中國糧食安全政策改革：由中央下放糧食產(chǎn)區(qū)自主經(jīng)營權(quán)

黎明

摘 要：保障中國糧食安全是基本國策。糧食安全需要中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃，地方政府經(jīng)濟(jì)利益分配和糧農(nóng)收入提高的三者共贏才能實(shí)現(xiàn)。通過中國糧食安全現(xiàn)狀與原因的分析，中外糧儲目的和功能的對比研究，提出保障糧食安全應(yīng)是中央把糧食生產(chǎn)、儲備、銷售、經(jīng)營權(quán)利下放到各糧食主產(chǎn)、主銷省負(fù)責(zé)制，不宜由央企肩負(fù)國家糧食安全儲備，必定要進(jìn)行糧食主產(chǎn)省自主經(jīng)營權(quán)和國家購買社會糧儲能力的新改革。

關(guān)鍵詞：糧食安全；國家補(bǔ)貼；掠奪；保障體系；經(jīng)濟(jì)利益

中圖分類號：F304.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 論文編號：2014-0125

Abstract： Safeguard our food security is a basic national policy. In order to protect our food security，required the central government to co-ordinate planning，economic benefits of local governments allocated and farmers' income increased， all three to achieve win-win. Through the analysis of food security situation and reasons of Chinese， comparative study of Chinese and foreign grain storage purpose and function， put forward to ensure food security should be central to food production， storage， sales， management rights to all major grain producing province， kingpin responsible system， not by the central enterprises to shoulder the national food security reserve， the new reform is bound to major grain producing province autonomy and national buy social grain storage capacity.

Key words： The Food Security； The State Subsidies； Plunder； Security System； Economic Benefit

0 引言

糧食安全問題是關(guān)系到一個國家是否可持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的重大問題。1974年聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）給糧食安全定義為“確保所有的人在任何時(shí)候都能購買得到也能夠買得起他們所需的基本食物”。隨著社會的發(fā)展，糧食安全內(nèi)涵被賦予新的內(nèi)容是合理、有效和科學(xué)的保護(hù)和利用有限的土地資源，為所有的人在任何時(shí)候都能購買到足額的、安全的基本食物。

1 中國糧食安全生產(chǎn)現(xiàn)狀特點(diǎn)

（1）中國耕地面積逐漸減少。地方政府保護(hù)耕地的意愿低[1-3]。農(nóng)業(yè)部門公布資料表明，全國耕地面積逐年減少。耕地面積1986年總數(shù)為1.41億hm2，1996年總數(shù)為13003.93萬hm2，2008年總數(shù)為12171.6萬hm2。20年的時(shí)間里，耕地面積減少2000萬hm2。

（2）中國人均糧食消耗量增加，已達(dá)世界水平，見圖1。到2013年全國糧食總產(chǎn)量60194萬t，比2012年增產(chǎn)1236萬t，增長2.1%。近10年來人均糧食消耗量在320～400 kg，與世界糧食人均消耗量350～400 kg相近。2012年中國糧食進(jìn)口超過7000萬t，其中玉米、小麥和大米的凈進(jìn)口量分別為515.7萬t，368.9萬t和206.5萬t。2013年進(jìn)口糧食數(shù)量估計(jì)超8000萬t，2014年進(jìn)口糧食數(shù)量預(yù)計(jì)過億噸。

（3）國家糧食補(bǔ)貼金額巨大，但落在種糧農(nóng)民手中的僅為14%[4-6]。2012年中國糧食直接補(bǔ)貼總金額達(dá)到1642億元，占國家財(cái)政支出比率1.31%。其中農(nóng)資綜合直補(bǔ)為1071億元，是糧食直補(bǔ)金額的7.09倍。農(nóng)民增收效應(yīng)不明顯，農(nóng)民種糧積極性不高。從2004年國家執(zhí)行糧食直接補(bǔ)貼以來，農(nóng)民人均年純收入從2004年的2936.4元增加至2010年5919元。但農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入為1723.49元，僅占純收入比重29.11%，造成農(nóng)民種糧的意愿極低?，F(xiàn)在有些可種兩季稻的地方改種一季稻，甚至出現(xiàn)拋荒的現(xiàn)象。

（4）中國糧食儲備以央企—中央儲備糧食管理總公司（簡稱中儲糧）為壟斷地位，糧食主生產(chǎn)區(qū)省、縣二級糧儲企業(yè)處于弱小地位[7-10]。中儲糧享受國家高額糧食補(bǔ)貼中的大部分，同時(shí)在糧價(jià)上漲時(shí)在糧食銷售中謀利，在糧價(jià)低迷時(shí)用“政策性虧損”由國家埋單，形成“旱澇保收”的“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)孤島”。近年來對中儲糧的負(fù)面報(bào)導(dǎo)不斷，糧價(jià)高時(shí)與地方糧企爭購搶糧，糧價(jià)低時(shí)與地方糧企爭“保價(jià)托市”補(bǔ)貼款，利用“托市糧”空買空賣，利用“陳化糧”報(bào)損，將臨時(shí)儲備糧和托市糧轉(zhuǎn)為中央儲備糧對外銷售等手段獲得數(shù)百億利潤。尤其是保管不善造成糧食霉變、自燃直至火災(zāi)等，管理犯罪?，F(xiàn)。

（5）中國糧食部分產(chǎn)區(qū)耕地污染，生產(chǎn)的糧食安全性受到質(zhì)疑。中國耕地重金屬污染（鎘、鎳、砷、鉛、汞含量超標(biāo)）率達(dá)19.4%，土地總超標(biāo)率16.1%，其中重度污染點(diǎn)位達(dá)3.1%，重污染企業(yè)及周圍土地超標(biāo)36.3%。但國家仍要求“維護(hù)農(nóng)民利益”，要求污染區(qū)內(nèi)耕地照常種糧、賣糧，中央糧庫照常收購。這樣糧食質(zhì)量安全問題日益顯現(xiàn)。

2 中國糧食安全生產(chǎn)現(xiàn)狀造成原因分析

中國糧食安全最為凸顯問題是，從事糧食生產(chǎn)過程的三方（中央政府、地方政府和農(nóng)民）中的兩方（地方政府和農(nóng)民）對種糧、保護(hù)耕地處于消極的態(tài)度，主要原因就是經(jīng)濟(jì)利益分配不公，城市掠奪了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)利益，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)掠奪了糧食生產(chǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益，中儲糧掠奪了地方糧企利益。這種掠奪的方式，就是通過獲取控制土地使用方式而產(chǎn)生巨大收益差額形成。

2.1 城市“掠奪”農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)利益

城市對農(nóng)村進(jìn)行“掠奪”的經(jīng)濟(jì)利益主要表現(xiàn)在3個方面。（1）城鄉(xiāng)土地價(jià)值的巨大差異，造成城鎮(zhèn)土地邊際收益超農(nóng)村土地邊際收益數(shù)萬倍。城鎮(zhèn)土地出讓價(jià)達(dá)數(shù)百萬/每畝，地方政府每成交一畝土地即可獲得數(shù)十萬的財(cái)政收入，而農(nóng)村即使“宅基地可以買賣”，“土地可以流轉(zhuǎn)”所獲得收入，比起城鎮(zhèn)，尤其是大城市而言，是微不足道的，種糧的土地效益僅百、千元。所以這就是地方政府保護(hù)農(nóng)田的消極性，發(fā)展房地產(chǎn)的積極性的原因所在。（2）政府對城市配套建設(shè)的投入巨大，水、電、氣、交通、食品等明、暗補(bǔ)貼使得城市的一些生活必需品價(jià)格（如：電、液化氣、食品、食物）比農(nóng)村低廉，農(nóng)民生活保障面遠(yuǎn)低于城市居民。（3）農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品定價(jià)由城市需求定價(jià)，而不是按農(nóng)產(chǎn)品實(shí)際成本加利潤定價(jià)。故當(dāng)城市需求定價(jià)低于農(nóng)產(chǎn)品成本時(shí)，農(nóng)民只好讓種植物爛在地里。城市任何產(chǎn)品和任何服務(wù)都可以按成本加利潤的方式進(jìn)行定價(jià)，如果不能得到利潤，即轉(zhuǎn)產(chǎn)，這是造成中國農(nóng)業(yè)改革難以持續(xù)的根本原因。

2.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)“掠奪”不發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)根據(jù)地理優(yōu)勢、科技優(yōu)勢、政策優(yōu)勢在本區(qū)域土地上制造高利潤、高價(jià)值的產(chǎn)品，同時(shí)從農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)入低價(jià)勞力和低價(jià)農(nóng)產(chǎn)品。一畝糧按最高稻產(chǎn)量1000 kg計(jì)算，加工成大米僅為700 kg，按每公斤3元（產(chǎn)地價(jià)）計(jì)算僅得2100元收入，除種子、化肥、農(nóng)藥、勞力成本之外，種糧純收入僅只百余元，遠(yuǎn)低于一臺手機(jī)的純利潤。在沒有其他有效方式調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)利益不平衡的條件下，高價(jià)值產(chǎn)品就會吞噬低價(jià)值產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)利益，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)掠奪不發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益，實(shí)現(xiàn)隱蔽化的軟掠奪。從事耕種的農(nóng)民寧愿土地落荒，到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)打工。農(nóng)民種田沒有積極性，“糧食大縣，財(cái)政窮縣”是一個普遍現(xiàn)象[11-12]。

2.3 中央農(nóng)企（中儲糧、中儲棉、中儲肉）“掠奪”地方政府和農(nóng)企的利益

中央農(nóng)企即承擔(dān)穩(wěn)定物價(jià)，保護(hù)農(nóng)民利益，保障糧食安全，負(fù)責(zé)全國糧食流通、宏觀調(diào)控的政策性任務(wù)，同時(shí)有擔(dān)任牟取利潤、保值增值的企業(yè)功能。這就要與地方政府和地方農(nóng)企爭奪利益，又爭國家補(bǔ)貼的優(yōu)勢和高收益可能性，中儲糧在糧食收購占全國糧食企業(yè)收購總量的比例約為30%，而國家糧食補(bǔ)貼占有比例超過50%。

3 政府建立以糧食生產(chǎn)為主體的安全保障體系

中央政府把除港澳臺之外的其他32個省、直轄市劃分為13個糧食主產(chǎn)區(qū)，9個主銷區(qū)和10個產(chǎn)銷平衡區(qū)。根據(jù)1995年出臺的糧食政策，糧食生產(chǎn)由各省省長負(fù)責(zé)，“米袋子”儲糧也由省長負(fù)責(zé)。但糧食儲備工作則有中央和地方兩套儲備系統(tǒng)并存的情況，存在一個邏輯矛盾，即糧食重復(fù)儲備，權(quán)責(zé)劃分不清，政府糧食補(bǔ)貼效率低下，主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)沒有自主經(jīng)營權(quán)。

3.1 儲備目的為確保商品的市場經(jīng)濟(jì)功能

中央應(yīng)改革“儲備”的目的和方式，確保商品的市場經(jīng)濟(jì)功能。中國的商品儲備大多為了“平抑物價(jià)”，“保障市場”。而發(fā)達(dá)國家大部分儲備都是以戰(zhàn)略儲備為目的，而不是為了影響市場。發(fā)達(dá)國家的儲備功能社會化，例如美國糧儲3/5由農(nóng)場主儲存，2/5由民營商企儲備。政府僅給儲方一定的財(cái)政補(bǔ)貼，即可購買到高效的儲備服務(wù)。中國儲備功能則是央企為主，地方政府為輔的方式[13-15]。

3.2 下放權(quán)利，集中精力指導(dǎo)監(jiān)督

中央推進(jìn)“行政瘦身改革”，把商品等市場經(jīng)濟(jì)相關(guān)的儲備下放到省、縣企業(yè)，民間共同儲備。取消農(nóng)業(yè)央企，把現(xiàn)有中儲糧等企業(yè)歸給省、縣地方轄管，各省有農(nóng)業(yè)種植和銷售的自主經(jīng)營權(quán)。糧食等農(nóng)產(chǎn)品完全進(jìn)行市場調(diào)控，用市場經(jīng)濟(jì)評、調(diào)整糧食價(jià)格和品種。產(chǎn)糧?。▍^(qū)）可自主定糧價(jià)和出省量，也可以從糧食經(jīng)營中提高糧食產(chǎn)品增值，如畜牧業(yè)和食品生產(chǎn)業(yè)等，提高糧食生產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)的積極性。主銷省可由市場自主決定從何地收購糧食的種類和數(shù)量。如糧食產(chǎn)區(qū)東北三省，也可向俄、日、韓出口糧食，廣東、海南由越南、泰國等東南亞糧食出口國購買糧食，減少糧食物流成本。中央政府糧食局在整個過程中起指導(dǎo)、監(jiān)督、備案功能。

3.3 中央糧食直接補(bǔ)貼政策

按糧食總產(chǎn)量和質(zhì)量以一定比例下發(fā)各農(nóng)業(yè)省，由地方政府按比例直補(bǔ)給種糧戶，并以補(bǔ)貼促進(jìn)農(nóng)機(jī)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)田建設(shè)，保證地方糧企儲糧和農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)[16-17]。地方政府是接“地氣”的機(jī)構(gòu)，清楚知曉糧食生產(chǎn)成本和銷售成本，可準(zhǔn)確定糧食直補(bǔ)到種糧農(nóng)戶的數(shù)額。對于受污染的耕地，可改種經(jīng)濟(jì)作物等，減少全國糧食總產(chǎn)量，去糧食庫存，不再實(shí)行托市糧等收購，2～3年內(nèi)，市場就會恢復(fù)糧食價(jià)格。根據(jù)不同糧食種類、產(chǎn)量、質(zhì)量、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平等因素，調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，而不是直補(bǔ)給土地承包者手中。同時(shí)補(bǔ)貼過程在中央監(jiān)督下，一定可保證基本農(nóng)田數(shù)量不減少，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)有發(fā)展，糧食安全有保障[18-19]。

3.4 保證產(chǎn)糧大戶，省、地縣農(nóng)企儲糧

中國農(nóng)村都有儲糧的優(yōu)良傳統(tǒng)，對于當(dāng)年不賣新糧，儲糧以待行情的個人、企業(yè)，政府應(yīng)以儲糧成本補(bǔ)貼。儲糧于農(nóng)村社會可保證當(dāng)?shù)丶Z食供給安全，減少糧食產(chǎn)后的損耗[20]。

4 討論

中國自古就有儲備糧食的傳統(tǒng)，由農(nóng)戶、縣、府、省、中央都有糧庫。但在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，“糧食國儲”成本成為市場經(jīng)濟(jì)中的一塊“特區(qū)”，除此外，“棉花”、“豬肉”、“食鹽”、“食用油”，甚至“茶葉”等國儲制度都以“中儲糧”方式誕生。這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的怪胎是由中央商務(wù)部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部和央企為主推手，各行業(yè)協(xié)會為助推手而產(chǎn)生。這需要中央政府進(jìn)行更深入，更有力的第二次政改，真正放權(quán)地方政府，扶助地方農(nóng)企，直補(bǔ)糧食生產(chǎn)者，助力農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶，糧食安全的真實(shí)體系才可保證。這是第二次改革。最終改革的目標(biāo)應(yīng)各級政府均放權(quán)于糧農(nóng)和糧企，放權(quán)于社會，這個目標(biāo)一定要實(shí)現(xiàn)。

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