我黨黨內(nèi)規(guī)則研究

韓強

〔摘要〕 黨內(nèi)規(guī)則是七種黨內(nèi)法規(guī)之一，同規(guī)定、辦法、細則一道對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規(guī)定，對于保證黨內(nèi)生活健康開展起著重要作用。目前，黨內(nèi)規(guī)則是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，還沒有一部成熟的黨內(nèi)規(guī)則。為此，我們應(yīng)該立足現(xiàn)實，加強研究，逐步建立基本規(guī)則和具體規(guī)則相統(tǒng)一的黨內(nèi)規(guī)則體系。當(dāng)前尤其要處理好黨內(nèi)規(guī)則與黨的準則、黨內(nèi)規(guī)則與黨的紀律、黨內(nèi)規(guī)則與議事規(guī)則、黨內(nèi)規(guī)則與國家法律的關(guān)系，切實提高黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)的科學(xué)化水平。

〔關(guān)鍵詞〕 中國共產(chǎn)黨，黨內(nèi)規(guī)則，科學(xué)化

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）02-0017-05

最近，習(xí)近平總書記多次強調(diào)黨內(nèi)要講規(guī)矩，尤其是在黨的十八屆中央紀委第五次全會上強調(diào)指出，“要加強紀律建設(shè)，把守紀律講規(guī)矩擺在更加重要的位置”，“講規(guī)矩是對黨員、干部黨性的重要考驗，是對黨員、干部對黨忠誠度的重要檢驗” 〔1 〕 。講規(guī)矩在很大程度上就是講紀律、講規(guī)則，我們黨的規(guī)矩是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)范和規(guī)則。黨的規(guī)矩總體上包括黨章、黨的紀律、國家法律和黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，其中最核心最集中的是具有黨內(nèi)法規(guī)意義的黨內(nèi)規(guī)則。黨內(nèi)規(guī)則是七種黨內(nèi)法規(guī)之一，同規(guī)定、辦法、細則一道對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規(guī)定，給予規(guī)范引導(dǎo)，對于保證黨內(nèi)重大關(guān)系和權(quán)力正常有序運行起著重要作用，如果不講規(guī)則就會造成潛規(guī)則盛行，就會給黨的事業(yè)造成極大的損失。但是目前全黨對制定完善黨內(nèi)規(guī)則還重視不夠、研究不深，致使我們沒有一部成熟的黨內(nèi)規(guī)則，因此加強黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)十分緊迫，任重道遠。

一、黨內(nèi)規(guī)則是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)

眾所周知，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》是黨內(nèi)立法的總依據(jù)，該條例分七章對黨內(nèi)法規(guī)制定的總則、規(guī)劃與計劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評估等作出了明確規(guī)定。條例對黨內(nèi)法規(guī)的名稱規(guī)定為黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則七種。其中，黨章對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標、組織原則和組織機構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀律等作出根本規(guī)定。準則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定。條例對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則對黨的某一方面重要工作或者事項作出規(guī)定〔2 〕 。由此看來，規(guī)則既是黨章、準則、條例的具體化，又在較為具體的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則這四類黨內(nèi)法規(guī)中居于首要地位。對于這樣一類重要的黨內(nèi)法規(guī)，目前的建設(shè)狀況是不能令人滿意的，并成為目前黨內(nèi)法規(guī)中較為薄弱的環(huán)節(jié)。

（一）黨內(nèi)規(guī)則仍是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的空白點。在黨的歷史上，只有在1938年中共擴大的六中全會上通過了兩個關(guān)于黨內(nèi)規(guī)則的決定，分別為《中共擴大的六中全會關(guān)于中央委員會工作規(guī)則與紀律的決定》和《中共擴大的六中全會關(guān)于各級黨部工作規(guī)則與紀律的決定》 〔3 〕 （P705-712 ） ，這兩個決定對黨的中央委員會、中央政治局、中央書記處、各中央局及中央分局、各級黨委會的工作規(guī)則作了明確規(guī)定。此后，我們再沒有出臺類似的黨內(nèi)規(guī)則。就目前的黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則這七種黨內(nèi)法規(guī)來看，唯一在全黨層面沒有制定相應(yīng)文本的黨內(nèi)法規(guī)就是規(guī)則，這與黨章的不斷修訂、準則的外延擴充、條例的體系化建設(shè)及規(guī)定、辦法、細則的日益龐雜形成了鮮明對比。黨內(nèi)規(guī)則的缺失造成的一個最直接后果就是影響到黨內(nèi)法規(guī)之間的相互有機銜接，制約黨內(nèi)法規(guī)的體系化、科學(xué)化水平。黨內(nèi)規(guī)則從程序上保證黨章、準則、條例的付諸實施，同時對規(guī)定、辦法、細則及其他制度的實施提供指導(dǎo)，如果沒有為全黨所共同自覺遵守的黨內(nèi)規(guī)則，這些制度就容易流于形式，因此黨內(nèi)缺乏自覺的規(guī)則意識、潛規(guī)則盛行正是規(guī)則缺乏的后果和表現(xiàn)。只有在黨內(nèi)生活的各個方面都確立一些基本的規(guī)則，要求黨的各個主體自覺主動的執(zhí)行，并開展有效的檢查督促，黨內(nèi)法規(guī)才能建立起有效的運行保障機制。因此，黨內(nèi)規(guī)則是黨內(nèi)法規(guī)鏈條上的重要環(huán)節(jié)，不可忽略和缺失。

（二）地方基層黨組織的黨內(nèi)規(guī)則仍停留在議事規(guī)則層面。我們說黨內(nèi)規(guī)則仍是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的空白點，這是從全黨角度說的。從有黨內(nèi)法規(guī)立法權(quán)的省市黨組織來說，黨內(nèi)規(guī)則的制度文本還是比較多的，比如，2003年中共重慶市委、重慶市人民政府制定并印發(fā)了《重慶市區(qū)縣（自治縣、市）黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)集體決策重大問題議事規(guī)則（試行）》，2004年中共遼寧省委印發(fā)了《遼寧省省直黨組（黨委）決策重大問題議事規(guī)則（試行）》等等，而無黨內(nèi)法規(guī)立法權(quán)的地方與基層黨組織制定的黨內(nèi)規(guī)則的制度文本就更多了，如2003年底紹興市通過了《中共紹興市委議事規(guī)則》，對該市全委會、常委會、市委書記辦公會、市委專題會的議事范圍、主持者等均作出明確的規(guī)定。不少縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也紛紛制定了各自的議事規(guī)則，如《中共高唐縣委全委會議事規(guī)則》（2004）、《中共華亭縣委議事規(guī)則》（2004）、《中共東陽市委議事規(guī)則》（2008）、《中共瑞安市委議事規(guī)則》（2007）、《中共錫山區(qū)黨委議事規(guī)則》（2008）、《中共延龍圖委員會常委會決策重大事項議事規(guī)則》（2008）、安徽省滁州市《南譙區(qū)鎮(zhèn)黨委議事規(guī)則》（2007）、《中共嘉善縣委全委會議事規(guī)則》、《中共嘉善縣委常委會議事規(guī)則》和《中共嘉善縣委書記辦公會議議事規(guī)則》（2007）、《中共民樂縣委全委會議議事規(guī)則（試行）》和《中共民樂縣委常委會議議事規(guī)則（試行）》（2007）等等。但是，這些規(guī)則存在一個明顯的不足，就是只集中在黨組織的議事規(guī)則層面，而沒有覆蓋黨內(nèi)生活的各個方面。實際上，黨內(nèi)規(guī)則是一個包括黨內(nèi)生活各個方面的規(guī)范體系，既包括黨組織的議事規(guī)則，也包括黨內(nèi)民主選舉、重大關(guān)系處理、各種矛盾調(diào)適、權(quán)力制約等方面的規(guī)則，從領(lǐng)域上也應(yīng)涉及黨內(nèi)建設(shè)的各個方面，因此注重議事規(guī)則僅僅是黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)的一個重要方面，遠不是全部，這也意味著黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)仍任重道遠。

（三）黨內(nèi)規(guī)則的研究仍有待破題。黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)之所以薄弱，其最直接原因在于研究的欠缺。近年來，學(xué)術(shù)界只有極少數(shù)文章探討黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)問題，如顏石生的《嚴格黨內(nèi)規(guī)矩堅持依章依規(guī)辦事》（《湖湘論壇》1999年第1期），閭小波的《關(guān)于建立健全黨內(nèi)議事規(guī)則的思考》（《中國延安干部學(xué)院學(xué)報》2011年4期）等。其中絕大多數(shù)對黨內(nèi)規(guī)則的研究主要集中在對黨內(nèi)潛規(guī)則進行批判上，如蔡霞、苗佳瑛的《加強組織和制度建設(shè) 清除黨內(nèi)潛規(guī)則》（《北京日報》2007年1月15日），石平的《黨內(nèi)潛規(guī)則盛行根本在從嚴治黨沒做到位》（《求是》2014年第21期），周敬青的《黨內(nèi)潛規(guī)則的由來及其治理對策》（《學(xué)習(xí)時報》2011年9月12日）、《黨內(nèi)潛規(guī)則研究現(xiàn)狀述評及前沿問題探討》（《中共天津市委黨校學(xué)報》2014年第2期）等等。總的來說，這些研究主要是試圖界定黨內(nèi)潛規(guī)則的概念，分析其主要表現(xiàn)形式和特征，探究黨內(nèi)潛規(guī)則產(chǎn)生的根源及危害，對如何治理這些領(lǐng)域的黨內(nèi)潛規(guī)則提出對策等。遺憾的是這類研究并沒有再進一步，對黨內(nèi)規(guī)則進行積極的建構(gòu)，提出黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)的基本思路和初步方案，由此導(dǎo)致黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)缺乏理論指導(dǎo)，也無從對實踐探索進行分類總結(jié)，這樣黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)無從破題也就不足為怪了。有鑒于此，今后必須加強黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)的全方位研究，尤其要加強對黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)歷史經(jīng)驗的總結(jié)反思，加強對基層黨組織規(guī)則建設(shè)的調(diào)查研究，重視對西方國家通行規(guī)則的借鑒思考，從而為從黨內(nèi)生活實際出發(fā)建構(gòu)具有中國共產(chǎn)黨自身特色的黨內(nèi)規(guī)則體系提供參考。

二、黨內(nèi)規(guī)則的內(nèi)在構(gòu)成與結(jié)構(gòu)框架

規(guī)則是規(guī)定出來供大家共同遵守的制度或章程，如學(xué)校有《考試規(guī)則》，體育項目有《競賽規(guī)則》，開會有《會議規(guī)則》，企業(yè)有《設(shè)備操作規(guī)則》等等。規(guī)則具有多樣性、局部性、針對性、單一性、具體性、可行性等特點。與之相適應(yīng)并由黨內(nèi)事務(wù)的復(fù)雜性所決定，黨內(nèi)規(guī)則難以呈現(xiàn)出單一的結(jié)構(gòu)和形態(tài)。從制度形態(tài)上看，它有內(nèi)在結(jié)構(gòu)和外在結(jié)構(gòu)兩個方面的內(nèi)涵。從內(nèi)在結(jié)構(gòu)上看，它包括黨內(nèi)規(guī)則的指導(dǎo)思想、建設(shè)思路、適用范圍、制度定位、基本內(nèi)涵、適用范圍、實施保障、建設(shè)目標等等；從外在結(jié)構(gòu)上看，它包括規(guī)則制度的體系、不同規(guī)則之間的關(guān)系、與其他黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系、規(guī)則在黨內(nèi)法規(guī)中的定位、黨內(nèi)規(guī)則與國家社會生活規(guī)則的關(guān)系等等。因此，我們應(yīng)該從這樣兩個角度探究黨內(nèi)規(guī)則的建構(gòu)問題。

（一）黨內(nèi)規(guī)則的內(nèi)在構(gòu)成。在黨內(nèi)規(guī)則的眾多內(nèi)在構(gòu)成中，我們重點討論如下幾個問題：

1.黨內(nèi)規(guī)則的制度形式。黨內(nèi)規(guī)則應(yīng)該以什么樣的制度形式存在呢？目前看主要有兩種形式，一種是就若干重大領(lǐng)域分別制定黨內(nèi)規(guī)則，如目前部分省市及基層黨組織制定的議事規(guī)則即開了這樣的先例，如果以此作為基本思路，那么我們就需要制定一系列的黨內(nèi)規(guī)則，同時要注意規(guī)則的體系化、系統(tǒng)化；另一種是制定一個統(tǒng)一的黨內(nèi)規(guī)則，既要規(guī)定黨內(nèi)若干重大事項處理的基本原則，同時又對不同領(lǐng)域的基本規(guī)則以專門章節(jié)的形式作出規(guī)定。兩種思路各有利弊，但前者更現(xiàn)實可行一些，因為這樣可以根據(jù)需要和探索的成熟程度及時制定專門性的黨內(nèi)規(guī)則，從而避免因為思路不一而影響對黨內(nèi)行為的規(guī)范。

2.黨內(nèi)規(guī)則的內(nèi)涵。黨內(nèi)規(guī)則除了議事規(guī)則還應(yīng)該包括哪些內(nèi)容，這是我們首先要弄清楚的問題，我們在黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)中往往把注意力集中到黨組織的議事規(guī)則上，這無疑抓住了關(guān)鍵，也體現(xiàn)了對實現(xiàn)黨的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)的重視，但是還有大量的領(lǐng)域、關(guān)系需要通過制定黨內(nèi)規(guī)則來加以規(guī)范。具體來說，如下領(lǐng)域的規(guī)則需要盡快破題：一是黨內(nèi)民主規(guī)則，包括黨內(nèi)不同層次不同類型民主的程序、機制、范圍、程度、結(jié)果認定等等都應(yīng)有一個通用性規(guī)定，以利于保障民主權(quán)利，集中全黨智慧；二是黨內(nèi)決策規(guī)則，明確黨內(nèi)不同決策主體進行決策的基本程序、前提、責(zé)任、反饋、修正、追究等內(nèi)容，使不經(jīng)民主討論、不作比較選擇等程序進行決策即為違規(guī)成為全黨的共識；三是黨內(nèi)關(guān)系規(guī)則，對于黨內(nèi)若干重大關(guān)系如上下級關(guān)系、同級黨組織關(guān)系、黨群干群關(guān)系以及黨內(nèi)外關(guān)系處理提供可參照的程序規(guī)則；四是黨內(nèi)復(fù)議規(guī)則，一旦黨內(nèi)出現(xiàn)影響比較大的爭議性選舉、決策、干部任用與處理及其他事件需要在一定范圍內(nèi)討論甚至進行黨內(nèi)裁判，應(yīng)該啟用黨內(nèi)復(fù)議，其受理與調(diào)處程序如何也應(yīng)作出規(guī)定；五是黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)則，隨著黨內(nèi)監(jiān)督體制機制的進一步完善，相應(yīng)地完善黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)則的任務(wù)也越來越緊迫，其中需要從一般意義上規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督的程序、體制、機制，確保黨內(nèi)監(jiān)督不致走入誤區(qū)。

3.黨內(nèi)規(guī)則的適用層次與范圍。與其內(nèi)涵相適應(yīng)，黨內(nèi)規(guī)則適應(yīng)于哪些層次和領(lǐng)域也需要進一步明確。從層次上看，黨章和準則也是廣義上的黨內(nèi)規(guī)則，其中也規(guī)定了黨內(nèi)生活中的若干基本準則，那么狹義上的黨內(nèi)規(guī)則應(yīng)該在什么層次發(fā)揮作用呢？實際上，黨內(nèi)規(guī)則是黨章、準則等確定的黨內(nèi)生活基本原則的具體化、程序化，旨在確定黨內(nèi)生活中的最基本遵循，尤其是在黨內(nèi)法規(guī)和制度難以覆蓋黨內(nèi)生活全部領(lǐng)域的情況下，確定一些處理問題的基本程序和原則就顯得尤其必要，它既有利于實現(xiàn)黨內(nèi)生活的規(guī)范化，也有助于更好地應(yīng)對未來挑戰(zhàn)。從范圍上看，理論上應(yīng)該把全黨生活的各個領(lǐng)域都納入規(guī)則規(guī)范的范圍，這就需要規(guī)則具有一般性、程序性。但是，針對目前黨內(nèi)存在的突出問題，在一些重要領(lǐng)域又要突出規(guī)則的具體性、操作性。因此，比較現(xiàn)實的方案應(yīng)該是首先在重點領(lǐng)域建立健全黨內(nèi)規(guī)則，在逐步完善并科學(xué)總結(jié)后進行黨內(nèi)一般規(guī)則的提煉，使其更好地兼顧特殊性和普遍性。

4.黨內(nèi)規(guī)則的實施保障。黨內(nèi)規(guī)則作為黨內(nèi)法規(guī)之一以其強制力保證在黨內(nèi)的實施，尤其在規(guī)則制定施行之初，這種強制力是不可避免的。但是，規(guī)則的更深層意義在于它通過教育、實踐可以在各主體內(nèi)部建立起認同和遵守的自覺，也就是形成規(guī)則意識，這樣就會使規(guī)則的遵循更加穩(wěn)定和持久，這正是規(guī)則的獨特價值所在。因此，黨內(nèi)規(guī)則的實施要具有從他律到自律的轉(zhuǎn)換視野，逐步建立起黨內(nèi)廣泛的規(guī)則意識，從而使遵守黨內(nèi)法規(guī)和制度成為全黨的自覺行動。

（二）黨內(nèi)規(guī)則的結(jié)構(gòu)框架。由于黨內(nèi)規(guī)則約束領(lǐng)域具有復(fù)雜性，那么應(yīng)該建構(gòu)一個什么樣的黨內(nèi)規(guī)則結(jié)構(gòu)體系呢？我認為，應(yīng)該建立基本規(guī)則和具體規(guī)則相統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)體系，具體來說，就是建立一套基本規(guī)則、六套具體規(guī)則相統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)體系。

1.基本規(guī)則。主要是根據(jù)黨章、《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則》等提煉出黨內(nèi)一般規(guī)則，作為黨內(nèi)生活中的原則要求和基本程序。如可以《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》提出的“堅持黨的政治路線和思想路線”、“堅持集體領(lǐng)導(dǎo)，反對個人專斷”、“維護黨的集中統(tǒng)一，嚴格遵守黨的紀律”等12條準則為基礎(chǔ)加以充實完善，提出黨內(nèi)生活的基本規(guī)則，并據(jù)此構(gòu)建黨內(nèi)各個領(lǐng)域的具體規(guī)則。

2.具體規(guī)則。應(yīng)著眼于根本性、獨立性、重要性圍繞黨內(nèi)生活中的若干具體領(lǐng)域構(gòu)建黨內(nèi)生活的規(guī)則，其中這樣六個方面應(yīng)該重點關(guān)注。

（1）黨內(nèi)民主規(guī)則。黨內(nèi)民主是黨的生命所系，它既是涉及黨內(nèi)生活一切領(lǐng)域的共性問題，也是一個以尊重黨員干部權(quán)利為主要內(nèi)容的特色領(lǐng)域。對于前者來說，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督無可回避；對于后者來說，圍繞其知情、參與、選擇、監(jiān)督四項基本民主權(quán)利構(gòu)建民主規(guī)則也非?？尚?。當(dāng)然，也可以借鑒西方民主的程序設(shè)計，圍繞公開、競爭、投票設(shè)定黨內(nèi)民主的基本程序規(guī)則。不管采用何種思路進行設(shè)計，毫無疑問，黨內(nèi)民主規(guī)則在黨內(nèi)規(guī)則中具有基礎(chǔ)性地位。

（2）黨內(nèi)議事規(guī)則。黨內(nèi)議事規(guī)則主要是圍繞不同類型的黨內(nèi)會議設(shè)計的規(guī)則。一般來說，黨組織議事要貫徹“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”的方針，并遵循先議政后議事的原則；研究討論重要工作任務(wù)和部署時，可根據(jù)需要吸收有關(guān)部門負責(zé)人列席，列席人員由黨組織主要負責(zé)人確定；黨組織會議研究討論重要問題時，各成員要站在全局上思考問題，積極表明自己的態(tài)度和意見，保證形成的決策或意見正確有效；凡涉及每個黨員、干部、職工利益的問題，會前要按照分工采取適當(dāng)方式征求意見，認真做好調(diào)查研究工作。當(dāng)然也要遵守會議程序，包括注重會前準備，除臨時召集的緊急會議外，一般應(yīng)提前向各成員打招呼，使其心中有數(shù)，以便在會議上統(tǒng)一思想和認識，形成正確的決策；做好會議記錄，要建立和規(guī)范黨組會議記錄，對有關(guān)重大問題和工作的研究、各黨組成員的發(fā)言、形成的意見或結(jié)論要如實記錄備案；嚴格會議紀律，黨組成員在研究討論問題時，要樹立高度負責(zé)的精神，實事求是地發(fā)表意見。對會議內(nèi)容和形成的意見、決定，凡不需公開傳達的要自覺保密 〔4 〕。

（3）黨內(nèi)決策規(guī)則。在決策的規(guī)則和程序方面，最基本的是要體現(xiàn)民主、科學(xué)、依法原則。民主決策的規(guī)則要求必須在決策前、決策中和決策后都要保證廣泛的人民參與，傾聽意見并集中民智，把決策建立在民主的基礎(chǔ)之上；科學(xué)決策的規(guī)則要求決策按照發(fā)現(xiàn)問題——確定目標——確定價值準則——擬訂方案——分析評估——方案選優(yōu)（集體開會討論決定） 〔5 〕 的步驟進行，缺少任何一個程序決策都可能是不科學(xué)的；依法決策就是要如《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所明確提出的，“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確”。

（4）黨內(nèi)關(guān)系規(guī)則。在黨內(nèi)存在許多重大關(guān)系，這些關(guān)系如何處理也需要制定一系列的規(guī)則。比如，對上下級黨組織的關(guān)系，黨章只是規(guī)定：下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會。黨的上級組織要經(jīng)常聽取下級組織和黨員群眾的意見，及時解決他們提出的問題。黨的下級組織既要向上級組織請示和報告工作，又要獨立負責(zé)地解決自己職責(zé)范圍內(nèi)的問題。上下級組織之間要互通情報、互相支持和互相監(jiān)督 〔6 〕 （P30-31）。 但是這些原則要求如何細化、如何通過可靠的規(guī)則落到實處，這需要加強規(guī)則建設(shè)才能解決。在同級別不同黨的機構(gòu)之間關(guān)系以及黨的機構(gòu)和政府等機構(gòu)關(guān)系處理上也需要確立一些基本的規(guī)則，以逐步使各種黨內(nèi)關(guān)系的處理規(guī)范化、有序化。

（5）黨內(nèi)復(fù)議規(guī)則?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》提出了復(fù)議制度建設(shè)問題，規(guī)定“黨員、黨組織對處理決定不服的，可以向作出處理決定的黨組織申訴。有關(guān)黨組織應(yīng)當(dāng)認真復(fù)議、復(fù)查，并作出結(jié)論。如仍有意見，可以向上級黨組織直至中央申訴”。應(yīng)該說，隨著黨內(nèi)事務(wù)的復(fù)雜和矛盾的滋長，對黨員、黨組織的處理現(xiàn)象必然增多，在這個過程中必須建立復(fù)議制度并確立必要的規(guī)則，以充分保障這些黨員和組織的權(quán)利。

（6）黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)則。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》規(guī)定的監(jiān)督制度，黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)則也應(yīng)圍繞這些制度進行設(shè)計。其中，完善集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負責(zé)、重要情況通報和報告、述職述廉、民主生活會、信訪處理、巡視、談話和誡勉、輿論監(jiān)督、詢問和質(zhì)詢、罷免或撤換要求及處理這十個制度的規(guī)則無疑是當(dāng)務(wù)之急。

三、黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)必須處理好幾個關(guān)系

健全完善黨內(nèi)規(guī)則具有非常緊迫的意義，但是鑒于理論認識上的不足和實踐經(jīng)驗的缺乏，我們首先要解決基本的認識問題，尤其要理清幾個重要關(guān)系，在加強黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)方面盡快形成全黨共識。

（一）黨內(nèi)規(guī)則與黨的準則的關(guān)系。迄今為止，我們已制定的準則包括《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政準則（試行）》等，其中尤其是《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》總結(jié)了黨內(nèi)政治生活的十二條基本原則，是對黨的政治生活中經(jīng)驗教訓(xùn)的深刻總結(jié)，具有普遍的指導(dǎo)意義?？偟恼f，準則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定，而規(guī)則對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規(guī)定，因此，規(guī)則是對準則的具體化、程序化，兩者是上位法和下位法的關(guān)系。但是，規(guī)則和準則又是不同的，有著自己發(fā)揮作用的獨立空間，在現(xiàn)有的情況下如何把握區(qū)分兩者的界限是一個非常困難的問題。比如，《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》規(guī)定的原則既有較宏觀和原則性的，如“堅持黨的政治路線和思想路線”、“堅持集體領(lǐng)導(dǎo)，反對個人專斷”、“維護黨的集中統(tǒng)一，嚴格遵守黨的紀律”等，也有非常具體的，如“選舉要充分體現(xiàn)選舉人的意志”，“同錯誤傾向和壞人壞事作斗爭”，“正確對待犯錯誤的同志”等。那么，規(guī)則如何在準則的基礎(chǔ)上把這些原則要求條理化、程序化呢？這就需要從準則和規(guī)則兩個方面進行梳理。一方面，準則要進行正確定位，要注重體現(xiàn)全黨性、基本性、原則性，側(cè)重對黨內(nèi)政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定，而不是事無巨細、不重邏輯，要對應(yīng)該制定哪些準則有整體的規(guī)劃，對準則的原則性表述有規(guī)范的設(shè)計和要求；另一方面，規(guī)則要對準則作出更具體化的規(guī)定，把原則落腳到更具有操作層面的程序上，各部門的職責(zé)權(quán)限是什么，哪些工作在前，哪些在后，都要在形成共識的基礎(chǔ)上固定下來，堅持下去，并加強督促，直到成為習(xí)慣和自然。

（二）黨內(nèi)規(guī)則與黨的紀律的關(guān)系。由于許多人不是從狹義上使用黨內(nèi)規(guī)則這一概念，因而往往把黨內(nèi)規(guī)則和黨的紀律相等同，比如，有的學(xué)者提出，黨的規(guī)矩總的包括黨章、黨的紀律、國家法律和黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例。黨章是黨的總規(guī)矩，是全黨必須遵循的總章程；黨的紀律是全黨必須遵守的剛性約束，包括黨的政治紀律、組織紀律、宣傳紀律、財經(jīng)紀律、工作紀律、生活紀律等，最重要的是黨的政治紀律 〔7 〕 。實際上，如果我們從狹義上理解黨內(nèi)規(guī)則和紀律的關(guān)系，兩者的區(qū)別是顯著的。規(guī)則是獨立形態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)，而紀律大多是一種泛稱；規(guī)則涉及黨的某一方面重要工作或者事項，紀律則更多地以工作領(lǐng)域類別來指稱；規(guī)則主要靠各黨內(nèi)主體的自覺遵循，而紀律主要由紀委監(jiān)督實施。當(dāng)然，兩者也存在割不斷的聯(lián)系，規(guī)則要體現(xiàn)紀律的要求，不能違背紀律；規(guī)則要把紀律變成黨內(nèi)生活的程序；規(guī)則要把紀律變成全黨的自覺意識和行動。因此，要把黨內(nèi)規(guī)則和紀律統(tǒng)一起來，使規(guī)則意識的增強和紀律的剛性約束共同保障黨內(nèi)生活的健康有序和諧開展。

（三）黨內(nèi)規(guī)則與議事規(guī)則的關(guān)系。議事規(guī)則事關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)，因而成為黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)關(guān)注的重點。自20世紀90年代以來，黨中央開始重視黨內(nèi)權(quán)力機關(guān)的議事規(guī)則建設(shè)，在黨內(nèi)法規(guī)中多次強調(diào)議事規(guī)則問題。如《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》第37條規(guī)定：“黨的地方各級委員會及其成員違反議事規(guī)則和決策程序的，應(yīng)當(dāng)批評糾正，造成重大損失的，必須給予黨的紀律處分?！薄吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第13條亦規(guī)定：“黨的各級領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)當(dāng)制定、完善并嚴格執(zhí)行議事規(guī)則，保證決策科學(xué)、民主。按照議事規(guī)則應(yīng)當(dāng)由集體討論決定的事項，必須列入會議議程?！薄吨袊伯a(chǎn)黨紀律處分條例》第61條也指出：“違反民主集中制原則，拒不執(zhí)行或者擅自改變黨組織作出的重大決定，或者違反議事規(guī)則，個人或者少數(shù)人決定重大事項的，給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)嚴重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分?！钡珜嶋H上，在黨委系統(tǒng)內(nèi)，議事規(guī)則制定的數(shù)量還是以縣級黨委出臺的最多，市級和省級其次，而中央一級的議事規(guī)則尚未見到或未公開。而且就地方黨委系統(tǒng)已出臺的議事規(guī)則看，至少存在三方面缺陷：出臺議事規(guī)則的進度參差不齊、已有的議事規(guī)則層次偏低以及議事規(guī)則的內(nèi)容可操作性和剛性化程度不高 〔8 〕。 應(yīng)該說，各級黨組織高度重視議事規(guī)則建設(shè)，體現(xiàn)了中央的要求，也符合制度建設(shè)的規(guī)律。但是，在全面推進深化改革、全面推進從嚴治黨的新形勢下，黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)不能只停留在議事規(guī)則建設(shè)上，要加強對黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)的整體思考和謀劃，用整體的推進與合力促進黨的制度建設(shè)，這正是深化黨的建設(shè)制度改革的內(nèi)在要求。

（四）黨內(nèi)規(guī)則與國家法律的關(guān)系。在黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)方面，目前需要很好地學(xué)習(xí)和借鑒國家法律層面的建設(shè)成果。一方面，國家法律層面已有一系列規(guī)則出臺，如早在1987年11月24日六屆全國人大常委會第23次會議上即通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則（草案）》（共5章34條），1989年4月4日七屆全國人民代表大會第2次會議則正式通過《全國人民代表大會議事規(guī)則》（共7章，54條），2009年4月24日十一屆全國人大常委會第8次會議又審議通過了關(guān)于修改《全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》的決定，修改后的規(guī)則共7章，36條，有13條作了修改及補充。2013年3月，國務(wù)院亦印發(fā)了《國務(wù)院工作規(guī)則》；另一方面，各種規(guī)則的規(guī)范性、嚴密性值得借鑒。修改后的《全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》進一步明確發(fā)言規(guī)則，規(guī)定發(fā)言時間及次數(shù)，擴大列席人員范圍，要求任免案都應(yīng)當(dāng)附有任免人員基本情況和任免理由等，這些議事規(guī)則的修改完善得到廣泛好評，新華社通訊評價其為“從細節(jié)完善中國根本政治制度” 〔9 〕 。這與目前各級黨委的議事規(guī)則大都存在過于粗糙、議事范圍不夠明確、議事程序顯得粗疏、表決方式過于籠統(tǒng)、對參會者的約束不夠剛性等不足形成鮮明對比 〔8 〕。在此基礎(chǔ)上，也要處理好兩者的關(guān)系，除了上面的學(xué)習(xí)借鑒問題，還要搞好黨內(nèi)規(guī)則與國家法律的銜接，因為黨內(nèi)外的政治生活規(guī)則并不完全一致，這就需要我們在考慮差異性的前提下，盡可能在選舉、決策等共性問題上相互統(tǒng)一，以免規(guī)則不一造成工作上的混亂和意識上的抵觸。

總之，制定完善黨內(nèi)生活中的若干規(guī)則，加強黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)，既是全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化的必然要求，也是黨的建設(shè)的現(xiàn)實需要，它可以大大減少黨內(nèi)討論的成本，降低矛盾發(fā)生的機率，同時規(guī)則的固化也會逐步增強黨組織和黨員干部的規(guī)則意識，使黨內(nèi)生活更加井然有序。當(dāng)前，全黨正大力加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，深化“黨的建設(shè)制度改革”，而黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)恰恰是其中的薄弱環(huán)節(jié)，這就需要我們正視不足，加強研究，深入思考，切實提高黨內(nèi)規(guī)則建設(shè)的水平，從而為我國的政治文明建設(shè)作出新的貢獻。

參考文獻：

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〔3〕中央檔案館.中共中央文件選集（1936～1938）〔M〕.北京：中共中央黨校出版社，1985.

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〔5〕王昌順.科學(xué)決策的程序〔N〕.學(xué)習(xí)時報，2011-10-05.

〔6〕中國共產(chǎn)黨章程〔M〕.北京：人民出版社，2012.

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〔8〕閭小波.關(guān)于建立健全黨內(nèi)議事規(guī)則的思考〔J〕.中國延安干部學(xué)院學(xué)報，2011（4）.

〔9〕鄒聲文，等.從細節(jié)完善中國根本政治制度——聚焦全國人大常委會首次修改議事規(guī)則〔EB/OL〕.新華網(wǎng)，2009-04-21.

責(zé)任編輯 王瑞娟