廣西庫區(qū)移民精準(zhǔn)扶貧工作的思考

韋 樣

[摘要]庫區(qū)移民是廣西特殊的貧困群體，人數(shù)多，任務(wù)艱巨，其扶貧工作具有長期性、艱巨性和戰(zhàn)略性的特點(diǎn)。扶貧工作開展的成效，關(guān)系著移民群眾的長遠(yuǎn)發(fā)展，關(guān)系著廣西水利水電工程效益的穩(wěn)定發(fā)揮，更關(guān)系著廣西“兩個建成”奮斗目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。因此，廣西移民系統(tǒng)應(yīng)集中力量，抓好庫區(qū)移民的扶貧工作，建立精準(zhǔn)移民工作新機(jī)制，加快推動庫區(qū)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展，確保移民群眾共享改革發(fā)展新成果。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)移民工作機(jī)制 庫區(qū)

[中圖分類號]C916 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1009-4245（ 2015）03-0027-04

一、廣西庫區(qū)貧困現(xiàn)狀及其原因分析

（一）基本情況

廣西壯族自治區(qū)（以下簡稱“廣西”）的庫區(qū)移民人數(shù)較多，截至2014年，共計(jì)有588.38萬人，所占比例屬于全國庫區(qū)移民人數(shù)占比較高的?。▍^(qū)），廣西農(nóng)村人口中有18%屬于庫區(qū)移民或受影響的人口，廣西總?cè)丝谥杏?1%屬于庫區(qū)移民或受影響的人口，這些移民分布在廣西14個市108個縣（市、區(qū)）。其中有173.55萬人經(jīng)水利部核定，屬于大中型庫區(qū)農(nóng)村移民，被納入后期扶持范圍，共涉及106個縣（市、區(qū)）777個鄉(xiāng)鎮(zhèn)3880個村委20167個村民小組①。由于政策、經(jīng)濟(jì)、自然條件等多種兇素的影響，庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，庫區(qū)移民生活水平總體還比較低，存在的困難和問題還比較多，庫區(qū)社會穩(wěn)定壓力還很大。

（二）貧困現(xiàn)狀

一是貧困面廣，貧困程度較深。根據(jù)2012年底的廣西庫區(qū)移民調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，被水利部核定納入后期扶持范圍的大中型庫區(qū)農(nóng)村移民人口中仍有28.4%屬于大中型庫區(qū)移民的貧困人口，共計(jì)49.21萬人。這些大中型庫區(qū)農(nóng)村移民中，農(nóng)民人均純收入僅為4184元，而同期，廣西農(nóng)民人均純收入為6008元，兩者相差30%。二是庫區(qū)移民中特困群體人數(shù)較多，貧困問題十分突出。根據(jù)2013年底的調(diào)查摸底，廣西生產(chǎn)生活存在特殊困難的大中型水庫移民人數(shù)共20.48萬人，占納入后期扶持范圍的大中型水庫農(nóng)村移民的11.8%，其中資源少、收入低的移民人數(shù)占特困移民人數(shù)的60%②，耕地資源匱乏成為制約水庫移民脫貧致富的主要因素。三是生活在滇桂黔石漠化集中連片區(qū)的特困移民較多，扶貧開發(fā)難度大。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于滇桂黔石漠化片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011-2020年）的批復(fù)》（國函[2012]57號），廣西共有7市35個縣（區(qū)）屬于滇桂黔石漠化片區(qū)，有特困庫區(qū)移民縣21個，特困移民人數(shù)達(dá)6.74萬人。這些移民人均耕地少，可供開發(fā)的山林資源少，石漠化嚴(yán)重，人地矛盾極為突出。四是水庫移民的住房、交通、飲水等生產(chǎn)生活條件普遍較差，解決難度較大。廣西水庫移民人數(shù)眾多，庫區(qū)和移民安置區(qū)涉及面廣，近幾年后期扶持結(jié)余資金、庫區(qū)基金、自治區(qū)財(cái)政專項(xiàng)資金等十分有限，水庫移民住房、交通、飲水困難仍不同程度地存在著。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前還有243個庫區(qū)移民村不通公路，1307個庫區(qū)移民村民小組不通機(jī)耕道，50.17萬移民飲水不安全，還有約8萬戶40多萬移民仍然居住在搬遷時(shí)的安置房。

（三）原因分析

1.歷史的及自然的局限性。廣西的庫區(qū)大多地處山區(qū)，自然條件艱苦，再加上歷史的因素，有相當(dāng)一部分農(nóng)民的人均收入仍處于貧困線以下，他們的生產(chǎn)和生活條件十分困難，過著十分貧困的生活。按2010年的不變價(jià)計(jì)算，農(nóng)民年人均純收入在2300元以下的都納入扶貧的范圍，依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)，2013年，廣西仍有634萬人屬于貧困人口，貧困人口總量位列全國第5，高達(dá)14.9%的貧困發(fā)生率，比全國平均水平還要超出6.4%①。目前，廣西不少環(huán)境惡劣的地區(qū)屬于大石山區(qū)、石漠化區(qū)、高寒山區(qū)等，這些地區(qū)的特點(diǎn)是缺水少土、氣候環(huán)境惡劣、災(zāi)害頻發(fā)，特別是交通設(shè)施尚不完備，廣西預(yù)計(jì)仍有超過200萬貧困人口居住在生存條件惡劣的地區(qū)中，其中，仍有約50萬人居住在水源地保護(hù)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)環(huán)境較脆弱的區(qū)域內(nèi)。這些自然與歷史的原因，導(dǎo)致廣西的貧困狀況較為突出。主要表現(xiàn)為以下特點(diǎn)：移民居住較分散，庫區(qū)貧困范圍較廣，村屯交通建設(shè)落后，相關(guān)的公共服務(wù)嚴(yán)重滯后，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)非常薄弱。尤其是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，水庫移民在行政命令下，簡單搬遷，后靠安置，生產(chǎn)生活條件無法恢復(fù)至遷前水平。據(jù)調(diào)查，廣西老庫區(qū)共有50多萬原遷移民人均耕地少于3分，糧食無法自給。今后一段時(shí)期，廣西扶貧攻堅(jiān)的任務(wù)更艱巨，難度也越來越大，因此急需制定一套有效可行的政策，能夠使庫區(qū)移民中的貧困人口盡快脫貧致富。

2.政策的局限性。廣西的移民搬遷安置工作相當(dāng)艱巨，因?yàn)橐罁?jù)目前基層組織進(jìn)行調(diào)查摸底掌握的情況看，在2020年之前，廣西仍需要搬遷安置近20萬戶，共需解決約70萬人的居住與生活問題。搬遷安置工作特別是扶貧生態(tài)移民工程在實(shí)施過程中，碰到的問題和困難卻不少，主要表現(xiàn)為：一方面建設(shè)用地與搬遷的人口數(shù)量相比，可用的土地面積較小，難以落實(shí)建設(shè)用地。若采取集中安置的方法，盡管節(jié)約了建設(shè)用地，也促進(jìn)了房屋建設(shè)的集約化，但是相關(guān)縣區(qū)也面臨一個大問題，因?yàn)槊磕甏蠖鄶?shù)縣區(qū)的新增用地指標(biāo)平均只有300畝左右，這些新增用地大多優(yōu)先用于建設(shè)科教文衛(wèi)等公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目，或用于建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施以及建設(shè)重點(diǎn)保障安居房等，所以處在無地可用的困境，往往是很多縣區(qū)在城鎮(zhèn)化過程中面臨的一大難題。若采用分散安置的辦法，那么因缺少統(tǒng)一監(jiān)管，搬遷群眾在交易民間土地的過程中，會產(chǎn)生民間土地交易不規(guī)范、交易過于頻繁、引發(fā)房屋違建突出等問題。另一方面，搬遷安置的建設(shè)資金也難以落實(shí)到位。因?yàn)榘凑漳壳皣液蛷V西的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，對地質(zhì)災(zāi)害搬遷和易地扶貧搬遷方面能夠落實(shí)的資金仍然還不夠，而且還沒有落實(shí)專項(xiàng)補(bǔ)助資金用于生態(tài)搬遷方面。所以，不管是建設(shè)城鎮(zhèn)集中安置點(diǎn)，還是安置群眾分散建房，這些搬遷建設(shè)工作，就算在落實(shí)了政府的財(cái)政補(bǔ)助資金之后，余下的大部分建房資金仍然需要庫區(qū)移民群眾自己承擔(dān)，大額的資金壓力將會直接影響搬遷工作的開展，也會給庫區(qū)移民今后的生產(chǎn)生活帶來影響。同時(shí)，因?yàn)楦鞑块T按照條塊分割對各項(xiàng)資金進(jìn)行分塊管理，各自制定了相應(yīng)的門檻與標(biāo)準(zhǔn)，例如專項(xiàng)扶貧資金與農(nóng)村建設(shè)中的水電道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金等，在實(shí)際操作中并未能有效整合，所以能真正投入到建設(shè)搬遷安置點(diǎn)的資金依然不多。特別是一些特貧困戶，更是無力承擔(dān)自籌的那部分經(jīng)費(fèi)，他們也希望獲取信貸支持，但是因?yàn)槿狈ξ镔Y作為抵押擔(dān)保，信貸資金很難發(fā)放，所以出現(xiàn)“搬不出”、“不想搬”和“搬了留不住”等一系列問題。特別是1985年國家實(shí)行開發(fā)移民方針以來，新建大中型水利水電工程開始計(jì)列征地補(bǔ)償和移民安置補(bǔ)助投資，但由于補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，補(bǔ)償投資難以置換到移民被淹沒的同質(zhì)等量耕地；加上實(shí)行農(nóng)村集體土地承包制，農(nóng)村的耕地難以成建制地調(diào)劑出來安置移民，這時(shí)期建設(shè)的巖灘、天生橋等大中型水電站，有近10萬移民無法落實(shí)安置用地。雖然目前涉及到庫區(qū)搬遷移民的部門和政策都不少，但是幾乎沒有能夠很好地整合，廣西各市縣也難以統(tǒng)籌推動這項(xiàng)工作。大多數(shù)市縣還是以單向政策為主要突破口來開展搬遷移民工作，缺乏系統(tǒng)的解決機(jī)制，現(xiàn)有的模式都很難進(jìn)行復(fù)制推廣，最終導(dǎo)致搬遷的群眾較難融入到當(dāng)?shù)厣鐣纳a(chǎn)生活。

3.貧困戶自身的局限陛。貧困農(nóng)戶是主要的易地扶貧搬遷對象，受限于家庭條件，他們很難獲得更高層次教育的機(jī)會，因此大多數(shù)貧困戶的文化素質(zhì)和勞動技能比當(dāng)?shù)仄骄降停麄冞m應(yīng)新環(huán)境的能力也較弱，尤其是缺乏較強(qiáng)的就業(yè)和發(fā)展能力。不管是病殘人員和老少人口多的困難家庭，還是以農(nóng)耕為主、居家守業(yè)、素質(zhì)偏低的傳統(tǒng)家庭，由于缺乏致富門路，缺乏經(jīng)濟(jì)收入來源，均處在貧困狀態(tài)。一旦移民搬遷后，若是相關(guān)的政策跟不上，例如缺少社會扶助、就業(yè)培訓(xùn)和產(chǎn)業(yè)扶持等，這些庫區(qū)移民很容易出現(xiàn)返貧現(xiàn)象，甚至導(dǎo)致他們回遷。

二、建立精準(zhǔn)移民工作新機(jī)制的主要思路

（一）核心內(nèi)容

精準(zhǔn)移民工作，是指采取定性分析、量化指標(biāo)，結(jié)合村民代表民主評議指標(biāo)，編制實(shí)施廣西統(tǒng)一的庫區(qū)移民對象識別辦法。要給每個移民戶建檔立卡，落實(shí)相關(guān)工作到每個移民村落，通過建立廣西移民信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，在廣西范圍內(nèi)開展移民戶、移民安置區(qū)移民村和庫區(qū)移民精準(zhǔn)識別工作，做到以縣為單位、控制規(guī)模、明確權(quán)責(zé)、分級管控、精準(zhǔn)識別、動態(tài)監(jiān)管，既不能漏過需要幫助的新移民貧困戶，也不能讓已符合脫貧條件的移民家庭繼續(xù)占用寶貴的資源。每三年調(diào)整一次扶貧對象，確保貧困移民逐年減少、庫區(qū)貧困問題逐年化解。

（二）工作機(jī)制

一是建立健全廣西精準(zhǔn)移民工作管理臺賬機(jī)制。一方面，依托大中型水庫移民后期扶持人口的管理臺賬，建立與完善移民貧困戶和移民貧困村的基本信息檔案，在此基礎(chǔ)上，建立廣西移民系統(tǒng)精準(zhǔn)移民工作信息的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；另一方面，把調(diào)查核實(shí)工作落到實(shí)處，在調(diào)查工作的內(nèi)容中，應(yīng)適當(dāng)增加管理小型庫區(qū)移民的解困項(xiàng)日，以及處理連帶影響到群體事件的相關(guān)工作內(nèi)容。二是不斷完善駐村干部的幫扶監(jiān)管機(jī)制。在縣級扶貧整村推進(jìn)T作總體方案中，應(yīng)該將庫區(qū)移民貧困村幫扶工作納入進(jìn)來，經(jīng)縣委與政府統(tǒng)一選派，確保每個移民村都有駐村干部，盡量培養(yǎng)優(yōu)秀的年輕黨員干部，使他們能獨(dú)擋一面，讓他們到貧困村擔(dān)任黨組織第一書記，確保幫扶責(zé)任人的工作能落實(shí)到每個貧困戶身上。三是落實(shí)幫扶措施機(jī)制。有效銜接扶貧開發(fā)和移民后期扶持的相關(guān)政策，有針對性地分析貧困戶的致貧原兇，特別是針對有勞動能力的移民貧困與移民貧困村，要從深層次找原兇。因此要做好貧困程度的劃分工作，各村各戶依據(jù)不同的貧困層次開展分類幫扶工作，有效銜接專項(xiàng)扶貧措施與貧困識別結(jié)果，幫扶措施落實(shí)到各村各戶，不僅將連片貧困地區(qū)的集中扶貧工作做好，對零星分散的移民貧困戶，也要做好扶貧T作，踏踏實(shí)實(shí)，既要做到扶真貧，也要做到真扶貧。對于兇歷史原兇和政策原兇導(dǎo)致貧困的庫區(qū)，還要制定遺留問題處理和中長期發(fā)展規(guī)劃，爭取國家在資金、項(xiàng)日和政策上給予傾斜，切實(shí)加大扶持力度，著力解決移民長遠(yuǎn)發(fā)展問題。

（三）管理措施

一是加強(qiáng)資金整合管理的措施。各庫區(qū)（縣）要以精準(zhǔn)移民工作管理為引領(lǐng)，以整村（鄉(xiāng)）推進(jìn)為平臺，嚴(yán)格按照國家和廣西14部委（廳局）文件的規(guī)定精神，在資金預(yù)算上既要統(tǒng)一規(guī)劃又要集中使用，在資金使用上要做到渠道不亂、用途不變，在資金監(jiān)管上既要各負(fù)其責(zé)，又要統(tǒng)籌整合。要集中解決庫區(qū)的貧困問題，就要合理統(tǒng)籌使用庫區(qū)的建設(shè)資金和其他相關(guān)涉農(nóng)資金，提高資金的使用效率。二是創(chuàng)新移民后期扶持專項(xiàng)資金的管理方式。既要實(shí)現(xiàn)效率優(yōu)先、又要做到兼顧公平，適當(dāng)提高扶貧績效和競爭兇素在資金分配中的比例，逐步建立以扶貧績效為導(dǎo)向的移民后期扶持資金的管理方式，通過以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、貸款貼息和民辦公助等模式，依托主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與重點(diǎn)力量，例如專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)（林）場和專業(yè)大戶等市場主體，來帶動移民貧困村、移民貧困戶相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。三是完善金融服務(wù)的管理措施。首先要讀懂、讀透相關(guān)的優(yōu)惠政策，在此基礎(chǔ)上用活、用足相關(guān)的扶貧開發(fā)政策，通過增加財(cái)政貼息資金，不斷擴(kuò)大庫區(qū)扶貧貼息貸款的規(guī)模，或者適當(dāng)提高貼息標(biāo)準(zhǔn)，也可以放寬貼息的額度。有關(guān)扶持政策的金融服務(wù)項(xiàng)日要不斷改善，尤其是與庫區(qū)扶貧龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、農(nóng)村殘疾人扶貧基地以及家庭農(nóng)（林）場等有關(guān)的經(jīng)營組織，要給予相應(yīng)的服務(wù)傾斜。在發(fā)放扶貧貼息貸款方面，要扶持庫區(qū)扶貧龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社等經(jīng)濟(jì)組織，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)向移民貧困村、移民貧困戶給予更多的資金支持。在庫區(qū)農(nóng)村支付結(jié)算體系和農(nóng)村信用體系建設(shè)方面，要加快改善農(nóng)村支付的服務(wù)環(huán)境，既便于庫區(qū)移民進(jìn)行支付結(jié)算，也推動了發(fā)展城鄉(xiāng)支付服務(wù)一體化的工作。同時(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，全面開展信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)的創(chuàng)建活動，例如可以結(jié)合庫區(qū)貧困移民戶的信用等級，試行小額免抵押貸款，也可以依據(jù)其信用等級，適當(dāng)?shù)靥岣咂湫庞觅J款的授信額度，小額信用貸款業(yè)務(wù)的有序開展，將為庫區(qū)的貧困農(nóng)戶們解決部分燃眉之急的問題。

三、加快精準(zhǔn)移民工作新機(jī)制的配套制度建設(shè)

（一）抓緊研究制定廣西精準(zhǔn)移民工作“四到縣”制度

縣級是庫區(qū)移民工作的實(shí)施主體、落實(shí)主體和責(zé)任主體，廣西移民工作的責(zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)要“四到縣”，移民項(xiàng)目由縣級審批，報(bào)廣西壯族自治區(qū)、市級移民主管部門備案。廣西壯族自治區(qū)、市兩級移民部門主要精力放在移民政策法規(guī)的配套制定、移民規(guī)劃的審查驗(yàn)收、移民資金的監(jiān)督管理、移民工作的規(guī)范指導(dǎo)和精準(zhǔn)移民工作績效考評等方面上。

（二）抓緊研究制定精準(zhǔn)移民前期安置與后期扶持規(guī)劃的實(shí)施管理制度

根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國務(wù)院[2006]471號）的規(guī)定，推進(jìn)《廣西壯族自治區(qū)新建大中型水利水電工程移民安置工作管理辦法》（桂政辦發(fā)[2008]161號），進(jìn)一步規(guī)范新建大中型水利水電工程精準(zhǔn)移民安置的實(shí)施管理工作；根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃實(shí)施管理辦法》（桂政辦發(fā)[2008]207號），進(jìn)一步規(guī)范廣西大中型水庫精準(zhǔn)移民后期扶持規(guī)劃的實(shí)施管理工作；依據(jù)《廣西壯族自治區(qū)小型水庫移民解困項(xiàng)目實(shí)施管理辦法》（桂移發(fā)[2011]10號），進(jìn)一步規(guī)范廣西小型水庫精準(zhǔn)移民解困項(xiàng)目的實(shí)施管理工作。

（三）抓緊研究制定精準(zhǔn)移民工作目標(biāo)管理責(zé)任制度

嚴(yán)格按照《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》（國務(wù)院[2006]471號）和《水利部關(guān)于加強(qiáng)大中型水利工程移民安置管理工作的指導(dǎo)意見》（水移[2014]114號）的要求，一是明確淹沒實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作的責(zé)任主體是項(xiàng)目法人（或項(xiàng)目主管部門，下同），充分吸收各方面力量，統(tǒng)一制定實(shí)物調(diào)查細(xì)則，嚴(yán)格按照移民簽字認(rèn)可、成果張榜公示、政府簽署意見程序，確保實(shí)物調(diào)查成果全面、準(zhǔn)確、有效。二是明確移民安置前期工作的責(zé)任主體是項(xiàng)目法人，要保障移民前期工作必要的設(shè)計(jì)力量、合理的設(shè)計(jì)周期和工作經(jīng)費(fèi)，在深入分析環(huán)境容量、充分征求移民群眾意愿和地方人民政府意見的基礎(chǔ)上，科學(xué)編制移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃。三是明確建設(shè)項(xiàng)目社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的責(zé)任主體是項(xiàng)目法人，應(yīng)組織力量，開展社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查分析，明確列出移民安置風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及影響程度，提出防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的方案措施。四是明確大中型水庫移民后期扶持政策實(shí)施的責(zé)任主體是庫區(qū)縣、鄉(xiāng)人民政府。對已建水庫移民后期扶持工作實(shí)行目標(biāo)管理責(zé)任制，縣（市、區(qū)）委書記、縣長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是水庫移民后期扶持工作第一責(zé)任人。連片特困地區(qū)移民縣、移民工作重點(diǎn)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要把主要精力放在庫區(qū)和移民安置區(qū)建設(shè)與發(fā)展上。