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    三峽庫區(qū)退耕還林現(xiàn)狀及新一輪退耕還林對策

    2015-04-29 02:37:06姜琦
    湖北林業(yè)科技 2015年2期
    關(guān)鍵詞:秭歸縣對策

    姜琦

    摘 要: 基于秭歸縣首輪退耕還林工程現(xiàn)狀,分析了工程中存在的問題和新一輪退耕還林工程相關(guān)政策,提出了新一輪退耕還林工程可行性發(fā)展對策。

    關(guān)鍵詞: 退耕還林工程;新一輪退耕還林工程;對策;秭歸縣

    中圖分類號:S75 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1004-3020(2015)02-0064-04

    退耕還林工程自2000年試點、2002年全面實施,得到了三峽庫區(qū)群眾的大力支持,成為庫區(qū)群眾參與程度最高的一項林業(yè)生態(tài)建設(shè)工程,取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益。過去十四年,庫區(qū)森林覆蓋率大幅提高,水土流失得到有效治理,生態(tài)環(huán)境逐步改善。如今,國家將要實施新一輪退耕還林工程,如何保持新一輪退耕還林工程生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益平衡發(fā)展,實現(xiàn)其效益最大化,值得探討。

    秭歸縣地處長江西陵峽段,三峽工程壩上庫首,是國家退耕還林科技示范點,全縣幅員面積2 427 km2,耕地面積3.39萬hm2,轄12個鄉(xiāng)鎮(zhèn),186個村,7個居委會,總?cè)丝?7.98萬人,其中農(nóng)村人口31.61萬人,農(nóng)民人均耕地0.11 hm2,2013年人均純收入5 331元。

    結(jié)合秭歸縣實際,分析該縣退耕還林工程的現(xiàn)狀及問題,提出有力措施,為新一輪退耕還林實施提供參考。

    1 秭歸縣退耕還林現(xiàn)狀和成效

    自2000年啟動退耕還林工程以來,秭歸縣累計完成退耕還林2.4萬hm2,其中坡耕地退耕還林1.49萬hm2,荒山造林0.91萬hm2,涉及全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn),180個村,6.8萬戶,累計投資超過4.7億元。

    2008年秭歸縣啟動了鞏固退耕還林成果項目建設(shè),截至目前,累計完成專項資金投入1.24億元,完成基本口糧田建設(shè)0.07萬hm2,沼氣池3 372 口,太陽能5 058臺,生物質(zhì)爐及節(jié)柴灶5 718臺,生態(tài)移民2 979人,中藥材種植0.07萬hm2,柑桔發(fā)展及改造280 hm2,茶葉發(fā)展、改造及工業(yè)原料林0.41萬hm2,核桃發(fā)展、改造及生物質(zhì)能源林0.67萬hm2,牧草種植0.12萬hm2,其他林營造0.06萬hm2,培訓(xùn)退耕農(nóng)民8 716人,補(bǔ)植補(bǔ)造0.33萬hm2,項目覆蓋全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)186個行政村。

    通過實施退耕還林工程,秭歸縣取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效益。一是促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的改善。秭歸縣林地面積、森林面積(包含國家特別規(guī)定灌木林地面積)、森林覆蓋率在2012年底分別達(dá)到18.5萬hm2、17.9萬hm2、78.98%,比退耕還林實施前分別增長5.7%,15%,11.2%。生態(tài)環(huán)境得到改善,水土流失情況得到遏制,水土流失面積、土壤侵蝕模數(shù)、土壤流失總量分別由治理前的1 408.8 km2、3 150 t·a1·km-2和764.51萬t下降到目前的1 175.86 km2、1 170 t·a1·km-2、429.58萬t。二是促進(jìn)了林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。通過退耕還林工程建設(shè),新發(fā)展多經(jīng)林2萬hm2,其中柑桔0.53萬hm2、核桃0.67萬hm2、茶葉0.4萬hm2、板栗0.2萬hm2、其它多經(jīng)林0.2萬hm2,全縣經(jīng)濟(jì)林面積達(dá)到4萬hm2。三是促進(jìn)了退耕農(nóng)戶增收致富。秭歸縣實施退耕還林十一年來,累計投資6億元,全縣近7萬多戶實施退耕還林,占農(nóng)村總戶數(shù)的80%,退耕農(nóng)戶直接從退耕還林中受益,戶平收入7 000多元,人均增收2 000元。

    2 秭歸縣退耕還林工程存在的問題

    2.1 政策理解

    一是部分退耕戶認(rèn)識不夠,對退耕還林政策的理解僅限于政策兌現(xiàn)層面,對退耕還林粗放管理或者放任管理,沒能抓住機(jī)遇改善周邊生態(tài)環(huán)境和發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧致富。二是部分領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識不夠,對退耕還林缺乏系統(tǒng)思維,沒有長遠(yuǎn)打算,沒有科學(xué)規(guī)劃,對退耕還林僅停留在一般號召上,把退耕還林當(dāng)成了趕潮流、完成任務(wù),沒有從根本上引起對退耕還林重要性的認(rèn)識,存在先爭取計劃再打算的心理,沒有樹立科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展的思想。

    2.2 工作協(xié)調(diào)

    一是各部門的協(xié)調(diào)力度不夠。雖然秭歸縣成立了退耕還林工程建設(shè)辦公室,但大部分工作都是由林業(yè)或農(nóng)業(yè)部門完成的,其他部門參與不多。退耕還林工程關(guān)系到方方面面,涉及到發(fā)改、財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、糧食、國土、司法等部門,僅由林業(yè)和農(nóng)業(yè)兩個部門承擔(dān)任務(wù),難以統(tǒng)籌兼顧。二是退耕還林與其他項目協(xié)調(diào)力度不夠。秭歸縣地處三峽庫區(qū),有許多生態(tài)建設(shè)項目,如長防林工程、天然林保護(hù)工程、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目、坡改梯項目和土地治理項目等,這些項目都與退耕還林或坡耕地有著密切聯(lián)系,應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃實施,但是由于這些項目分屬不同的部門,各有各的任務(wù),不能相互促進(jìn)、發(fā)揮最大效益[1]。

    2.3 保障措施

    一是首輪退耕還林限制了生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林的比例,還生態(tài)林面積遠(yuǎn)大于還經(jīng)濟(jì)林面積,若還經(jīng)濟(jì)林,3~5年便可收益,退耕戶可勉強(qiáng)維持生計,若還生態(tài)林,7~8年沒有經(jīng)濟(jì)收益,退耕戶在缺乏生活物資的情況會退林復(fù)耕。二是農(nóng)村政策的前后變化和物價水平的提高,退耕農(nóng)戶收入實際下降(特別是純生態(tài)林),影響農(nóng)戶退耕積極性。三是退耕還林政策規(guī)定“誰退耕、誰造林、誰經(jīng)營、誰收益”,但按照林業(yè)部門的要求,退耕還林達(dá)到生態(tài)林標(biāo)準(zhǔn)的要納入生態(tài)公益林范圍,禁止采伐,這更加影響了還生態(tài)林退耕戶的收益[2]。四是退耕還林政策補(bǔ)助周期長、涉及面廣、政策性強(qiáng)、工作量大,每年要耗費大量的人力、物力開展此項工作,長期人員缺乏、經(jīng)費不足,極不適應(yīng)各級各部門和廣大退耕農(nóng)戶的要求和需要。

    2.4 產(chǎn)業(yè)化

    一是受首輪退耕還林政策限制,退耕還林項目區(qū)較為分散,面積小、小班多,加上還經(jīng)濟(jì)林比例很低,柑桔、核桃、茶葉等產(chǎn)業(yè)難形成規(guī)模,限制了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。二是經(jīng)營模式不夠完善,銷售渠道不暢通。很多地方“自產(chǎn)自銷”,沒有穩(wěn)定的銷售渠道,存在發(fā)展以后再找市場的情況,也影響了退耕還林產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

    2.5 科技支撐

    秭歸縣雖然開展了生物措施治理水土流失的試驗示范,大力推廣了林業(yè)實用技術(shù),建立了紫穗槐+柑桔、茶葉+柑桔、紫穗槐+板栗等造林模式固定調(diào)查樣地等,強(qiáng)化了科技支撐,但農(nóng)民對本地自然、經(jīng)濟(jì)和立地條件應(yīng)選擇什么退耕模式,退什么樹種,退后如何管理,都缺乏必要的認(rèn)識,更缺乏配套技術(shù),出現(xiàn)“退不退耕領(lǐng)導(dǎo)說了算,退什么樹種技術(shù)員說了算,退耕后收益天氣說了算”的情況,退耕區(qū)內(nèi)雜草叢生,雜草與退耕樹種爭水、爭光、爭肥、爭生長空間,極大限制了退耕樹種的生長,部分退耕還林地塊逐漸淪為荒山荒地。

    3 新一輪退耕還林政策變化

    國家將于2014年實施新一輪退耕還林工程,新一輪退耕還林工程,不僅要鞏固首輪退耕成果,更承載著治理惡劣環(huán)境的重任,對于生態(tài)文明建設(shè),有很重要的意義。新一輪退耕還林政策在原則、條件、標(biāo)準(zhǔn)上與首輪均有不同。

    3.1 原則有變化

    新一輪退耕還林工程四條原則——“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)民自愿、政府助推、自我發(fā)展”。從首輪的“政府主導(dǎo)”變?yōu)榱恕罢啤?,?qiáng)調(diào)了退耕還林以農(nóng)民為主、政府為輔的思想,尊重農(nóng)民意愿,遵循自然規(guī)律,符合科學(xué)發(fā)展觀。

    3.2 條件更嚴(yán)格

    在首輪退耕還林的基礎(chǔ)上,新一輪退耕還林強(qiáng)調(diào)了準(zhǔn)入的條件,以湖北省為例,一是25度以上非基本農(nóng)田坡耕地,二是三峽庫區(qū)、丹江口庫區(qū)及上游縣市15~25°非基本農(nóng)田坡耕地,三是其他縣市重要水源地15~25°非基本農(nóng)田坡耕地,同時首輪退耕還林實施的區(qū)域、坡改梯、土地治理等項目范圍被禁止納入,限制了準(zhǔn)入條件,集中力量發(fā)揮最大生態(tài)效益。

    3.3 標(biāo)準(zhǔn)改動大

    第一輪退耕還林,如果還生態(tài)林,補(bǔ)助16年,16年共補(bǔ)助2 890元;如果還經(jīng)濟(jì)林,補(bǔ)助10年,10年共補(bǔ)助1 825元。新一輪退耕還林不考慮林種區(qū)別,全國統(tǒng)一按照“喬木、灌木”和“草本”兩種標(biāo)準(zhǔn)實施,其中喬木、灌木每公頃補(bǔ)助100元(包含種苗造林費);草本每公頃補(bǔ)助53.33元(包含種苗造林費),分別在退耕的第1年、第3年和第5年兌現(xiàn)到位。

    4 秭歸縣新一輪退耕還林工程對策

    針對秭歸縣首輪退耕還林存在的問題和新一輪退耕還林的原則要求,提出以下對策:

    4.1 強(qiáng)化宣傳,提高認(rèn)識,引導(dǎo)廣大干部群眾積極參與

    要加大宣傳力度,對外宣傳上要做到報紙上有字,廣播上有聲,電視上有影。對干部群眾宣傳上要充分利用會議、宣傳圖冊、訪談、政策咨詢等方式,要以宣傳新一輪與首輪退耕還林政策變化為重點,以宣傳實用技術(shù)為重點,以宣傳工程建設(shè)中發(fā)家致富典型為重點,達(dá)到干部群眾深入認(rèn)識新一輪退耕還林政策,全面掌握實用技術(shù),全面參與工程建設(shè),全面鞏固退耕還林成果的目的。

    4.2 明確職責(zé),各司其職,齊心協(xié)力搞好工程建設(shè)

    新一輪退耕還林必須明確各級政府的責(zé)任,實行行政首長負(fù)責(zé)制,加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)。成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu),政府、發(fā)改、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、財政、國土、紀(jì)檢監(jiān)察、水利水保、移民、扶貧辦等單位明確各自職責(zé),各司其職,積極配合,為新一輪退耕還林還草工程建設(shè)群策群力。各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)要相應(yīng)設(shè)立退耕還林工程建領(lǐng)導(dǎo)小組和工作建設(shè)辦公室,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)兼任退耕辦主任,辦公室配備2~3名工作能力強(qiáng)、農(nóng)村工作經(jīng)驗豐富的行政干部專門從事退耕還林工作,做到有人主管、有人主抓。同時全面落實新一輪退耕還林工程建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制,把新一輪退耕還林工程完成情況納入干部實績考核中,實行專項考核,并將考核結(jié)果作為評價一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門工作業(yè)績和干部使用的重要標(biāo)準(zhǔn)。

    4.3 統(tǒng)籌安排,完善政策,切實保障工程建設(shè)有序進(jìn)行

    一是結(jié)合其他生態(tài)建設(shè)項目和地方配套資金,統(tǒng)籌安排,配套實施,實現(xiàn)“退耕有補(bǔ)助,退后有扶持”,提高農(nóng)戶退耕還林積極性。二是完善相關(guān)配套政策,將符合條件的退耕還林納入生態(tài)公益林補(bǔ)償范圍,給予合理補(bǔ)償,同時頒發(fā)林權(quán)證,禁止非法采伐,真正做到“退得下,管得住”,切實保障退耕區(qū)農(nóng)戶基本生活。三是加大地方配套投入,增加新一輪退耕還林工作經(jīng)費,落實機(jī)構(gòu)人員,保障新一輪退耕還林工作有序進(jìn)行。

    4.4 科學(xué)規(guī)劃,鼓勵投資,將工程與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合

    一是要因地制宜,盡量選擇兼顧經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益的樹種進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃,以秭歸縣為例,在樹種選擇上,突出“三帶”經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局,海拔650 m以下的低山地區(qū)以柑桔為主,中半山地區(qū)以茶葉、板栗為主,高山地區(qū)以核桃、“三木藥材”為主,大力發(fā)展核桃、柑桔、茶葉、板栗等產(chǎn)業(yè)。二是鼓勵社會各方面的力量投入到新一輪退耕還林工程中來,給予稅費等方面的優(yōu)惠政策,吸引個人、公司等采用租賃、流轉(zhuǎn)、購買土地等方式退耕還林,帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展,提高當(dāng)?shù)厣钏?。三是以市場為?dǎo)向,創(chuàng)新發(fā)展模式,大力推廣“公司+基地+農(nóng)戶”等新興模式,拓寬銷售渠道,實現(xiàn)生產(chǎn)加工銷售一條龍服務(wù),推動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展。

    4.5 規(guī)范管理,嚴(yán)格監(jiān)控,確保工程建設(shè)質(zhì)量

    一是實行項目法人負(fù)責(zé)制。各部門負(fù)責(zé)人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是新一輪退耕還林工程建設(shè)的法人,全權(quán)負(fù)責(zé)新一輪退耕還林工程建設(shè),項目法人嚴(yán)格執(zhí)行工程項目實施有關(guān)規(guī)章制度,加強(qiáng)組織協(xié)調(diào),規(guī)范資金管理,狠抓質(zhì)量,確保工程建設(shè)順利進(jìn)行。二是實施工程建設(shè)招標(biāo)制。新一輪退耕還林工程建設(shè),應(yīng)全部采取分開招標(biāo)制,按照公平、公開、公正的原則,對種苗采購、工程建設(shè)所需物資均實行分開招標(biāo)。三是堅持資金封閉運(yùn)行管理。新一輪退耕還林工程建設(shè)專項資金應(yīng)由財政部門封閉運(yùn)行,集中支付,補(bǔ)助資金通過一卡通帳戶直達(dá)退耕戶,通過政府采購項目直達(dá)中標(biāo)單位帳戶。四是工程質(zhì)量責(zé)任追究制。

    新一輪退耕還林工程建設(shè)周期長、涉及面廣、政策性強(qiáng),責(zé)任重大、任務(wù)艱巨,對工程建設(shè)質(zhì)量嚴(yán)格實行責(zé)任追究制,由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、扶貧等部門組織人員對相關(guān)項目進(jìn)行單項驗收和綜合驗收。

    4.6 加大投入,科技興林,提高項目建設(shè)成效

    一是要選用良種壯苗,推廣先進(jìn)實用技術(shù)和模式。引進(jìn)推廣優(yōu)良樹種,將先進(jìn)的技術(shù)和成熟的治理模式應(yīng)用于新一輪退耕還林項目建設(shè),提高工程建設(shè)的科技含量和科技水平。二是要加大科技示范和科技培訓(xùn)。要加大對林業(yè)科技的投入,加強(qiáng)技術(shù)服務(wù)體系建設(shè),加強(qiáng)林農(nóng)的實用技術(shù)培訓(xùn),提高勞動者的整體素質(zhì),確保工程建設(shè)質(zhì)量,提高工程綜合效益。三是要開展效益監(jiān)測,進(jìn)行科學(xué)評價。在工程開始就建立一套統(tǒng)一的綜合效益監(jiān)測方法和評價體系,通過科學(xué)的監(jiān)測計量使工程的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益價值化,增強(qiáng)社會大眾對生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程及其效益的認(rèn)識,提高公眾參與和保護(hù)工程建設(shè)成果的自覺性。

    參 考 文 獻(xiàn)

    [1]范云峰.三峽庫區(qū)退耕還林存在的問題及對策[J].重慶三峽學(xué)院學(xué)報,2004,20(3):5-9.

    [1]顏幫全,蒲曉東.重慶三峽庫區(qū)退耕還林對策思考[J].人民長江,2005,36(4):8-19.(責(zé)任編輯:唐 嵐)

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