經理國庫視覺下政府性收入管理問題研究

陳永明 周彩南 崔文瑞 周長軍

內容提要：國庫作為政府預算執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，對政府預算具有執(zhí)行、監(jiān)督和反映的職能。本文從經理國庫的視覺，對全口徑預算管理模式下我國政府性收入管理現(xiàn)狀進行了分析與梳理，提出了統(tǒng)一政府性收入款項的征收與管理，加強全口徑預算管理，促進公共財政建設的政策建議。

關鍵詞：預算管理；國庫；政府性收入

中圖分類號：F812.41文獻標識碼：A 文章編號：1003-4161（2015）02-0082-04

DOI： 10.13483/j.cnki.kfyj.2015.02.019

國庫是辦理國家預算收支的專門機構。國家的一切預算收入都是應繳入庫國庫，一切財政支出都是應通過國庫撥付。國庫作為政府預算收支工作的重要部門，對政府預算具有執(zhí)行、監(jiān)督和反映職能。如何加強政府性收入管理，全面反映國家預算收支，對落實黨的十八大報告提出“加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督”，對促進新時期公共財政建設具有十分重要的意義。本文通過對當前政府性收入管理情況的調查與分析，從央行經理國庫的視覺，提出了加強政府性收入管理，實行全口徑預算預算管理，促進公共財政建設的對策和建議。

一、全口徑政府預算與政府性收入的內涵

我國關于全口徑預算管理的表述，最早出現(xiàn)于2003年10月，中共十六屆三中全會所通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》第21條款中，“實行全口徑預算管理和對或有負債的有效監(jiān)控。加強各級人民代表大會對本級政府預算的審查和監(jiān)督”。2010年6月，財政部制發(fā)《關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》，規(guī)定自2011年1月1日起將全部預算外收支納入預算管理。相應修訂《政府收支分類科目》，取消全部預算外收支科目。全口徑預算管理是中國財政預算管理體制實踐過程中出現(xiàn)的特有名詞，其產生與我國預算外、制度外政府收支的存在與發(fā)展是分不開的。為規(guī)范預算外、制度外政府收支而實施的一系列制度變革，反映了中國全口徑預算管理改革的進程。政府預算改革應使所有政府性收支都要納入預算管理。全口徑預算管理的范圍不僅包括原來預算內資金和預算外資金的監(jiān)管，還包括政府性債務和或有負債的監(jiān)管，實際上已全部變?yōu)轭A算內管理。我們認為：全口徑預決算管理就是預算執(zhí)行單位以行使國家的權力方式下收取的所有收入都要納入政府收支的總盤子，進行統(tǒng)籌安排使用，受全社會的審查和監(jiān)督。全口徑預算管理的實質是財政預算管理的一種模式，是防范財政風險的一項重要措施。

二、政府性收入概念的范疇

《預算法》規(guī)定，我國政府預算屬于復式預算體系，共包括四個部分：公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算。實行全口徑預算，就是要把所有政府性收支全部納入預算，實行統(tǒng)一、完整、全面、規(guī)范的管理，即同一級政府所有部門的收支都要納入預算管理；從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府，都要把所有政府資金分別納入到各個預算來管理。與全口徑預算管理相適應，政府性收入應包括公共預算收入、政府性基金預算收入、國有資本經營預算收入和社會保障預算收入等，還包括納入財政局專戶管理的預算外資金，目前僅有教育收費收入。

公共財政預算收入，是政府憑借國家政治權力，以社會管理者身份籌集以稅收為主體的財政收入，主要包括各項稅收和部分非稅收入。

政府性基金預算收入屬于非稅收入，是指各級人民政府及其所屬部門根據(jù)法律、國家行政法規(guī)和中共中央、國務院有關文件的規(guī)定，為支持某項事業(yè)發(fā)展，按照國家規(guī)定程序批準，向公民、法人和其他組織征收的具有專項用途的資金。包括各種基金、資金、附加和專項收費。包括國有土地出讓金收入、鐵路建設基金、地方教育附加等，支出特點是專款專用，用于社會發(fā)展和改善民生，如教育、城市建設、文化事業(yè)發(fā)展等。201 1年全國政府性基金收支規(guī)模突破51360.78億元，同比增長39.4%。

國有資本經營預算的收入，是國家以所有者身份對國有資本實行存量調整和增量分配而發(fā)生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分。主要是按照相關規(guī)定和比例向國有企業(yè)收取的國有資本收益，主要用于國有經濟和產業(yè)結構調整、改革重組、重大技術創(chuàng)新等。

社會保障預算收入，是指國家為實施社會保障事業(yè)，通過多種渠道參與國民收入分配而籌集的社會保障資金，包括社會保險基金、社會救助基金、住房保障基金等。其中：社會保險基金預算包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金、工傷保險基金、生育保險基金等內容。

公共預算收入、政府性基金預算收入、國有資本經營預算收入和社會保障預算收入四大預算有重點、有分工，相對獨立又相互銜接。比如，從政府性基金的土地出讓凈收益中，分別計提10%用于教育和農田水利建設；公共預算和社會保險基金預算都有社會保障的內容，但按照規(guī)定，社會保險基金不能用于平衡公共財政預算，公共財政預算可補助社會保險基金。

二、政府性收入管理的國庫實踐

隨著財政預算管理體制改革的不斷深入和國庫信息化建設的快速推進，央行國庫積極配合政府預算管理制度改革，積極參與政府性收入核算與管理，促進了全口徑預算管理目標逐步實現(xiàn)。目前，除財政預算外資金專戶收納的教育收費外，公共財政預算收入中的非稅收入、政府性基金收入、國有資本經營預算收入和部分社會保險基金待政府性收入逐步納入政府預算管理范圍，政府性收入款項逐步納入國庫核算與管理，在國庫報表上得到了比較清晰、完整的反映。2013年，全國國庫共經理各類政府性收入209871.37億元，同比增長17.8%，其中：公共預算收入129240.39億元，增長10.6%；政府性基金預算51360.78億元，增長39.4%；國有資本經營預算收入1604.36億元，增長11.6%；債務收入20356.04億元，增長2.2%；社會保險基金7308.91億元，增長14.4%，占全國社會保險基金收入總額的19.5%。

（一）預算外資金逐步納入預算管理，政府性基金全面納入國庫核算

《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發(fā)財政部<關于對行政性收費、罰沒收入實行預算管理的規(guī)定>的通知》（中辦發(fā)[1993]19號）精神，將財政部已經規(guī)定的83項行政性收費項目納入財政預算?！秶鴦赵宏P于加強預算外資金管理的決定》（國發(fā)[1996]29號）從1996年起將養(yǎng)路費、車輛購置附加費、鐵路建設基金、電力建設基金、三峽工程建設基金、新菜地開發(fā)基金、公路建設基金、民航基礎設施建設基金、農村教育事業(yè)附加費、郵電附加、港口建設費、市話初裝基金、民航機場管理建設費等13項數(shù)額較大的政府性基金（收費）納入財政預算管理。財政部印發(fā)了《預算外資金資金管理辦法》，明確了預算外資金范圍，對預算外資金實行“收支兩條線”管理，建立了專戶存儲、專款專用制度。2010年，財政部印發(fā)《政府性基金管理暫行辦法》，建立了全國統(tǒng)一的政府性基金申請審批、征繳入庫和預決算。2010年6月，財政部制發(fā)《關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》，規(guī)定自2011年1月1日起，中央各部門各單位的全部預算外收入納入預算管理，收入全額上繳國庫，支出通過公共財政預算或政府性基金預算安排。地方各級財政部門要按照國務院規(guī)定，自2011年1月1日起將全部預算外收支納入預算管理。目前，除教育收費繼續(xù)沿用預算外資金財政專戶管理以外，其他非稅收入均分別納入公共財政預算和政府性基金預算，統(tǒng)一納入國庫核算范圍。

（二）建立國有資本經營預算制度，國有資本收益繳入國庫

2007年國務院發(fā)布《關于試行國有資本經營預算的意見》，財政部會同國資委制定了發(fā)布了《中央企業(yè)國有資本收益收取管理辦法》、《中央國有資本經營預算編報試行辦法》，對國有資本征收范圍、征收方式、預算編制等進行了明確規(guī)定，國有資本經營收入作為政府預算的重要內容統(tǒng)一繳入國庫。地方政府國有資本經營預算逐步納入預算管理。

（三）社會保障預算收入實行財政專戶管理，部分納入國庫核算

納入復式預算編制范圍的社會保障基金只有社會保險基金，包括基本養(yǎng)老保險基金、基本醫(yī)療保險基金、工傷保險基金、失業(yè)保險基金和生育保險基金。2013年，《中華人民共和國社會保險法》頒布，明確了社保保險基金種類、征收使用、預決算編制等，并明確了按照社會保險險種分別建賬，分賬核算，實行財政專戶管理等規(guī)定。近年來，隨著國庫信息化成果的運用，部分地區(qū)社會保險基金納入國庫核算與管理，2013年，全國地方國庫經理社會保險基金規(guī)模7309.81億元，同比增長14.4%。

三、政府性收入管理中存在的問題

將政府性收入納入國庫核算與管理是財政國庫管理改革的最終目標，也是實行全口徑政府預算管理關鍵。但是由于政府財政管理體制、預算管理體制改革推動緩慢，政府預算法規(guī)制度建設滯后等各種原因，政府性收入尚未全面納入國庫核算與管理，國庫經理政府性收入工作中還存在諸多問題。

（一）政府預算收支科目分類不明細，難以反映政府預算收支全貌

為全面推進財政國庫管理制度改革，促進公共財政建設，2006年以來，財政部啟動了新一輪政府收支分類改革，在全面清理政府預算收支科目的基礎上，按照復式預算管理和陽光財政建設要求，新增和完善了政府預算收支科目，形成了涵蓋政府性基金、國有資本經營、債務收支、社會保險基金和預算外資金的全面、完整的政府預算收支科目體系，并在完善政府預算功能科目設置的基礎上，制定了預算收支經濟分類科目，促進了全口徑政府預算管理和政府預決算的透明、公開。但是由于受政府預算改革進度影響，政府收支科目分類尚不能完全覆蓋政府性收入款項。一是社會保障預算科目不完整，難以全面反映社保預算內容。目前社會保障預算科目只規(guī)定了納入政府預算的社會保險基金預算科目，但對社會救助基金、住房保障基金、城鄉(xiāng)居民生活保障基金等收支科目未在政府預算收支科目中體現(xiàn)，不利于政府全口徑預算的實現(xiàn)，不利于國庫部門對社會保障基金的核算與管理。二是社會保險基金收支科目設置不明細，難以反映社會保險基金支情況?，F(xiàn)行社會保險基金科目按險種設置了社會保險基金收支科目，未設置社會保險基金轉移性收支等科目，國庫收支報表難以完整反映社會保險基金收支狀況。三是缺少全面反映政府債務收支的具體預算科目。如政府擔保的融資等沒有納入財政管理范圍，國有資本預算也只是對國資委集中管理的國有企業(yè)分紅部分進行監(jiān)督的收支記錄，沒有匯總全國國有資本財務報告，

（二）預算管理制度改革與國庫管理制度銜接不夠，國庫收支報表難以分別反映各個政府預算收支存情況

近年來，盡管全口徑預算管理逐步得到了實施，但由于預算管理制度改革中未與國庫管理制度改革同步開展，導致國庫業(yè)務和收支報表體系難以全面反映政府性政府性收支存全貌。如按照《預算法實施條例》規(guī)定，我國政府實行復式預算，分別編制公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，但預算管理體制改革中相關法規(guī)制度和政策規(guī)定均未對國庫業(yè)務及收支報表體系進行明確要求。目前國庫業(yè)務仍然按照《國家金庫條例》規(guī)定的會計科目與核算方法，尚未設置相應的會計科目和賬戶，分別反映公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算的結存和業(yè)務流水情況，國庫會計報表體系難以清晰反映各個預算收支存情況。

（三）政府預算管理制度不統(tǒng)一，國庫部門對政府性收入業(yè)務監(jiān)督難

《國家金庫條例》規(guī)定，國庫有權對征收機關和國庫經收處預算經收業(yè)務和財政存款賬進行監(jiān)督，督促征收機關和國庫經收處及時上解各類預算收入。但政府預算管理制度改革中，相關法規(guī)制度對不同預算資金管理規(guī)定不統(tǒng)一，導致國庫對納入政府預算管理政府性收入款項監(jiān)督難。一是政府性收入管理不統(tǒng)一，國庫經理的政府性收入不完整。由于全口徑預算中各類政府預算法規(guī)不同，公共財政預算收入、政府性基金預算收入按照規(guī)定統(tǒng)一納入國庫核算與管理，在央行國庫進行統(tǒng)一核算，而社會保險基金、預算外資金在商業(yè)銀行開設專戶分別進行核算，導致國庫部門無法全面反映和監(jiān)督政府性收入的征繳入庫情況。二是政府性收入征收繳庫不統(tǒng)一，延壓收入查處難。如非稅收入中行政性收費、罰沒收入等同為公共財政預算收入的組成部分，按照《國家金庫條例》規(guī)定，均應通過商業(yè)銀行“待結算財政款項”科目核算，但省級政府部門制定的非稅收入管理條例規(guī)定，非稅收入收繳實行財政匯繳專戶管理，定期上解國庫的辦法，使非稅收入成為地方政府調預算收入進度的蓄水池，導致國庫部門難以對政府非稅收入征收和解繳入庫工作進行有效監(jiān)督。

（四）信息化管理程度低，政府性收入入庫難

目前，人民銀行、國家稅務總局、財政部均已建立起了比較完備、先進的政府預算收支管理信息系統(tǒng)，但從實際運行情況看，信息化水平離實現(xiàn)全口徑政府預算和公共財政建設的目標還存在較大差距。一是政府性收入征收管理系統(tǒng)功能差異大，橫向聯(lián)網(wǎng)處理效率低。目前，承擔政府性收入組織征收工作的國稅、地稅、財政、社保等部門信息化水平參差不齊，財政、社保部門的收入管理系統(tǒng)尚未實現(xiàn)全國統(tǒng)一；在聯(lián)網(wǎng)業(yè)務處理方面，僅有國稅地稅部分收入業(yè)務納入到財稅庫銀行橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)。二是信息系統(tǒng)功能少，難以滿足向社會公眾提供全方位服務的要求。國稅、地稅征管系統(tǒng)雖然實現(xiàn)了全國或省內統(tǒng)一，但仍然難滿足社會公眾對納稅服務的個性需求；財政部門尚未建成全國集中統(tǒng)一的財政收支信息系統(tǒng)，財政收支業(yè)務無法通過橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)辦理。政府非稅收入和政府性基金仍然依賴天傳統(tǒng)的手工方式辦理征收入庫工作，難以通過先進的財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)辦理入庫。非稅收入征收環(huán)節(jié)多、在途時間長，難以及時入庫。

四、國庫經理政府性收入的政策建議

十八大報告中提出的“加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督”，根本目的于幫助政府依法行政，促使行政權在陽光下運行。習近平總書記在中紀委十八屆二次會議講話中指出：“加強權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關在制度的籠子里，形成不敢腐敗的懲戒體制，不能腐敗的防范體制，不易腐敗的保障機制”?，F(xiàn)行預算管理制度安排下，央行國庫作為政府預算執(zhí)行進行監(jiān)督的重要部門，具有對政府預算執(zhí)行、監(jiān)督和反映的重要職責，因此，應進一步增強經理國庫意識，全面履行職責，積極參與全口徑預算管理的實踐，將政府性收入款項全面納入國庫核算與管理，促進公共財政建設。

（一）推動預算管理法規(guī)制度建設，為政府性收入納入國庫管理提供制度保障

一是大力推動預算管理基礎法規(guī)修訂工作。積極關注《預算法》、《國家金庫條例》等預算管理基礎法律法規(guī)的修訂與完善，結合國庫職責履行、國庫資金管理和全口徑政府預算實施等，提出對預算管理等基礎法律的法規(guī)的修訂工作，完善政府預算資金管理，厘清國庫職責和權限，提出政府性收入納入國庫核管理的修法主張，推動預算管理法規(guī)制度的完善。二是及時跟進政府預算管理改革，加強對現(xiàn)有政府預算改革有關政策的研究。結合財政國庫管理制度改革和政府預算管理的部門規(guī)章和政策實施情況，修訂完善當前國庫管理制度，明確各類政府預算收入納入國庫管理的制度要求和操作規(guī)程，確保國庫經理政府性收入的安全規(guī)范開展。

（二）加快政府收支分類改革進程，全面反映經理政府性收入成果

在加快政府預算管理制度改革，推動管理基礎法規(guī)制度建設的同時，國庫部門要積極參與并推動政府收支分類改革進程，結合全口徑政府預算改革的實施，及經理國庫工作經驗，支持、配合財政部門編制政府預算收支分類科目。一是健全社會保障基金預算收支科目，使包括社會救助金、住房保障基金在內的各類社會保障基金能夠在政府收支分類科目中得到全面反映。二是完善社會保險基金轉移性收支科目，全面反映社會保險基金收支情況。三是健全國庫有資本經營收支科目，配合財政部門開展地方國有資本經營預算收入改革。實現(xiàn)國庫經理的政府性收入能夠在國庫報表上得到全面、明晰、翔實的反映。

（三）切實發(fā)揮國庫部門監(jiān)督職能，加強對政府性收入款項的監(jiān)督

國庫部門要認真履行政府銀行職能的職責，切實加強對各類政府預算收入的監(jiān)督，確保各類政府預算收入的安全完整。一是加強對公共財政預算收入的監(jiān)督。國庫部門要嚴格按照現(xiàn)行《預算法》、《國家金庫條例》賦予的對預算收入征收入庫進行監(jiān)督的具體要求，進一步加強對納入公共預算的各類稅收收入、非稅收入征收、解繳入庫等業(yè)務的監(jiān)督，確保公共財政預算收入真實、完整和安全。二是加強對其他政府預算收入的監(jiān)督與管理。根據(jù)全口徑政府預算的實施，依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)和有關政策要求，在健全完善國庫制度的基礎上，加強國庫經收處經辦其他政府性收入業(yè)務的監(jiān)督，確保其他政府性收入及時、準確入庫，保障其他政府預算收入的安全完整。

（四）健全完善國庫會計制度體系，為全面經理政府性收入做好技術準備

國庫部門要進一步加強政府預算收支體系研究，以完整反映政府預算收支存為基本目標，進一步改進國庫會計核算方法和會計報表體系，逐步將政府性收入納入國庫核算與管理，為全口徑政府預算的實施提供高效的金融服務。一是健全國庫會計科目和賬務體系。對現(xiàn)行國庫會計制度進行了修訂、完善，根據(jù)復式預算要求，分別設置公共財政預算存款、政府性基金預算存款、國庫資本經營預算存款和社會保險基金預算存款一級會計科目，并根據(jù)財政部門業(yè)務要求，分別設置分戶賬，全面反映各個類型政府預算收入庫存及賬務流水。二是健全國庫收支報表體系。按照復式預算管理管理要求，對現(xiàn)有國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)、國庫收支統(tǒng)計分析系統(tǒng)進行改造，區(qū)分公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，分別向不同預算主管部門和征收機關提供完整、全面的收支存信息。

（五）加快政府預算管理信息化建設進程，為國庫全面經理政府性收提供完備的技術手段

一是加大政府預算征管部門信息化建設的投入力度，建設符合全口徑預算管理的政府性收入管理信息系統(tǒng)。對現(xiàn)有政府性收入征管部門信息系統(tǒng)進行全面升級改造，提高政府性收入管理部門間聯(lián)網(wǎng)水平，實現(xiàn)政府性收入款項直達入庫。二是強化政府性收入管理系統(tǒng)處理能力建設，提高政府性收入管理部門服務質量。當前應加快社保、財政、國稅、地稅及國庫部門業(yè)務系統(tǒng)建設，盡快建成全國范圍內各征管部門統(tǒng)一的業(yè)務系統(tǒng)，滿足社會公眾對業(yè)務系統(tǒng)的個性化需求，提升信息系統(tǒng)處理能力。