對大氣法修訂機動車部分的一些思考和建議（上）

對于新版《大氣法》的修訂，北京市環(huán)保局機動車排放管理處處長李昆生認為在管理層面，應從加強環(huán)保部的地位入手，賦予環(huán)保部門更多的職責和權限；在具體的管理條款上，也需進一步完善。

從與機動車排放污染控制相關的油品控制權的歸屬問題，機動車檢測項目次序，到增設處罰條款以及處罰權的實施等等問題，李昆生進行了全面深入的解讀，并給出了具有針對性的建議。

2014年11月26日國務院常務會議通過了《中華人民共和國大氣污染防治法（修證草案）》，這一輪修證經過各方博弈和妥協(xié)，比2000年版的大氣法有了重大調整和改進，但仍存在完善和改進的空間，全國人大還會征求各方面意見。我僅就機動車排放污染控制部分提出一些思考和建議。

車用油品的制定權

應該由環(huán)保部門掌控

在過去的10多年時間里和未來的8至10年中，車用油品標準升級的動力主要來自環(huán)境保護，或者更準確的說是來自機動車排放標準升級的需求。目前的國家油標委共有67名委員，來自石油化工43人（64.2%）、來自環(huán)保6人 （9.0%）、來自汽車制造7人 （10.4%）、來自質監(jiān)系統(tǒng)5人（7.5%）、來自大學2人（3.0%）、來自軍事部門2人（3.0%）、來自電力和期貨2人（3.0%），從油標委的構成來看，標準的制定權卻不在環(huán)保部門手中。當然有人會說當前的油標委中有環(huán)保人員，但是環(huán)保人員既使加上汽車企業(yè)人員的比例才區(qū)區(qū)不到20%，并且沒有一票否決權，起不了任何主導作用，因此可以說中國的車用油品的制定權實際上是掌握在石化企業(yè)手中，而且油標委的秘書處設在中石化，主要工作人員也是中石化和中石油的管理層人員兼職構成，這已經很能說明一定問題。目前大氣法修訂的條款中規(guī)定由國務院標準化主管部門會同國務院環(huán)境保護主管部門制定機動車船燃料標準，實際上是中國的石化企業(yè)會同環(huán)保部制定相關標準。

一個國家的油品標準的制定權通常由政府相關部門掌握，石化企業(yè)參與，這是國際慣例。比如，美國是環(huán)保署、歐洲是歐盟委員會、日本是產經省負責主導油品標準的制定。中國十幾年來油品升級的歷程比較坎坷，應當認真的反思。在全國范圍內，油品標準升級的步伐多次落后于機動車排放標準。在柴油方面，從2004年實施國2機動車標準以來，到2014年國4重型柴油車（機）排放標準的實施，車用柴油標準已經三次落后于機動車排放標準的實施，國2、國3是在國1柴油條件下實施的，國4標準是在國3柴油標準條件下實施的。在汽油方面，國4機動車標準是在國3汽油情況下實施的，國5汽油車排放標準要到2018年才能實施，與國4汽油車排放標準相差7年時間，主要是在等待國5油品標準的實施。

業(yè)內人士都知道，油品標準的升級對機動車排放削減的重要意義，一來可以保證達到新標準機動車在規(guī)定的耐久性里程中排放達標，二來使全部在用機動車排放凈化系統(tǒng)效率進一步得到提升，三來在成品油儲運過程中的各個環(huán)節(jié)減少VOC等有害氣體的排放。國家車用油品標準的滯后和落后，使得有的機動車排放標準被迫多次推遲實施，有的在油品沒有供應到位的情況下勉強實施，不但新車的排放凈化系統(tǒng)的耐久性受到損傷，在用車排放沒有得到應有的削減，使得實施機動車排放標準的效果大大地打了折扣。一個標準由企業(yè)主導制定，主導者一定會優(yōu)先考慮企業(yè)利益，然后才會考慮社會需求。

目前國內油品升級的格局是以北京市地方標準為先導，國家標準是在北京市地方標準的基礎上進行部分放松和調整后，若干年后再出臺，北京市是以環(huán)保局為主導會同相關部門與中石化中石油會商后制定，但是以北京市環(huán)保局的能量和資源，在某種程度是在制定國家油品標準，這有點勉為其難，實際上石化企業(yè)也樂得于此，這也是經過十幾年升級后許多關鍵環(huán)保指標仍然落后于發(fā)達國家的原因之一。環(huán)保部實際上也在努力，每個階段也出臺車用油品有害物控制標準，僅以國家污染物控制標準名義發(fā)布GWKB系列標準，試圖引導國家油品標準，但根本沒有任何約束力和效果，GWKB標準在目前中國的標準體系中既不算強制性國家標準，也不算行業(yè)標準，甚至地方標準引用的可能性都沒有，比如，在北京市制定第五階段車用油品標準時，曾經想引用GWKB標準的柴油清凈劑相關條款，但是質監(jiān)部門的回答是不可以，如果是環(huán)境標準，即HJ標準可以引用，也即GWKB標準基本上是沒有任何技術法規(guī)的效力，甚至連被其它標準引用的可能性都是不存在。

那么我們的車用油品標準經過10幾年的多次升級，差距倒底在哪里呢？還有必要制定更為嚴格的車用油品標準嗎？答案是肯定的。雖然汽柴油的硫含量已經與發(fā)達國家水平正在或者將要接軌，但是在汽油的烯烴、芳烴、餾程、蒸汽壓、密度，在柴油的多環(huán)芳烴、餾程、密度16烷指數等關鍵技術指標方面均存在較大差距，這些指標均與排放的降低密切相關。石化企業(yè)的專家聲稱，我們的油可以保障車輛在機動車排放標準要求的耐久性里程達標使用，但是他們并沒有告訴大家，比如國4標準（相當于歐4）要求是16萬公里之內保證達標，用我們的油，車跑到16萬公里時，排放指標已經接近標準限值，而發(fā)達國家對國4車輛的要求也是16萬公里之內穩(wěn)定達標，但人家的油實際上可以保障25萬甚至于30萬公里仍然可以達標，這就是差距，只要上述指標存在差距，這種差距其實會存在于每個階段，積累起來就是很大的差距與問題。我們在精細化管理方面與發(fā)達國家的差距是多方面的，這只是其中之一，在各個方面、各個層次做不到錙銖必較，只是羨慕人家的空氣質量好，也只能望洋興嘆了。

誰掌控標準的制定，誰就可以拿到標準的起草權，也就是誰可以主導標準的制定。從目前標準的制定進程看，機動車排放標準還會有第六、第七階段標準，也即在2018年至2028年前后，至少還有兩次提升油品質量的機會，如果環(huán)保部門會同其它部門和單位組織制定標準，油品升級的幅度一定會加大，而大氣法這次修訂后，10年之內再次修訂的機會不會再有，所以大氣法應支持環(huán)保部門抓住這次機會，相關部門也應給予支持。

因此建議大氣法修訂草案第47條修改為“國務院環(huán)境保護行政主管部門會同相關部門和單位制定車用燃油標準，禁止生產、進口、銷售不符合標準的機動車、非道路移動機械和船舶用燃料；禁止向汽車和摩托車銷售普通柴油以及其他非機動車用燃料；禁止向非道路移動機械和內河船舶銷售渣油和重油”。