我國農(nóng)村貧困治理體系演進(jìn)與精準(zhǔn)扶貧

黃承偉 覃志敏

內(nèi)容提要：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和減貧形勢(shì)變化，我國農(nóng)村貧困治理體系結(jié)構(gòu)先后呈現(xiàn)出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革為主、貧困縣瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)、貧困村瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)等階段性演進(jìn)特點(diǎn)。精準(zhǔn)扶貧是進(jìn)入全面建成小康社會(huì)關(guān)鍵階段，國家推動(dòng)新一輪扶貧攻堅(jiān)和構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)扶貧開發(fā)新格局的一項(xiàng)重要扶貧機(jī)制創(chuàng)新。當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中存在幫扶資源供給與扶貧需求未能最優(yōu)匹配，幫扶資源動(dòng)員非制度化，社會(huì)組織等其他社會(huì)力量參與精準(zhǔn)幫扶的制度供給不足等突出問題，需要通過不斷完善精準(zhǔn)扶貧工作制度加以解決。

關(guān)鍵詞：全面小康；農(nóng)村貧困治理；精準(zhǔn)扶貧；扶貧資源瞄準(zhǔn)

中圖分類號(hào)：F304.8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-4161（2015）02-0056-04

DOI：10. 13483/j. cnki. kfyj. 2015. 02. 013

從扶貧效果看，扶貧資源更好地瞄準(zhǔn)貧困目標(biāo)人群是一個(gè)世界性難題。扶貧資源瞄準(zhǔn)機(jī)制在不同國家（地區(qū)）或同一國家（地區(qū)）的不同發(fā)展階段，與之相對(duì)應(yīng)的，貧困治理體系和政策也存在差異性。改革開放以來，我國貧困治理體系和政策呈現(xiàn)階段性演進(jìn)。貧困治理體系和政策的階段性演進(jìn)，確保了扶貧資源較好的標(biāo)準(zhǔn)貧困人口，推動(dòng)了貧困人口大規(guī)模、持續(xù)性減少，使我國提前實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)中貧困人口減半目標(biāo)，成為全球減貧的成功典范。

一、我國貧困治理體系演進(jìn)與扶貧資源瞄準(zhǔn)

改革開放三十多年來，我國取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就，貧困人口大規(guī)模減少。我國經(jīng)歷了普遍貧困、區(qū)域貧困、基本解決貧困問題等多個(gè)貧困變化形態(tài)。國家根據(jù)減貧形勢(shì)變化不斷調(diào)整貧困治理體系，以實(shí)現(xiàn)扶貧資源有效瞄準(zhǔn)和持續(xù)減貧。

（一）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革下的扶貧資源瞄準(zhǔn)與減貧

新中國成立初期，長期戰(zhàn)亂遺留下來的是一個(gè)經(jīng)濟(jì)落后、“一窮二白”的局面。經(jīng)過幾十年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)，全國根本性貧困問題得到較大程度的緩解。盡管國民經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)取得長足發(fā)展，現(xiàn)代工業(yè)體系初步建立，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制低效率和大躍進(jìn)、“文化大革命”等戰(zhàn)略性失誤，使得廣大居民（特別是農(nóng)村居民）生活水平仍普遍低下。以營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)衡量，改革開放以前至少有40%-50%的人群處于生存貧困狀態(tài)。改革開放以前的中國農(nóng)村處于普遍貧困狀況。

20世紀(jì)70年代末期，黨和國家將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，率先在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革。以家庭承包經(jīng)營制度取代人民公社集體經(jīng)營制度為核心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，賦予農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自主權(quán)，極大激發(fā)了廣大農(nóng)民勞動(dòng)積極性，耕地糧食單產(chǎn)量不斷提高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。同時(shí)，政府在農(nóng)村實(shí)施了放寬農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)改革舉措。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上升，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向附加值更高的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，農(nóng)村勞動(dòng)力在非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)等舉措直接或間接提高了農(nóng)民的收入水平，為農(nóng)村貧困人口大規(guī)模減少奠定了基礎(chǔ)。根據(jù)我國政府貧困標(biāo)準(zhǔn)，從1978年到1985年，農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤?0.7%下降到14. 8%。

賦權(quán)于廣大貧困農(nóng)民并提供市場(chǎng)參與機(jī)會(huì)，是改革開放初期我國實(shí)施以體制改革促進(jìn)減貧為主、以救濟(jì)式為輔的貧困治理政策體系能夠?qū)崿F(xiàn)大規(guī)模減貧的重要原因之一。扶貧資源有效“識(shí)別”了那些具有發(fā)展?jié)摿Φ貐^(qū)和具有發(fā)展能力農(nóng)村貧困人口。這些地區(qū)和貧困人口在獲得發(fā)展權(quán)利后，迅速抓住發(fā)展機(jī)遇，在短期內(nèi)就擺脫了貧困。

（二）以貧困縣瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)的開發(fā)式扶貧治理結(jié)構(gòu)

進(jìn)入20世紀(jì)80年代中期，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革減貧邊際效益下降，不平等和貧富分化開始顯現(xiàn)，原有貧困治理體系面臨新的挑戰(zhàn)。不平等加大，既有農(nóng)業(yè)收入（具有緩解不平等功能）比重在農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)中不斷下降而工資性收入（具有拉大收入差異作用）比重和私營活動(dòng)收入比重在增加的微觀因素，也有區(qū)域發(fā)展資源稟賦帶來的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距拉大（主要是東部沿海與中西部地區(qū)的差距）的宏觀因素。“老、少、邊、窮”地區(qū)地處邊陲，基礎(chǔ)設(shè)施落后，市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)展程度低，體制改革與市場(chǎng)力量協(xié)同推動(dòng)的扶貧效果并不明顯。

為提高扶貧資源瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)度，自1986年開始，國家在農(nóng)村貧困治理上進(jìn)行了系列制度創(chuàng)新，逐步建立起以公共治理為主體的開發(fā)式扶貧治理結(jié)構(gòu)。一是扶貧戰(zhàn)略由救濟(jì)式扶貧向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變：成立專門扶貧工作機(jī)構(gòu)，確定貧困標(biāo)準(zhǔn)，安排專項(xiàng)資金，制定專門優(yōu)惠政策；二是改變扶貧開發(fā)瞄準(zhǔn)方式，建立以縣為對(duì)象的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制（1988年確定了370個(gè)國家級(jí)貧困縣，1994年制定《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》時(shí)調(diào)整為592個(gè)），將70%的扶貧資金用于貧困縣；三是為適應(yīng)農(nóng)村綜合性開發(fā)扶貧需要，中央和地方各類政府職能部門發(fā)揮部門專業(yè)優(yōu)勢(shì)積極參與扶貧開發(fā)。自1986年以來，特別是《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》期間，農(nóng)業(yè)部、教育部、科技部、交通部、水利部、國土資源部、商務(wù)部、林業(yè)局、環(huán)保總局和統(tǒng)計(jì)局等部委在農(nóng)田水利、道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建沒、教育、科技、文化、衛(wèi)生等多個(gè)方面展開各種類型的行業(yè)扶貧工作，出臺(tái)了以工代賑、貼息貸款、財(cái)政發(fā)展資金、科技扶貧、社會(huì)扶貧等多項(xiàng)開發(fā)式扶貧政策。

農(nóng)村貧困治理體系的改革創(chuàng)新措施帶來了較好的扶貧資源瞄準(zhǔn)效果，推動(dòng)農(nóng)村貧困人口進(jìn)一步減少。到2000年底，農(nóng)村尚未解決溫飽問題的貧困人口由1985年的1.25億人減少到2000年的3 000萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從14.8 010下降到3%左右。其中，八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃期間扶貧投資獲得了高于10%的回報(bào)率。

（三）以貧困村瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)的開發(fā)式扶貧治理結(jié)構(gòu)

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著我國貧困規(guī)模的不斷減小，農(nóng)村貧困人口分布呈現(xiàn)出“大分散、小集中”新特點(diǎn)。貧困人口分布由以前的扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣區(qū)域集中向更低層次的村級(jí)社區(qū)集中，國定貧困縣貧困人口占全國貧困人口比例下降到61.9%（2001年）6。。針對(duì)新時(shí)期貧困問題，2001年國家開始實(shí)施扶貧資源村級(jí)瞄準(zhǔn)機(jī)制，在全國確定了14.81萬個(gè)貧困村作為扶貧工作重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)以村為單位調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參與性進(jìn)行農(nóng)村扶貧綜合開發(fā)。這些重點(diǎn)村占全國行政村總數(shù)的21%，分布在全國1861個(gè)縣（區(qū)、市），覆蓋了全國80%的農(nóng)村貧困人口。國務(wù)院扶貧辦在總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，以貧困村整村推進(jìn)扶貧規(guī)劃為切入點(diǎn)，在全國范圍內(nèi)開展“整村推進(jìn)扶貧工作”。我國貧困治理體系呈現(xiàn)出以村級(jí)瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)的瞄準(zhǔn)特征。

在該階段，農(nóng)村貧困治理建構(gòu)了“一體兩翼”扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，即以整村推進(jìn)為主體，以產(chǎn)業(yè)化扶貧和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)為“兩翼”。政府在實(shí)施整村推進(jìn)過程中，既強(qiáng)調(diào)村莊的全面、綜合性發(fā)展，強(qiáng)調(diào)改變以往自上而下的決策治理方式，建立起重視農(nóng)戶意愿、利益和需求的自下而上的參與式?jīng)Q策模式。而產(chǎn)業(yè)化扶貧和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)則是在以村為單位的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對(duì)貧困戶和貧困個(gè)體的瞄準(zhǔn)和扶持；形成了以“公司+農(nóng)戶”為主要內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制，群眾自愿、相關(guān)部門核實(shí)后對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行職業(yè)教育和各類技能培訓(xùn)的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移致富工作機(jī)制。

實(shí)踐表明，扶貧工作重心和扶貧資源下沉（進(jìn)村入戶）及相關(guān)貧困治理機(jī)制創(chuàng)新獲得了較好的減貧效果。就整村推進(jìn)而言，同一縣域內(nèi)，實(shí)施整村推進(jìn)的貧困村農(nóng)民人均純收入比沒有實(shí)施的增幅高出20010以上。就整體減貧效果而言，根據(jù)2010年1274元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)衡量，農(nóng)村貧困人口從2000年底的9 422萬人減少到2010年的2688萬人，農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村人口的比重從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。

（四）全面小康進(jìn)程中的區(qū)域和個(gè)體雙重扶貧瞄準(zhǔn)

21世紀(jì)第二個(gè)十年是我國全面建成小康社會(huì)關(guān)鍵期。黨的十八大提出全面建成小康社會(huì)和全面深化改革開放的宏偉藍(lán)圖，全面落實(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局，推動(dòng)“四化”（新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）同步發(fā)展，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！靶】挡恍】?，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”。農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)是傘面建成小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。扶貧開發(fā)進(jìn)入新的攻堅(jiān)期.

經(jīng)過21世紀(jì)頭十年的扶貧開發(fā)，我國貧困人口進(jìn)一步減少，農(nóng)村居民生產(chǎn)和溫飽問題得到基本解決。然而，我國反貧困任務(wù)依然繁重，反貧困形勢(shì)更為復(fù)雜。這主要體現(xiàn)在：一是隨著扶貧標(biāo)準(zhǔn)的提高，農(nóng)村地區(qū)仍然存在著規(guī)模龐大的貧困人口 根據(jù)2 300元扶貧新標(biāo)準(zhǔn)，2011年我國農(nóng)村扶貧對(duì)象總數(shù)為1.22億人；二是農(nóng)村貧困人口面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)加大，返貧困現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，貧困人口穩(wěn)定脫貧致富面臨挑戰(zhàn)；三是貧困地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)粗放化、農(nóng)村空心化現(xiàn)象突出，農(nóng)村相對(duì)貧網(wǎng)問題凸顯；四是扶貧對(duì)象分布特征發(fā)生改變，即舊扶貧標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口插花型分布特征在相當(dāng)大程度上被新標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口的片區(qū)集中（即集中連片特殊困難地區(qū)）分布特征所替代。

在全面建成小康社會(huì)的攻堅(jiān)時(shí)期，我國扶貧開發(fā)工作進(jìn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。扶貧任務(wù)多元化，農(nóng)村貧困治理一方面需要從超越貧困縣的區(qū)域?qū)哟蝸砻闇?zhǔn)扶貧資源，以應(yīng)對(duì)連片特困地區(qū)整體性貧困（如交通運(yùn)輸骨干網(wǎng)絡(luò)不暢等）和縮小區(qū)域發(fā)展差距；另一方面，需要將扶貧資源進(jìn)一步下沉到個(gè)體層次（貧困戶），以消除絕對(duì)貧困人口和實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)社會(huì)全面小康。與扶貧資源的區(qū)域、個(gè)體雙重瞄準(zhǔn)相適應(yīng)，國家在貧困治理上進(jìn)行了一系列機(jī)制體制創(chuàng)新：在扶貧對(duì)象范圍上，在原有扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和重點(diǎn)村之后，劃設(shè)了14個(gè)集中連片特困地區(qū)，并以連片特困地區(qū)作為新階段扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)；在貧困治理結(jié)構(gòu)上，構(gòu)建專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧“三位一體”的扶貧開發(fā)治理體系，推動(dòng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)大扶貧開發(fā)格局；任扶貧開發(fā)方式創(chuàng)新上，宏觀層面加快集中連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)，實(shí)施14個(gè)連片特困地區(qū)的《連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011-2020年）》，微觀層面建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。按照縣為單位、規(guī)?？刂?、分級(jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理的原則，對(duì)每個(gè)貧困村、貧困戶建檔立卡，建立全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。專項(xiàng)扶貧與貧困識(shí)別相銜接，深入分析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量給予扶持。至2014年底，精準(zhǔn)扶貧在新的起點(diǎn)上高位推進(jìn)，全年扶貧機(jī)制創(chuàng)新取得突破，重點(diǎn)工作全面開展，片區(qū)規(guī)劃順利實(shí)施，各項(xiàng)工作取得新進(jìn)展新成效。預(yù)計(jì)全年再減少1000萬以上貧困人口。

二、精準(zhǔn)扶貧的主要內(nèi)容和重點(diǎn)問題

（一）精準(zhǔn)扶貧的主要內(nèi)容

2013年11月3日，習(xí)近平總書記在湘西土家族苗族自治州調(diào)研扶貧攻堅(jiān)時(shí)，提出“精準(zhǔn)扶貧”理念，強(qiáng)調(diào)扶貧工作要“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”，并指出“抓扶貧開發(fā)，既要整體聯(lián)動(dòng)、有共性的要求和措施，又要突出重點(diǎn)、加強(qiáng)對(duì)特困村和特困戶的幫扶”。2013年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（中辦發(fā)[2013]25號(hào)）部署當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，扶貧開發(fā)工作思路，明確要求建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。國務(wù)院扶貧辦《關(guān)于印發(fā)（建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案）的通知》（國開發(fā)辦發(fā)[ 2014]30號(hào)）和《關(guān)于印發(fā)（扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案）的通知》（國開辦發(fā)[2014] 24號(hào)）兩個(gè)文件的出臺(tái)，標(biāo)志著我國建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制在全國正式啟動(dòng)實(shí)施。

精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)任務(wù)在于通過對(duì)貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶。精準(zhǔn)扶貧機(jī)制包括精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核等核心內(nèi)容。精準(zhǔn)識(shí)別是通過申請(qǐng)?jiān)u議、公示公告、抽檢核查、信息錄入等步驟，將貧困人口和貧困村有效識(shí)別出來，并建檔立卡。精準(zhǔn)幫扶是對(duì)識(shí)別出來的貧困戶和貧困村，深入分析致貧原因，落實(shí)幫扶責(zé)任人，逐村逐戶制定幫扶計(jì)劃，集中力量進(jìn)行扶持。精準(zhǔn)管理是對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行全方位、全過程的監(jiān)測(cè)，建立全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)時(shí)反映幫扶情況，實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象有進(jìn)有出的動(dòng)態(tài)管理。精準(zhǔn)考核是對(duì)貧困戶和貧困村識(shí)別、幫扶、管理的成效，以及對(duì)貧困縣開展扶貧工作的量化考核，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，保證各項(xiàng)扶貧政策落到實(shí)處。精準(zhǔn)扶貧重點(diǎn)工作包括建檔立卡與信息化建設(shè)、建立干部駐村幫扶工作制度、建立精準(zhǔn)考核機(jī)制等。

（二）精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題

精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)是“到村到戶”。而貧困戶/貧困村的建檔立卡工作是精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)內(nèi)容。其工作內(nèi)容包括前期準(zhǔn)備、貧困戶/貧困村識(shí)別、結(jié)對(duì)幫扶、系統(tǒng)管理、監(jiān)督檢查等部分。

1.貧困戶識(shí)別實(shí)踐中存在的重點(diǎn)問題

貧困人口的識(shí)別采取規(guī)模控制的方式，自上而下、逐級(jí)分解。各級(jí)貧困人口分解大致如下：到?。ㄊ小^(qū)）（以下簡稱?。┑呢毨丝谝?guī)模，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2013年底全國農(nóng)村貧困人口為基數(shù)，分配到各省，省級(jí)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)大于國家發(fā)布數(shù)據(jù)，可在國家發(fā)布數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上上浮loo/o左右；到市到縣的貧困人口規(guī)模分析，依據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局提供的鄉(xiāng)村人口和低收入人口發(fā)生率計(jì)算形成；到鄉(xiāng)到村的貧困人口規(guī)模，由于缺少人均純收入等數(shù)據(jù)支持，依據(jù)本地實(shí)際抽取以獲取的相關(guān)貧困影響因子計(jì)算本地?cái)M定貧困發(fā)生率，結(jié)合本地農(nóng)村居民年末戶籍人口數(shù)算出。到省、到市、到縣的貧困人口規(guī)模都獲得了國家統(tǒng)計(jì)局提供的數(shù)據(jù)支持，能夠比較客觀地反映出貧困人口的分布規(guī)模狀況，而到鄉(xiāng)、到村的貧困人口規(guī)模由于缺乏統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查獲得的人均純收入等數(shù)據(jù)支撐，具有較大的隨意性。這就容易因分解失當(dāng)、人手不足等主觀因素，可能將真正貧困的人口排斥在識(shí)別范圍之外。

在貧困戶識(shí)別上以農(nóng)戶收入為基本依據(jù)，綜合考慮住房、教育、健康等情況，通過農(nóng)戶申請(qǐng)、民主評(píng)議、公示公告和逐級(jí)審核的方式，整戶識(shí)別。在具體做法上，初選對(duì)象依據(jù)農(nóng)戶自愿，各行政村召開村民代表大會(huì)進(jìn)行評(píng)議，形成初選名單，由村委會(huì)和駐村工作隊(duì)核實(shí)后進(jìn)行第一次公示，無異議后報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對(duì)各村上報(bào)的初選名單進(jìn)行審核，確定全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）貧困戶名單，在各行政村第二次公示，無異議后報(bào)縣扶貧辦審核，復(fù)審結(jié)束在各行政村公告。然而在實(shí)際操作中，由于識(shí)別時(shí)間緊、任務(wù)重，一些地方往往從2012年已建檔立卡的2013年底在冊(cè)貧困人口和2013年返貧農(nóng)戶中進(jìn)行初選，由貧困戶自愿申請(qǐng)，召開村民代表大會(huì)確定初選名單。村級(jí)貧困戶的識(shí)別基本是從2013年建檔立卡在冊(cè)貧困戶中選出，這可能使那些非在冊(cè)的貧困人口被排斥在貧困戶識(shí)別之外。

2.結(jié)對(duì)幫扶落實(shí)中存在的重點(diǎn)問題

結(jié)對(duì)幫扶工作內(nèi)容主要有落實(shí)幫扶單位、制定計(jì)劃和填寫《扶貧手冊(cè)》《貧困村登記表》等。貧困戶層面的結(jié)對(duì)幫扶程序如下：首先，要落實(shí)幫扶責(zé)任。即在貧困人口被識(shí)別出來后，各縣統(tǒng)籌安排有關(guān)資源，研究提出結(jié)對(duì)幫扶方案，明確結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系和幫扶責(zé)任人。其次，制定計(jì)劃。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府指導(dǎo)下，由村委會(huì)、駐村工作隊(duì)和幫扶責(zé)任人結(jié)合貧困戶需求和實(shí)際，制定幫扶計(jì)劃。再次，填寫手冊(cè)。在縣扶貧辦指導(dǎo)下，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府組織村委會(huì)、駐村工作隊(duì)和大學(xué)生志愿者為已確定的貧困戶填寫《扶貧手冊(cè)》。貧困村層面的結(jié)對(duì)幫扶程序如下：首先，落實(shí)幫扶單位。在省級(jí)人民政府指導(dǎo)下，各縣統(tǒng)籌安排有關(guān)幫扶資源，研究提出對(duì)貧困村的結(jié)對(duì)幫扶方案，落實(shí)結(jié)對(duì)幫扶單位。其次，制定幫扶計(jì)劃。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府指導(dǎo)下，由村委會(huì)駐村工作隊(duì)和幫扶單位結(jié)合貧困村需求和實(shí)際，制定幫扶計(jì)劃。再次，填寫登記表。在縣扶貧辦指導(dǎo)下，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府組織村委會(huì)、駐村工作隊(duì)和幫扶單位為已確定的貧困村填寫《貧困村登記表》。

從以上描述不難看出，對(duì)貧困戶/貧困村的基本情況、生產(chǎn)生活情況、致貧因素、扶貧需求等的了解，是在確定幫扶責(zé)任人與貧困戶的幫扶關(guān)系、幫扶單位與貧困村的幫扶關(guān)系之后的制定幫扶計(jì)劃中完成的。然而，各貧困戶/貧困村的致貧因素各異、扶貧需求也各不相同，先確定幫扶關(guān)系（且是“貧困戶、貧困村不脫貧，不脫鉤”的“永久”關(guān)系），再進(jìn)行致貧因素分析和扶貧需求調(diào)查，容易導(dǎo)致幫扶資源供給（具體幫扶關(guān)系的確定意味著幫扶資源供給的確定）與扶貧對(duì)象扶貧需求難以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)匹配，從而降低整體幫扶資源的扶貧效益。

3.精準(zhǔn)幫扶資源供給的非制度化問題

精準(zhǔn)幫扶實(shí)施主要是建立在各?。ㄊ?、區(qū)）普遍建立干部駐村工作制度上的幫扶工作隊(duì)和相應(yīng)的幫扶責(zé)任人的定點(diǎn)和結(jié)對(duì)幫扶。駐村工作隊(duì)和駐村干部主要由各?。ㄊ小^(qū)）充分動(dòng)員黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、民主黨派、企事業(yè)單位參與駐村幫扶工作，并實(shí)施制度化管理而形成。因而，精準(zhǔn)幫扶機(jī)制具有制度化特征。

精準(zhǔn)扶貧的資源包括專項(xiàng)扶貧資金、行業(yè)扶貧資金、社會(huì)幫扶資金（資源）、駐村工作隊(duì)和駐村干部動(dòng)員籌集的幫扶資金（資源）。駐村工作隊(duì)和駐村干部是精準(zhǔn)扶貧資源的重要供給主體，其所提供的幫扶資源主要來源于幫扶單位及其成員所擁有或所能動(dòng)員的資金（資源）。這些幫扶資源并非幫扶單位組織業(yè)務(wù)范疇或者幫扶責(zé)任人在單位工作范圍的資金（資源），而需要幫扶單位另設(shè)立臨時(shí)項(xiàng)目資金，或者是依靠社會(huì)網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員相應(yīng)的社會(huì)資源。不論是幫扶單位臨時(shí)性資金項(xiàng)目，還是通過社會(huì)網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員的資金（資源），都具有非制度化、非持續(xù)（波動(dòng)性）特點(diǎn)，并且其資金項(xiàng)目規(guī)模、類型取決于相關(guān)單位性質(zhì)以及幫扶責(zé)任人的資源動(dòng)員能力?？梢?，精準(zhǔn)幫扶盡管在幫扶機(jī)制上具有制度化特征，然而在幫扶資源供給上卻具有非制度化、非持續(xù)等特點(diǎn)。

在普遍化的幫扶制度下，精準(zhǔn)幫扶資源的供給特點(diǎn)會(huì)加大扶貧資源在貧困人口和貧困村的不均等分布，甚至?xí)绊懙秸w扶貧資源使用效益。在普遍化的幫扶制度和區(qū)域特定資源存量下，資源雄厚的幫扶單位或資源動(dòng)員能力強(qiáng)的幫扶責(zé)任人通過“擠占”資源，能為與其掛鉤的貧困村或貧困戶供給較大規(guī)模的幫扶資源，甚至是出現(xiàn)資源供給“過?！本置?，而資源相對(duì)薄弱的幫扶單位或動(dòng)員能力弱的幫扶責(zé)任人，因資源被“擠占”而供給不足，難以在規(guī)定時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)幫扶貧困人口和貧困村脫貧。如在一些貧困地區(qū)，由主要領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)的貧困村基礎(chǔ)設(shè)施資金動(dòng)則幾百萬甚至上千萬，而一些非主要領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)的貧困村扶貧資金投入遠(yuǎn)低于正常投入規(guī)模。

4.社會(huì)組織等其他社會(huì)力量參與精準(zhǔn)幫扶制度仍不完善

改革開放以來，特別是新世紀(jì)以來，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民群眾物質(zhì)生活水平顯著提高。人們物質(zhì)生活日益豐富，更多的社會(huì)力量愿意貢獻(xiàn)個(gè)人的時(shí)間和精力，不圖回報(bào)地承擔(dān)更多社會(huì)責(zé)任。社會(huì)扶貧觀念日益增強(qiáng)，社會(huì)組織、民營企業(yè)、個(gè)人參與扶貧的數(shù)量越來越多，參與扶貧的領(lǐng)域越來越廣。社會(huì)扶貧特別是社會(huì)組織扶貧以專業(yè)精神、機(jī)動(dòng)靈活性、創(chuàng)新性等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)也越來越受到人們的青睞。

國務(wù)院扶貧辦在《關(guān)于印發(fā)（建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案）的通知》（國開辦發(fā)[2014] 30號(hào)）中，強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)組織、個(gè)人等社會(huì)扶貧參與主體到貧困地區(qū)開展多樣的扶貧活動(dòng)，建設(shè)社會(huì)扶貧信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)扶貧資源的精準(zhǔn)化配置。在精準(zhǔn)幫扶實(shí)踐層面，幫扶單位、駐村工作隊(duì)、駐村干部等實(shí)施精準(zhǔn)幫扶主體與貧困村、貧困戶形成了制度化、系統(tǒng)化的幫扶體系，如廣西百色市的精準(zhǔn)幫扶按照“13515”幫扶機(jī)制和開展“321”結(jié)對(duì)幫扶。這種幫扶體系系統(tǒng)化、封閉性的特征，使得該幫扶體系沒能與社會(huì)組織、個(gè)人等其他社會(huì)扶貧力量整合。因而，盡管通過搭建扶貧信息平臺(tái)為實(shí)現(xiàn)社會(huì)扶貧資源精準(zhǔn)化配置提供了可能，社會(huì)組織等其他社會(huì)扶貧力量仍缺乏參與精準(zhǔn)幫扶機(jī)制的制度化途徑。這無疑不利于更加廣泛地動(dòng)員社會(huì)力量參與扶貧開發(fā)，以構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量協(xié)同推進(jìn)的扶貧開發(fā)新格局。

三、完善我國精準(zhǔn)扶貧工作制度的建議

針對(duì)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中存在的上述重點(diǎn)難點(diǎn)問題，提出如下建議。

（一）落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)

貧困戶和貧困村的精準(zhǔn)識(shí)別工作量大、時(shí)間緊、任務(wù)重。強(qiáng)化精準(zhǔn)識(shí)別隊(duì)伍建設(shè)，認(rèn)真組織各類業(yè)務(wù)培訓(xùn)。要設(shè)立確保精準(zhǔn)識(shí)別的建檔立卡工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，確保經(jīng)費(fèi)足、撥付快。落實(shí)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，確保工作實(shí)效。加大精準(zhǔn)扶貧宣傳力度，把精準(zhǔn)扶貧工作的目的和意義、貧困人口識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、識(shí)別程序、結(jié)對(duì)幫扶等相關(guān)政策宣傳到每個(gè)行政村和每個(gè)農(nóng)戶，做到家喻戶曉，確保群眾的知情權(quán)和參與權(quán)。

（二）加強(qiáng)幫扶監(jiān)管，探索聯(lián)合幫扶制度

針對(duì)先確定幫扶關(guān)系再進(jìn)行致貧因素分析和扶貧需求調(diào)查，容易造成幫扶資源供給與扶貧對(duì)象扶貧需求難以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)匹配的問題。加強(qiáng)和健全幫扶監(jiān)測(cè)機(jī)制，按照《扶貧手冊(cè)》上明確的幫扶項(xiàng)目、幫扶資金、幫扶成效等對(duì)幫扶責(zé)任人幫扶情況進(jìn)行定期監(jiān)測(cè)。將監(jiān)測(cè)結(jié)果作為定點(diǎn)幫扶單位和幫扶干部職工年度績效考評(píng)和干部提級(jí)任用的重要依據(jù)。對(duì)部分幫扶單位或幫扶責(zé)任人確實(shí)不能有效滿足貧困村或貧困戶減貧需求的情況，要研究制定聯(lián)合幫扶工作制度。

（三）創(chuàng)新完善精準(zhǔn)幫扶制度，引導(dǎo)社會(huì)資源參與精準(zhǔn)幫扶

針對(duì)精準(zhǔn)幫扶主體（幫扶單位、駐村工作隊(duì)、駐村干部）體系化和幫扶資源動(dòng)員非制度化問題，建議盡快建立以駐村工作隊(duì)和駐村干部為主，其他社會(huì)力量參與為輔的多元幫扶制度。例如在《干部結(jié)對(duì)幫扶貧困戶情況表》中增設(shè)第二、三等幫扶主體的幫扶信息，為社會(huì)組織、公民個(gè)人等其他社會(huì)力量加入精準(zhǔn)幫扶機(jī)制提供制度平臺(tái)。通過完善中國扶貧信息網(wǎng)，鼓勵(lì)結(jié)對(duì)幫扶責(zé)任人動(dòng)員其他力量參與結(jié)對(duì)幫扶等方式，引導(dǎo)社會(huì)組織、公民個(gè)人等社會(huì)力量參與精準(zhǔn)幫扶工作。同時(shí)對(duì)結(jié)對(duì)幫扶實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管，及時(shí)更新幫扶資源信息記錄。

四、結(jié)論

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和減貧形勢(shì)變化，改革開放以來我國農(nóng)村貧困治理體系結(jié)構(gòu)先后呈現(xiàn)出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革為主、貧困縣瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)、貧困村瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)等多個(gè)階段性演進(jìn)特點(diǎn)。貧困治理體系演進(jìn)使扶貧資源較好地瞄準(zhǔn)貧困目標(biāo)人群，并且與國家發(fā)展相契合，推動(dòng)了農(nóng)村貧困人口大規(guī)模、持續(xù)性減少，取得了顯著減貧成效。進(jìn)入全面建成小康社會(huì)攻堅(jiān)階段后，我國農(nóng)村扶貧開發(fā)迎來了政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的歷史新時(shí)期。國家實(shí)施了新一輪扶貧攻堅(jiān)工程，在農(nóng)村貧困治理上以區(qū)域（連片特困地區(qū)）和個(gè)體（貧困戶）雙重瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)，構(gòu)建專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧“三位一體”農(nóng)村貧困治理體系，實(shí)施了系列扶貧開發(fā)機(jī)制創(chuàng)新。而建立精準(zhǔn)扶貧機(jī)制屬于其中為消除絕對(duì)貧困、推動(dòng)扶貧攻堅(jiān)的重要扶貧開發(fā)機(jī)制創(chuàng)新之一。當(dāng)前我國精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中存在精準(zhǔn)識(shí)別因分解失當(dāng)、人手不足等可能排斥貧困人口，精準(zhǔn)幫扶資源供給與扶貧對(duì)象扶貧需求未能最優(yōu)匹配，精準(zhǔn)幫扶資源動(dòng)員非制度化，社會(huì)組織等其他社會(huì)力量參與精準(zhǔn)幫扶制度供給不足等重點(diǎn)難點(diǎn)問題，需要通過進(jìn)一步完善精準(zhǔn)扶貧工作制度加以解決。