三峽庫區(qū)退耕還林現(xiàn)狀及新一輪退耕還林對策

姜琦

摘 要： 基于秭歸縣首輪退耕還林工程現(xiàn)狀，分析了工程中存在的問題和新一輪退耕還林工程相關(guān)政策，提出了新一輪退耕還林工程可行性發(fā)展對策。

關(guān)鍵詞： 退耕還林工程；新一輪退耕還林工程；對策；秭歸縣

中圖分類號：S75 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-3020（2015）02-0064-04

退耕還林工程自2000年試點、2002年全面實施，得到了三峽庫區(qū)群眾的大力支持，成為庫區(qū)群眾參與程度最高的一項林業(yè)生態(tài)建設(shè)工程，取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益。過去十四年，庫區(qū)森林覆蓋率大幅提高，水土流失得到有效治理，生態(tài)環(huán)境逐步改善。如今，國家將要實施新一輪退耕還林工程，如何保持新一輪退耕還林工程生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益平衡發(fā)展，實現(xiàn)其效益最大化，值得探討。

秭歸縣地處長江西陵峽段，三峽工程壩上庫首，是國家退耕還林科技示范點，全縣幅員面積2 427 km2，耕地面積3.39萬hm2，轄12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，186個村，7個居委會，總?cè)丝?7.98萬人，其中農(nóng)村人口31.61萬人，農(nóng)民人均耕地0.11 hm2，2013年人均純收入5 331元。

結(jié)合秭歸縣實際，分析該縣退耕還林工程的現(xiàn)狀及問題，提出有力措施，為新一輪退耕還林實施提供參考。

1 秭歸縣退耕還林現(xiàn)狀和成效

自2000年啟動退耕還林工程以來，秭歸縣累計完成退耕還林2.4萬hm2，其中坡耕地退耕還林1.49萬hm2，荒山造林0.91萬hm2，涉及全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，180個村，6.8萬戶，累計投資超過4.7億元。

2008年秭歸縣啟動了鞏固退耕還林成果項目建設(shè)，截至目前，累計完成專項資金投入1.24億元，完成基本口糧田建設(shè)0.07萬hm2，沼氣池3 372 口，太陽能5 058臺，生物質(zhì)爐及節(jié)柴灶5 718臺，生態(tài)移民2 979人，中藥材種植0.07萬hm2，柑桔發(fā)展及改造280 hm2，茶葉發(fā)展、改造及工業(yè)原料林0.41萬hm2，核桃發(fā)展、改造及生物質(zhì)能源林0.67萬hm2，牧草種植0.12萬hm2，其他林營造0.06萬hm2，培訓(xùn)退耕農(nóng)民8 716人，補(bǔ)植補(bǔ)造0.33萬hm2，項目覆蓋全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)186個行政村。

通過實施退耕還林工程，秭歸縣取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效益。一是促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的改善。秭歸縣林地面積、森林面積（包含國家特別規(guī)定灌木林地面積）、森林覆蓋率在2012年底分別達(dá)到18.5萬hm2、17.9萬hm2、78.98%，比退耕還林實施前分別增長5.7%，15%，11.2%。生態(tài)環(huán)境得到改善，水土流失情況得到遏制，水土流失面積、土壤侵蝕模數(shù)、土壤流失總量分別由治理前的1 408.8 km2、3 150 t·a1·km-2和764.51萬t下降到目前的1 175.86 km2、1 170 t·a1·km-2、429.58萬t。二是促進(jìn)了林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。通過退耕還林工程建設(shè)，新發(fā)展多經(jīng)林2萬hm2，其中柑桔0.53萬hm2、核桃0.67萬hm2、茶葉0.4萬hm2、板栗0.2萬hm2、其它多經(jīng)林0.2萬hm2，全縣經(jīng)濟(jì)林面積達(dá)到4萬hm2。三是促進(jìn)了退耕農(nóng)戶增收致富。秭歸縣實施退耕還林十一年來，累計投資6億元，全縣近7萬多戶實施退耕還林，占農(nóng)村總戶數(shù)的80%，退耕農(nóng)戶直接從退耕還林中受益，戶平收入7 000多元，人均增收2 000元。

2 秭歸縣退耕還林工程存在的問題

2.1 政策理解

一是部分退耕戶認(rèn)識不夠，對退耕還林政策的理解僅限于政策兌現(xiàn)層面，對退耕還林粗放管理或者放任管理，沒能抓住機(jī)遇改善周邊生態(tài)環(huán)境和發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧致富。二是部分領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識不夠，對退耕還林缺乏系統(tǒng)思維，沒有長遠(yuǎn)打算，沒有科學(xué)規(guī)劃，對退耕還林僅停留在一般號召上，把退耕還林當(dāng)成了趕潮流、完成任務(wù)，沒有從根本上引起對退耕還林重要性的認(rèn)識，存在先爭取計劃再打算的心理，沒有樹立科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展的思想。

2.2 工作協(xié)調(diào)

一是各部門的協(xié)調(diào)力度不夠。雖然秭歸縣成立了退耕還林工程建設(shè)辦公室，但大部分工作都是由林業(yè)或農(nóng)業(yè)部門完成的，其他部門參與不多。退耕還林工程關(guān)系到方方面面，涉及到發(fā)改、財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、糧食、國土、司法等部門，僅由林業(yè)和農(nóng)業(yè)兩個部門承擔(dān)任務(wù)，難以統(tǒng)籌兼顧。二是退耕還林與其他項目協(xié)調(diào)力度不夠。秭歸縣地處三峽庫區(qū)，有許多生態(tài)建設(shè)項目，如長防林工程、天然林保護(hù)工程、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目、坡改梯項目和土地治理項目等，這些項目都與退耕還林或坡耕地有著密切聯(lián)系，應(yīng)該統(tǒng)籌規(guī)劃實施，但是由于這些項目分屬不同的部門，各有各的任務(wù)，不能相互促進(jìn)、發(fā)揮最大效益[1]。

2.3 保障措施

一是首輪退耕還林限制了生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林的比例，還生態(tài)林面積遠(yuǎn)大于還經(jīng)濟(jì)林面積，若還經(jīng)濟(jì)林，3～5年便可收益，退耕戶可勉強(qiáng)維持生計，若還生態(tài)林，7～8年沒有經(jīng)濟(jì)收益，退耕戶在缺乏生活物資的情況會退林復(fù)耕。二是農(nóng)村政策的前后變化和物價水平的提高，退耕農(nóng)戶收入實際下降（特別是純生態(tài)林），影響農(nóng)戶退耕積極性。三是退耕還林政策規(guī)定“誰退耕、誰造林、誰經(jīng)營、誰收益”，但按照林業(yè)部門的要求，退耕還林達(dá)到生態(tài)林標(biāo)準(zhǔn)的要納入生態(tài)公益林范圍，禁止采伐，這更加影響了還生態(tài)林退耕戶的收益[2]。四是退耕還林政策補(bǔ)助周期長、涉及面廣、政策性強(qiáng)、工作量大，每年要耗費大量的人力、物力開展此項工作，長期人員缺乏、經(jīng)費不足，極不適應(yīng)各級各部門和廣大退耕農(nóng)戶的要求和需要。

2.4 產(chǎn)業(yè)化

一是受首輪退耕還林政策限制，退耕還林項目區(qū)較為分散，面積小、小班多，加上還經(jīng)濟(jì)林比例很低，柑桔、核桃、茶葉等產(chǎn)業(yè)難形成規(guī)模，限制了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。二是經(jīng)營模式不夠完善，銷售渠道不暢通。很多地方“自產(chǎn)自銷”，沒有穩(wěn)定的銷售渠道，存在發(fā)展以后再找市場的情況，也影響了退耕還林產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

2.5 科技支撐

秭歸縣雖然開展了生物措施治理水土流失的試驗示范，大力推廣了林業(yè)實用技術(shù)，建立了紫穗槐+柑桔、茶葉+柑桔、紫穗槐+板栗等造林模式固定調(diào)查樣地等，強(qiáng)化了科技支撐，但農(nóng)民對本地自然、經(jīng)濟(jì)和立地條件應(yīng)選擇什么退耕模式，退什么樹種，退后如何管理，都缺乏必要的認(rèn)識，更缺乏配套技術(shù)，出現(xiàn)“退不退耕領(lǐng)導(dǎo)說了算，退什么樹種技術(shù)員說了算，退耕后收益天氣說了算”的情況，退耕區(qū)內(nèi)雜草叢生，雜草與退耕樹種爭水、爭光、爭肥、爭生長空間，極大限制了退耕樹種的生長，部分退耕還林地塊逐漸淪為荒山荒地。

3 新一輪退耕還林政策變化

國家將于2014年實施新一輪退耕還林工程，新一輪退耕還林工程，不僅要鞏固首輪退耕成果，更承載著治理惡劣環(huán)境的重任，對于生態(tài)文明建設(shè)，有很重要的意義。新一輪退耕還林政策在原則、條件、標(biāo)準(zhǔn)上與首輪均有不同。

3.1 原則有變化

新一輪退耕還林工程四條原則——“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)民自愿、政府助推、自我發(fā)展”。從首輪的“政府主導(dǎo)”變?yōu)榱恕罢啤?，?qiáng)調(diào)了退耕還林以農(nóng)民為主、政府為輔的思想，尊重農(nóng)民意愿，遵循自然規(guī)律，符合科學(xué)發(fā)展觀。

3.2 條件更嚴(yán)格

在首輪退耕還林的基礎(chǔ)上，新一輪退耕還林強(qiáng)調(diào)了準(zhǔn)入的條件，以湖北省為例，一是25度以上非基本農(nóng)田坡耕地，二是三峽庫區(qū)、丹江口庫區(qū)及上游縣市15～25°非基本農(nóng)田坡耕地，三是其他縣市重要水源地15～25°非基本農(nóng)田坡耕地，同時首輪退耕還林實施的區(qū)域、坡改梯、土地治理等項目范圍被禁止納入，限制了準(zhǔn)入條件，集中力量發(fā)揮最大生態(tài)效益。

3.3 標(biāo)準(zhǔn)改動大

第一輪退耕還林，如果還生態(tài)林，補(bǔ)助16年，16年共補(bǔ)助2 890元；如果還經(jīng)濟(jì)林，補(bǔ)助10年，10年共補(bǔ)助1 825元。新一輪退耕還林不考慮林種區(qū)別，全國統(tǒng)一按照“喬木、灌木”和“草本”兩種標(biāo)準(zhǔn)實施，其中喬木、灌木每公頃補(bǔ)助100元（包含種苗造林費）；草本每公頃補(bǔ)助53.33元（包含種苗造林費），分別在退耕的第1年、第3年和第5年兌現(xiàn)到位。

4 秭歸縣新一輪退耕還林工程對策

針對秭歸縣首輪退耕還林存在的問題和新一輪退耕還林的原則要求，提出以下對策：

4.1 強(qiáng)化宣傳，提高認(rèn)識，引導(dǎo)廣大干部群眾積極參與

要加大宣傳力度，對外宣傳上要做到報紙上有字，廣播上有聲，電視上有影。對干部群眾宣傳上要充分利用會議、宣傳圖冊、訪談、政策咨詢等方式，要以宣傳新一輪與首輪退耕還林政策變化為重點，以宣傳實用技術(shù)為重點，以宣傳工程建設(shè)中發(fā)家致富典型為重點，達(dá)到干部群眾深入認(rèn)識新一輪退耕還林政策，全面掌握實用技術(shù)，全面參與工程建設(shè)，全面鞏固退耕還林成果的目的。

4.2 明確職責(zé)，各司其職，齊心協(xié)力搞好工程建設(shè)

新一輪退耕還林必須明確各級政府的責(zé)任，實行行政首長負(fù)責(zé)制，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)。成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，政府、發(fā)改、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、財政、國土、紀(jì)檢監(jiān)察、水利水保、移民、扶貧辦等單位明確各自職責(zé)，各司其職，積極配合，為新一輪退耕還林還草工程建設(shè)群策群力。各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)要相應(yīng)設(shè)立退耕還林工程建領(lǐng)導(dǎo)小組和工作建設(shè)辦公室，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)兼任退耕辦主任，辦公室配備2～3名工作能力強(qiáng)、農(nóng)村工作經(jīng)驗豐富的行政干部專門從事退耕還林工作，做到有人主管、有人主抓。同時全面落實新一輪退耕還林工程建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制，把新一輪退耕還林工程完成情況納入干部實績考核中，實行專項考核，并將考核結(jié)果作為評價一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門工作業(yè)績和干部使用的重要標(biāo)準(zhǔn)。

4.3 統(tǒng)籌安排，完善政策，切實保障工程建設(shè)有序進(jìn)行

一是結(jié)合其他生態(tài)建設(shè)項目和地方配套資金，統(tǒng)籌安排，配套實施，實現(xiàn)“退耕有補(bǔ)助，退后有扶持”，提高農(nóng)戶退耕還林積極性。二是完善相關(guān)配套政策，將符合條件的退耕還林納入生態(tài)公益林補(bǔ)償范圍，給予合理補(bǔ)償，同時頒發(fā)林權(quán)證，禁止非法采伐，真正做到“退得下，管得住”，切實保障退耕區(qū)農(nóng)戶基本生活。三是加大地方配套投入，增加新一輪退耕還林工作經(jīng)費，落實機(jī)構(gòu)人員，保障新一輪退耕還林工作有序進(jìn)行。

4.4 科學(xué)規(guī)劃，鼓勵投資，將工程與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合

一是要因地制宜，盡量選擇兼顧經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益的樹種進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，以秭歸縣為例，在樹種選擇上，突出“三帶”經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，海拔650 m以下的低山地區(qū)以柑桔為主，中半山地區(qū)以茶葉、板栗為主，高山地區(qū)以核桃、“三木藥材”為主，大力發(fā)展核桃、柑桔、茶葉、板栗等產(chǎn)業(yè)。二是鼓勵社會各方面的力量投入到新一輪退耕還林工程中來，給予稅費等方面的優(yōu)惠政策，吸引個人、公司等采用租賃、流轉(zhuǎn)、購買土地等方式退耕還林，帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高當(dāng)?shù)厣钏?。三是以市場為?dǎo)向，創(chuàng)新發(fā)展模式，大力推廣“公司+基地+農(nóng)戶”等新興模式，拓寬銷售渠道，實現(xiàn)生產(chǎn)加工銷售一條龍服務(wù)，推動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.5 規(guī)范管理，嚴(yán)格監(jiān)控，確保工程建設(shè)質(zhì)量

一是實行項目法人負(fù)責(zé)制。各部門負(fù)責(zé)人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是新一輪退耕還林工程建設(shè)的法人，全權(quán)負(fù)責(zé)新一輪退耕還林工程建設(shè)，項目法人嚴(yán)格執(zhí)行工程項目實施有關(guān)規(guī)章制度，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，規(guī)范資金管理，狠抓質(zhì)量，確保工程建設(shè)順利進(jìn)行。二是實施工程建設(shè)招標(biāo)制。新一輪退耕還林工程建設(shè)，應(yīng)全部采取分開招標(biāo)制，按照公平、公開、公正的原則，對種苗采購、工程建設(shè)所需物資均實行分開招標(biāo)。三是堅持資金封閉運(yùn)行管理。新一輪退耕還林工程建設(shè)專項資金應(yīng)由財政部門封閉運(yùn)行，集中支付，補(bǔ)助資金通過一卡通帳戶直達(dá)退耕戶，通過政府采購項目直達(dá)中標(biāo)單位帳戶。四是工程質(zhì)量責(zé)任追究制。

新一輪退耕還林工程建設(shè)周期長、涉及面廣、政策性強(qiáng)，責(zé)任重大、任務(wù)艱巨，對工程建設(shè)質(zhì)量嚴(yán)格實行責(zé)任追究制，由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、扶貧等部門組織人員對相關(guān)項目進(jìn)行單項驗收和綜合驗收。

4.6 加大投入，科技興林，提高項目建設(shè)成效

一是要選用良種壯苗，推廣先進(jìn)實用技術(shù)和模式。引進(jìn)推廣優(yōu)良樹種，將先進(jìn)的技術(shù)和成熟的治理模式應(yīng)用于新一輪退耕還林項目建設(shè)，提高工程建設(shè)的科技含量和科技水平。二是要加大科技示范和科技培訓(xùn)。要加大對林業(yè)科技的投入，加強(qiáng)技術(shù)服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)林農(nóng)的實用技術(shù)培訓(xùn)，提高勞動者的整體素質(zhì)，確保工程建設(shè)質(zhì)量，提高工程綜合效益。三是要開展效益監(jiān)測，進(jìn)行科學(xué)評價。在工程開始就建立一套統(tǒng)一的綜合效益監(jiān)測方法和評價體系，通過科學(xué)的監(jiān)測計量使工程的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益價值化，增強(qiáng)社會大眾對生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程及其效益的認(rèn)識，提高公眾參與和保護(hù)工程建設(shè)成果的自覺性。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]范云峰.三峽庫區(qū)退耕還林存在的問題及對策[J].重慶三峽學(xué)院學(xué)報，2004，20（3）：5-9.

[1]顏幫全，蒲曉東.重慶三峽庫區(qū)退耕還林對策思考[J].人民長江，2005，36（4）：8-19.（責(zé)任編輯：唐 嵐）