān)持“誰得益誰補(bǔ)償、誰開發(fā)誰保護(hù)”的原則，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村，認(rèn)同水源保護(hù)生態(tài)功能的價(jià)值，建立健全水源保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，讓水源保護(hù)受益人支付一定的費(fèi)用，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出努力并付出代價(jià)者進(jìn)行合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，逐步提高生態(tài)補(bǔ)償和水環(huán)境治理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步完善供水地與用水地結(jié)對(duì)政策，促進(jìn)水源保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)和污染源治理。要系統(tǒng)研究生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政稅收政策、社會(huì)保證政策的引導(dǎo)與銜接，提高保護(hù)區(qū)公共服務(wù)水平，研究支持保護(hù)區(qū)發(fā)展的社會(huì)保障體系建設(shè)，制定適合保護(hù)區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，提升水源保護(hù)區(qū)發(fā)展水平。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)城市水源地環(huán)境保護(hù)宣傳和教育

加強(qiáng)宣傳教育對(duì)于城市水源地保護(hù)的順利開展和實(shí)施具有重要作用，只有人們真正認(rèn)同“水是生命之源”，提高飲用水的質(zhì)量事關(guān)每一個(gè)人，水源地保護(hù)工作才能真正落到實(shí)處。

1. 要充分運(yùn)用傳統(tǒng)媒體的力量，樹立全民環(huán)境意識(shí)。傳統(tǒng)媒體包括：廣播、報(bào)紙、電視等。由于水源地一般都位于山區(qū)半山區(qū)，當(dāng)?shù)氐木用窈娃r(nóng)民群眾，對(duì)于水源地保護(hù)的意識(shí)的提高，是提高水源保護(hù)的關(guān)鍵。這部分人，一般年齡較大，他們相對(duì)依賴傳統(tǒng)媒體的作用。比如：在電視上播放環(huán)保公益廣告片、滾動(dòng)字幕等；在上下班高峰的車載廣播、電視上宣傳水源地保護(hù)；也可以組織力量下鄉(xiāng)下村，通過農(nóng)民群眾喜愛的活動(dòng)如有獎(jiǎng)知識(shí)競答、抽獎(jiǎng)等活動(dòng)讓人們充分認(rèn)識(shí)到保護(hù)水源地生態(tài)環(huán)境對(duì)生存和發(fā)展的重要性，廣泛動(dòng)員農(nóng)民群眾積極參與到水源地生態(tài)保護(hù)行動(dòng)中來，形成全社會(huì)關(guān)心支持水源地環(huán)境保護(hù)的良好氛圍。

2. 要充分運(yùn)用新媒體的力量，拓展受眾范圍。新媒體的使用人員以年輕人為主，他們也是這個(gè)社會(huì)的中堅(jiān)力量和新興力量，充分調(diào)動(dòng)他們保護(hù)的積極性，使水源地保護(hù)深入人心，促進(jìn)全社會(huì)對(duì)水源地環(huán)境問題的關(guān)注，提高公眾的環(huán)境憂患意識(shí)。比如運(yùn)用微博、微信的廣泛影響力。除了相關(guān)職能部門在各自的官方微博平臺(tái)積極發(fā)布各種有效信息，微信的朋友圈也可轉(zhuǎn)載水源保護(hù)的相關(guān)文章，只要通過真實(shí)事例，就能起到警示作用，引導(dǎo)廣大群眾充分認(rèn)識(shí)飲用水源地保護(hù)的重要性和緊迫性。