“雙高計(jì)劃”建設(shè)單位預(yù)算編制與績效目標(biāo)設(shè)定研究

李科

摘 要 聚焦“雙高計(jì)劃”建設(shè)單位在預(yù)算編制和績效目標(biāo)設(shè)定工作中政策要求與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，提出預(yù)算編制要堅(jiān)持“實(shí)事求是、任務(wù)不減、投入不降”，績效目標(biāo)設(shè)定堅(jiān)持“指向明確、細(xì)化量化、合理可行”，預(yù)算編制和績效目標(biāo)設(shè)定堅(jiān)持“花錢必問效、無效必問責(zé)”等原則，結(jié)合實(shí)踐探索統(tǒng)籌規(guī)劃全員參與，組建復(fù)合型預(yù)算編制和績效目標(biāo)設(shè)定團(tuán)隊(duì)，構(gòu)建四級聯(lián)動的雙高建設(shè)任務(wù)管理體系，開展重大項(xiàng)目專項(xiàng)論證、確保績效目標(biāo)設(shè)定切實(shí)可行等解決路徑。

關(guān)鍵詞 中國特色高水平高職學(xué)校;高水平專業(yè)群;預(yù)算編制;績效目標(biāo)設(shè)定

中圖分類號 G718.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）21-0036-04

《國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》提出要“推進(jìn)高等職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展”“啟動實(shí)施中國特色高水平高等職業(yè)學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃，建設(shè)一批引領(lǐng)改革、支撐發(fā)展、中國特色、世界水平的高等職業(yè)學(xué)校和骨干專業(yè)（群）”[1]。2019年底，教育部和財(cái)政部公布了中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃（以下簡稱“雙高計(jì)劃”）建設(shè)單位名單，該名單包括56個高水平高職學(xué)校建設(shè)單位和141個高水平專業(yè)群建設(shè)單位[2]。按照教育部和財(cái)政部要求，“雙高計(jì)劃”建設(shè)單位要抓緊編制任務(wù)書，進(jìn)一步細(xì)化建設(shè)任務(wù)，明確資金投入，設(shè)定績效目標(biāo)，確?！半p高”建設(shè)取得預(yù)期成效。然而，在實(shí)踐中還碰到許多問題，迫切需要解決。

一、預(yù)算編制和績效目標(biāo)設(shè)定的政策要求與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

（一）全員參與和協(xié)作融合氛圍尚未形成

根據(jù)教育部、財(cái)政部相關(guān)政策要求，無論是中國特色高水平高職學(xué)校建設(shè)單位，還是高水平專業(yè)群建設(shè)單位，都要整合學(xué)校最優(yōu)資源，舉全校之力，形成“人人參與、個個建設(shè)”的“雙高”建設(shè)局面。高水平高職學(xué)校建設(shè)離不開人的力量，不僅需要高水平的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者和教師，還需要高水平的行政管理人員、輔導(dǎo)員、學(xué)生、所有后勤人員以及優(yōu)秀校友。一所高水平高職學(xué)校的全體工作人員，必須成為一個上下一體、懷著共同愿景的團(tuán)隊(duì)，齊心協(xié)力為了學(xué)校的發(fā)展而努力[3]。在實(shí)踐中，預(yù)算編制與績效目標(biāo)設(shè)定工作往往淪為少數(shù)校領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)職能部門和高水平專業(yè)群參建二級學(xué)院的事情，“人人參與、個個建設(shè)”的氛圍并未完全形成。同時，還存在預(yù)算編制和績效目標(biāo)設(shè)定團(tuán)隊(duì)成員來源單一、缺乏協(xié)作;預(yù)算與業(yè)務(wù)“兩張皮”，預(yù)算編制團(tuán)隊(duì)不了解“雙高”建設(shè)具體任務(wù)，業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)不熟悉預(yù)算編制知識與要求等信息不對稱的問題。

（二）跨部門跨學(xué)院的組織壁壘和信息溝通不暢問題突出

《教育部 財(cái)政部關(guān)于實(shí)施中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃的意見》（以下簡稱“實(shí)施意見”）指出“符合要求的每所學(xué)校申報(bào)2個專業(yè)群，每個專業(yè)群一般包含3～5個專業(yè)”。141個高水平專業(yè)群建設(shè)單位的高水平專業(yè)群中的專業(yè)往往來自不同的院系，而我國高職院?！皢我唤Y(jié)構(gòu)”形態(tài)的專業(yè)體系在組織架構(gòu)上卻又分屬于不同的、相對“自治”的獨(dú)立院系，產(chǎn)生一定程度的“組織壁壘”[4]。同樣，學(xué)校層面各職能部門之間也存在“組織壁壘”的問題，這就給預(yù)算編制與績效目標(biāo)設(shè)定工作帶來信息溝通不暢的問題。在預(yù)算編制工作中的具體表現(xiàn)就是預(yù)算編制缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)，一級、二級、三級任務(wù)執(zhí)行人信息溝通與反饋不及時，建設(shè)任務(wù)涉及多個職能部門或院系時預(yù)算編制難度大。

（三）任務(wù)分解和建設(shè)績效目標(biāo)確定不夠清晰

《實(shí)施意見》指出，“雙高計(jì)劃”學(xué)校要深化改革創(chuàng)新，聚焦建設(shè)任務(wù)，科學(xué)編制建設(shè)方案和任務(wù)書，健全責(zé)任機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)建設(shè)，確保工作成效?！半p高計(jì)劃”建設(shè)單位只有聚焦建設(shè)任務(wù)，特別是將學(xué)校層面的11大建設(shè)任務(wù)和專業(yè)群層面的8大建設(shè)任務(wù)分解細(xì)化，研討論證，才能有效做好預(yù)算編制和績效目標(biāo)設(shè)定工作。然而在實(shí)踐中，還存在三級任務(wù)分解不到位，任務(wù)建設(shè)內(nèi)容不明確，任務(wù)建設(shè)績效目標(biāo)不清晰，績效目標(biāo)值設(shè)定與申報(bào)方案不一致，任務(wù)具體執(zhí)行人或團(tuán)隊(duì)成員不確定等問題 。

二、預(yù)算編制與績效目標(biāo)設(shè)定原則

（一）預(yù)算編制要堅(jiān)持“實(shí)事求是、任務(wù)不減、投入不降”原則

根據(jù)教育部、財(cái)政部有關(guān)部門解釋，項(xiàng)目學(xué)校申報(bào)材料已經(jīng)省級教育、財(cái)政部門審核、蓋章，并已對社會公示，地方和學(xué)校應(yīng)履行承諾、積極籌措資金，把握“實(shí)事求是、任務(wù)不減、投入不降”，做好預(yù)算編制工作。地方和項(xiàng)目學(xué)?？筛鶕?jù)實(shí)際，調(diào)整項(xiàng)目總投入的資金來源結(jié)構(gòu)和支出預(yù)算安排。原則上，56個高水平學(xué)校建設(shè)單位的總投入不低于申報(bào)時的總投入;141個高水平專業(yè)群建設(shè)單位的總投入不低于申報(bào)時的學(xué)校層面建設(shè)任務(wù)投入和立項(xiàng)專業(yè)群投入總和。中央財(cái)政對高水平專業(yè)群建設(shè)單位的獎補(bǔ)資金必須用于立項(xiàng)專業(yè)群建設(shè)。學(xué)校項(xiàng)目總預(yù)算包括中央財(cái)政投入資金、地方財(cái)政投入資金、主辦方投入資金、行業(yè)企業(yè)支持資金和學(xué)校自籌資金。

（二）績效目標(biāo)設(shè)定堅(jiān)持“指向明確、細(xì)化量化、合理可行”原則

項(xiàng)目學(xué)校要緊扣《實(shí)施意見》確定的主要改革任務(wù)，結(jié)合各自建設(shè)方案，科學(xué)設(shè)定三級指標(biāo)及指標(biāo)值。數(shù)量指標(biāo)設(shè)定要凸顯“產(chǎn)出”，彰顯“高水平”，指向務(wù)必明確;質(zhì)量等其他三級指標(biāo)設(shè)定要緊盯數(shù)量指標(biāo)，確保相應(yīng)匹配、合理可行。根據(jù)教育部、財(cái)政部共同編制的“中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃任務(wù)書”的解釋，項(xiàng)目支出績效目標(biāo)是指項(xiàng)目全部預(yù)算資金在建設(shè)周期（5年）內(nèi)預(yù)期達(dá)到的總體產(chǎn)出與效果?？冃繕?biāo)一級指標(biāo)包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)，二級指標(biāo)包括數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時效指標(biāo)、成本指標(biāo)、社會效益指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)、服務(wù)對象滿意度指標(biāo)，三級指標(biāo)包括但不限于“4打造5提升”等26個指標(biāo)，“雙高”建設(shè)項(xiàng)目支出績效目標(biāo)內(nèi)涵如表1所示。

（三）預(yù)算編制和績效目標(biāo)設(shè)定堅(jiān)持“花錢必問效、無效必問責(zé)”原則

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）提出，力爭用3～5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益。《意見》規(guī)定，項(xiàng)目責(zé)任人對項(xiàng)目預(yù)算績效負(fù)責(zé)，對重大項(xiàng)目的責(zé)任人實(shí)行績效終身責(zé)任追究制，切實(shí)做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”。根據(jù)國家“雙高計(jì)劃”資金安排，2020年中央財(cái)政獎補(bǔ)資金按照立項(xiàng)學(xué)校類別、數(shù)量和支持標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎補(bǔ)：高水平學(xué)校（A 檔）每所每年 5000萬元;高水平學(xué)校（B 檔）每所每年 2500萬元;高水平學(xué)校（C 檔）每所每年 1000萬元;高水平專業(yè)群（A 檔）每所每年 1000萬元;高水平專業(yè)群（B 檔）每所每年 700萬元;高水平專業(yè)群（C 檔）每所每年400萬元。同時，“雙高計(jì)劃”建設(shè)單位還會獲得大量的地方財(cái)政投入資金、主辦方投入資金、行業(yè)企業(yè)支持資金和學(xué)校自籌資金。因此，“雙高計(jì)劃”建設(shè)單位要科學(xué)編制“雙高”建設(shè)預(yù)算，強(qiáng)化績效目標(biāo)設(shè)定，重視投入產(chǎn)出分析，嚴(yán)格執(zhí)行“花錢必問效、無效必問責(zé)”的預(yù)算績效管理要求。

三、舉措與路徑

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，全員參與

“雙高計(jì)劃”建設(shè)單位要成立“雙高”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌規(guī)劃與宏觀把控預(yù)算編制和績效目標(biāo)設(shè)定工作。學(xué)校書記、校長任組長，實(shí)行雙組長制，校長是學(xué)?！半p高”建設(shè)任務(wù)的具體總負(fù)責(zé)人，其他所有校領(lǐng)導(dǎo)、職能部門負(fù)責(zé)人和二級學(xué)院院長是建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組成員，實(shí)現(xiàn)“雙高”建設(shè)全員參與。同時，根據(jù)各校實(shí)際，高水平學(xué)校建設(shè)單位可明確分管教學(xué)副校長和分管財(cái)務(wù)副校長各負(fù)責(zé)一個高水平專業(yè)群，擔(dān)任“群主”，高水平專業(yè)群牽頭學(xué)院院長擔(dān)任群具體執(zhí)行人，“群主”可更好發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與資源整合的作用，有利于消除高水平專業(yè)群預(yù)算編制和績效目標(biāo)設(shè)定工作中面臨的“跨學(xué)院壁壘”，切實(shí)提高預(yù)算編制和績效目標(biāo)設(shè)定工作的效率。

（二）組建復(fù)合型預(yù)算編制和績效目標(biāo)設(shè)定團(tuán)隊(duì)

團(tuán)隊(duì)協(xié)作的本質(zhì)是共同奉獻(xiàn)。這種共同奉獻(xiàn)需要一個切實(shí)可行、具有挑戰(zhàn)意義且讓成員能夠?yàn)橹欧哪繕?biāo)。只有這樣，才能激發(fā)團(tuán)隊(duì)的工作動力和奉獻(xiàn)精神。團(tuán)隊(duì)精神的核心就是協(xié)同合作，協(xié)同合作是任何一個團(tuán)隊(duì)不可或缺的精髓。要組建來自不同學(xué)科和具備各自專業(yè)優(yōu)勢的資金預(yù)算編制團(tuán)隊(duì)與績效目標(biāo)設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)。以資金預(yù)算編制團(tuán)隊(duì)為例，成員可包括專業(yè)背景不同的發(fā)展規(guī)劃處處長、財(cái)務(wù)處處長、具體執(zhí)行建設(shè)任務(wù)的各相關(guān)二級學(xué)院院長和職能部門處長，以便在資金預(yù)算編制過程中發(fā)揮各自聰明才智，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。

（三）預(yù)算編制與任務(wù)設(shè)計(jì)有機(jī)融合

針對預(yù)算編制缺乏系統(tǒng)性統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，一級、二級、三級任務(wù)預(yù)算編制團(tuán)隊(duì)信息溝通與反饋不及時，建設(shè)任務(wù)涉及多個職能部門或?qū)W院時預(yù)算編制難度大等系列問題，充分運(yùn)用excel應(yīng)用軟件，系統(tǒng)設(shè)計(jì)具有數(shù)據(jù)自動統(tǒng)計(jì)功能的預(yù)算表。預(yù)算基于任務(wù)，建設(shè)任務(wù)的量與質(zhì)決定預(yù)算規(guī)模。要將學(xué)?！半p高”申報(bào)方案和上級預(yù)算管理相關(guān)文件編印成冊，“雙高”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組成員人手一本，認(rèn)真學(xué)習(xí)建設(shè)方案和預(yù)算管理相關(guān)知識。在“雙高”建設(shè)預(yù)算編制工作中要嚴(yán)格遵循“錢隨事走”的原則，真正實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一。為克服信息不對稱的問題，要多溝通、多研討。各級任務(wù)明確牽頭部門與具體責(zé)任人，預(yù)算編制團(tuán)隊(duì)與各級建設(shè)任務(wù)牽頭部門要加強(qiáng)聯(lián)系，參與建設(shè)任務(wù)牽頭部門組織的專題會議，全面了解和掌握任務(wù)設(shè)計(jì)內(nèi)容;同時，預(yù)算編制團(tuán)隊(duì)要指導(dǎo)各級任務(wù)的預(yù)算編制，確保預(yù)算編制的精準(zhǔn)性與可執(zhí)行性。

（四）構(gòu)建四級聯(lián)動的“雙高”建設(shè)任務(wù)管理體系

構(gòu)建“四級聯(lián)動、職責(zé)明確、任務(wù)清晰”的“雙高”建設(shè)任務(wù)管理體系?！八募墶弊韵露鲜侵溉壢蝿?wù)對應(yīng)的“項(xiàng)目負(fù)責(zé)人+團(tuán)隊(duì)”、二級任務(wù)對應(yīng)的二級學(xué)院或職能部門等執(zhí)行機(jī)構(gòu)、一級任務(wù)對應(yīng)的“副校長+相關(guān)職能處室”、宏觀任務(wù)對應(yīng)的“雙高”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。職責(zé)明確是指“項(xiàng)目負(fù)責(zé)人+團(tuán)隊(duì)”履行任務(wù)具體落實(shí)職責(zé)、二級學(xué)院或職能部門等執(zhí)行機(jī)構(gòu)履行服務(wù)與管理職責(zé)、“副校長+相關(guān)職能處室”履行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)小組履行宏觀把控職責(zé)，其內(nèi)涵如圖1所示。任務(wù)清晰是指遵循“目標(biāo)-任務(wù)-項(xiàng)目”的思路，逐層分解出一級、二級、三級任務(wù)，明確任務(wù)總牽頭人-總責(zé)任人-具體責(zé)任人（含團(tuán)隊(duì)成員），以現(xiàn)代殯葬技術(shù)與管理高水平專業(yè)群為例予以說明，其內(nèi)涵如表2所示。

（五）開展重大項(xiàng)目專項(xiàng)論證，確保績效目標(biāo)設(shè)定切實(shí)可行

要對金額達(dá)到“三重一大”項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)的“雙高”建設(shè)項(xiàng)目組織專項(xiàng)論證。在論證過程中除講清項(xiàng)目建設(shè)的必要性、可行性、建設(shè)內(nèi)容外，特別強(qiáng)調(diào)對項(xiàng)目預(yù)期績效目標(biāo)的闡述，要將表征項(xiàng)目績效的數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時效指標(biāo)、社會效益指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)和服務(wù)對象滿意度指標(biāo)描述清楚，確?？冃繕?biāo)設(shè)定切實(shí)可行。以中國特色高水平高職學(xué)校建設(shè)為例，數(shù)量指標(biāo)反映學(xué)校按照《實(shí)施意見》明確的改革發(fā)展任務(wù)，在學(xué)校層面計(jì)劃完成的任務(wù)或服務(wù)數(shù)量，定量描述。質(zhì)量指標(biāo)反映學(xué)校整體建設(shè)預(yù)期達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)、水平和效果，定性或定量描述，體現(xiàn)“對比度”。時效指標(biāo)反映項(xiàng)目階段和終期建設(shè)的及時程度和效率情況。成本指標(biāo)反映實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)產(chǎn)生所需成本的控制情況，包括成本數(shù)額及投入時間的表述，同時描述成本控制的主要措施和可能。社會效益指標(biāo)反映項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)產(chǎn)出對社會發(fā)展帶來的影響和效果?？沙掷m(xù)影響指標(biāo)反映項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生的可持續(xù)發(fā)展影響的定性指標(biāo)，以及相關(guān)產(chǎn)出帶來影響的可持續(xù)期限。服務(wù)對象滿意度指標(biāo)反映項(xiàng)目學(xué)校服務(wù)對象或項(xiàng)目受益人對相關(guān)產(chǎn)出及其影響的認(rèn)可程度。以項(xiàng)目學(xué)校“打造高水平雙師隊(duì)伍”建設(shè)任務(wù)為例，闡述其績效目標(biāo)（數(shù)量指標(biāo)）如何科學(xué)設(shè)定，見表3。

四、結(jié)論與啟示

“雙高計(jì)劃”建設(shè)單位在預(yù)算編制和績效目標(biāo)設(shè)定工作中應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)溝通與信息反饋，破除跨專業(yè)、跨學(xué)院、跨部門帶來的“組織壁壘”，切實(shí)提高預(yù)算編制和績效目標(biāo)設(shè)定工作效率與效果。同時，要妥善處理好學(xué)校層面與專業(yè)群層面建設(shè)任務(wù)、預(yù)算安排、產(chǎn)出物（標(biāo)志性成果）可能重復(fù)的問題，確保任務(wù)書編制精準(zhǔn)規(guī)范。

“雙高計(jì)劃”建設(shè)單位要準(zhǔn)確理解“雙高”建設(shè)項(xiàng)目支出績效目標(biāo)的內(nèi)涵，特別是準(zhǔn)確理解產(chǎn)出指標(biāo)中數(shù)量指標(biāo)與質(zhì)量指標(biāo)的區(qū)別，效益指標(biāo)中社會效益指標(biāo)與可持續(xù)影響指標(biāo)的區(qū)別，科學(xué)填寫績效目標(biāo)值，績效目標(biāo)值既要體現(xiàn)“高”，又要切實(shí)可行。同時，197家“雙高計(jì)劃”建設(shè)單位要貫徹“花錢必問效、無效必問責(zé)”的項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理基本思想，突出結(jié)果導(dǎo)向，高度重視“雙高”建設(shè)項(xiàng)目的產(chǎn)出與效益。通過5年建設(shè)，真正成為引領(lǐng)改革，支撐發(fā)展，具有中國特色、世界水平的高等職業(yè)學(xué)校和骨干專業(yè)（群）。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]國務(wù)院.國家職業(yè)教育改革實(shí)施方案[Z].國發(fā)[2019]4號，2019-01-24.

[2]教育部，財(cái)政部.關(guān)于公布中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃建設(shè)單位名單的通知[Z].教職成函[2019]14號，2019-12-10.

[3]朱愛勝.立足區(qū)域和行業(yè)的中國特色高水平高職學(xué)校建設(shè)——以無錫職業(yè)技術(shù)學(xué)院為例[J].職業(yè)技術(shù)教育，2019（18）：20-24.

[4]馬成榮，孫楊.“雙高計(jì)劃”視域下高職院校專業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的路徑與策略[J].職業(yè)技術(shù)教育，2019（24）：12-17.