社保改革：拖得越久麻煩越大

中國運(yùn)行了17年的“社會(huì)統(tǒng)籌加個(gè)人賬戶”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度又一次走到了十字路口。財(cái)政部部長樓繼偉日前表示，做實(shí)個(gè)人賬戶已經(jīng)無法持續(xù)，名義個(gè)人賬戶是下一步完善養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶可選擇的模式。

在“統(tǒng)賬結(jié)合”的根本制度不變的前提下，是做“真金白銀”的積累型個(gè)人賬戶，還是“記賬式”的名義賬戶，一直都在理論界和政府部門中充滿爭議。

過去17年，“做實(shí)”為主流，如今，承認(rèn)空賬的名義賬戶制獲得了更多的共識(shí)。樓繼偉以學(xué)者身份“力挺”名義賬戶制，更是加重了名義賬戶制在養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)中的權(quán)重。

中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認(rèn)為，在做實(shí)個(gè)人賬戶13年未果的情況下，及時(shí)轉(zhuǎn)向名義賬戶制，輕裝上陣，把精力放在加強(qiáng)個(gè)人賬戶多繳多得的功能上，以期在制度結(jié)構(gòu)上徹底解決養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。

從“做實(shí)”到“完善”

十八屆三中全會(huì)提出的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的基本方針是“堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，完善個(gè)人賬戶”。鄭秉文說，從做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)向完善個(gè)人賬戶制度轉(zhuǎn)型，意味著個(gè)人賬戶功能定位的重大改變。

樓繼偉認(rèn)為，中央不提“做實(shí)”而提“完善”，為個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)向名義賬戶制提供了改革的空間。“名義賬戶制并不等于是欠賬，并不等于空賬運(yùn)行，它是一種可選擇的模式?！睒抢^偉說。

中國養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的結(jié)構(gòu)，本質(zhì)上是創(chuàng)建了一個(gè)前所未有的混合型部分積累制（現(xiàn)收現(xiàn)付制加個(gè)人積累制），其初衷是將社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來，目的是實(shí)現(xiàn)預(yù)期穩(wěn)定和多繳多得。

在制度的實(shí)際執(zhí)行中，由于政府沒有承擔(dān)從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制的轉(zhuǎn)制成本，個(gè)人賬戶繳費(fèi)不得不用于保障當(dāng)期養(yǎng)老金的發(fā)放，形成了“空賬”。

雖然為解決規(guī)模越來越大的空賬問題，2001年中央決定由遼寧省實(shí)施個(gè)人賬戶試點(diǎn)，但各省做實(shí)的積極性并不高。2008年盡管已經(jīng)擴(kuò)大到了13個(gè)省份，其中一些省份還與全國社保基金理事會(huì)簽訂了委托運(yùn)營協(xié)議，但此后再也沒有省份愿意加入。

試點(diǎn)運(yùn)行13年來做實(shí)賬戶額與空賬額的差距越來越大，空賬規(guī)模從2007年的1.1萬億元擴(kuò)大到了2013年底的3.1萬億元，做實(shí)賬戶額則從790億元提高到了4154億元。

樓繼偉表示，早在遼寧試點(diǎn)兩年之后他就發(fā)現(xiàn)個(gè)人賬戶難以做實(shí)，一是因?yàn)榇H成本無法化解，二是面臨高成本和道德風(fēng)險(xiǎn)，做實(shí)之后若是選擇像智利完全市場(chǎng)化的運(yùn)行模式，管理的費(fèi)用非常高，而且一旦有投資項(xiàng)目破產(chǎn)，政府必須為道德風(fēng)險(xiǎn)買單。

“做實(shí)”走到盡頭

自2008年之后，再?zèng)]有任何一個(gè)省份愿意加入到做實(shí)個(gè)人賬戶的行列中來。一方面是由于轉(zhuǎn)型成本的解決沒有法制化、力度有限，中央財(cái)政僅對(duì)少數(shù)幾個(gè)省進(jìn)行數(shù)量有限的配比補(bǔ)貼，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的試點(diǎn)省份完全由地方財(cái)政解決，大部分地方政府積極性不高。

鄭秉文說，不僅地方政府積極性不高，另一方面中央政府的積極性也在消退。各級(jí)政府都意識(shí)到將財(cái)政資金存在個(gè)人賬戶，將變成永遠(yuǎn)都不可能收回的“沉沒成本”。擴(kuò)大補(bǔ)貼規(guī)模等于將更多的財(cái)政資金置于貶值風(fēng)險(xiǎn)之中。

宣告養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶試點(diǎn)失敗的標(biāo)志性事件，是2010年以來中央財(cái)政對(duì)遼寧做實(shí)試點(diǎn)的補(bǔ)貼處于暫時(shí)中止?fàn)顟B(tài)，當(dāng)期發(fā)放的缺口由遼寧省閑置的個(gè)人賬戶資金補(bǔ)足，從而提高宏觀資金運(yùn)用的效率。

人社部社會(huì)保險(xiǎn)管理中心主任唐霽松稱，面對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金發(fā)放的當(dāng)期缺口，中央特批遼寧省向已經(jīng)做實(shí)的個(gè)人賬戶基金借支發(fā)放養(yǎng)老金，如今借款額已經(jīng)達(dá)到了700多億。

唐霽松說，做實(shí)個(gè)人賬戶的黃金時(shí)期已經(jīng)過去了。

遼寧試點(diǎn)的困境，促使樓繼偉從關(guān)注積累制的智利模式，轉(zhuǎn)向了以瑞典為代表的名義賬戶制。

名義賬戶制度的學(xué)名為“名義繳費(fèi)確定型”，其本質(zhì)有兩點(diǎn)：在融資方式上實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，在給付方式上采取繳費(fèi)確定型。簡而言之，就是以后個(gè)人賬戶中沒有真實(shí)資金，而是對(duì)個(gè)人繳費(fèi)進(jìn)行記賬，把繳費(fèi)和收益都計(jì)入賬戶，作為未來發(fā)放的依據(jù)。

鄭秉文認(rèn)為，在目前統(tǒng)賬結(jié)合框架內(nèi)，個(gè)人賬戶部分從做實(shí)賬戶轉(zhuǎn)向名義賬戶，不僅僅是簡單的個(gè)人賬戶從實(shí)賬到空賬的轉(zhuǎn)變?！斑@輪改革是制度升級(jí)，是結(jié)構(gòu)調(diào)整，目的是增強(qiáng)多繳多得的激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化精算中性因素。”他說。

“改革不能再等，要快”

樓繼偉認(rèn)為，當(dāng)前統(tǒng)賬結(jié)合的制度應(yīng)該堅(jiān)持，但有巨大的改進(jìn)空間，有非常不完善之處，在公平性和持續(xù)性上都有問題。

“改革不能再等，要快?！睒抢^偉說，因?yàn)槟嫦蜻x擇和道德風(fēng)險(xiǎn)越來越嚴(yán)重，近年來已經(jīng)出現(xiàn)了給付增長大于繳費(fèi)增長，2013年兩者差距仍在擴(kuò)大。

2013年出現(xiàn)的一個(gè)新情況是，養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳收入和支出之間的差距越來越大。

“這不是老齡化能夠解釋的，說明參保單位、地方政府都趕在全國統(tǒng)籌之前‘放水，政府主動(dòng)要企業(yè)個(gè)人少交費(fèi)，甚至把一些不符合的人也加入到制度中來，所以必須盡快進(jìn)行改革?！睒抢^偉說。

《中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2014》稱，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行壓力越來越大，當(dāng)期結(jié)余比上一年減少了200多億元，備付月數(shù)也比上一年減少了0.10個(gè)月。黑龍江省已經(jīng)嚴(yán)重收不抵支，當(dāng)期結(jié)余為-40.43億元。

該報(bào)告還顯示，如果只考慮征繳收入，不含財(cái)政補(bǔ)助，2013年全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期結(jié)余只有163.17億元，比2012年減少了742.45億元。全國只有12個(gè)省份征繳收入大于支出。

樓繼偉表示，由于社會(huì)保險(xiǎn)的碎片化，各地財(cái)政已經(jīng)對(duì)社保共計(jì)付出1.7萬億元，占社會(huì)保險(xiǎn)總盈余的63%。

（《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》 2014.12.29 郭晉暉/文）