發(fā)揮政府“主持”作用推進(jìn)國防科技工業(yè)治理現(xiàn)代化

□ 穆玉蘋 池建文 梁棟國

我國國防科技工業(yè)治理屬于中國特色行業(yè)治理的范疇，其特殊使命和特殊屬性又使其兼具鮮明的“軍工特色”

黨的十八屆三中全會(huì)將“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革總目標(biāo)，對我國各領(lǐng)域行政管理制度、決策制度、監(jiān)督制度等提出了改革要求。國防科技工業(yè)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的一個(gè)有機(jī)部分，是在堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義制度、遵循軍工特殊發(fā)展規(guī)律與需求的雙重前提下，推進(jìn)國防科技工業(yè)管理方式、運(yùn)行方式轉(zhuǎn)變的根本方向。

國防科技工業(yè)治理現(xiàn)代化呈現(xiàn)中國特色和軍工特色新特點(diǎn)

治理（governance）概念源自西方，在保留“治理主體多元化、秩序制度化、手段科學(xué)化”等核心內(nèi)涵的同時(shí)，在中國被賦予了適應(yīng)中國國情、符合社會(huì)主義政體的“中國特色”。我國國防科技工業(yè)治理屬于中國特色行業(yè)治理的范疇，其特殊使命和特殊屬性又使其兼具鮮明的“軍工特色”。特別是與傳統(tǒng)國防科技工業(yè)管理相比，主要特點(diǎn)體現(xiàn)在：

治理范疇從行政邊界擴(kuò)展到國防科技工業(yè)所有相關(guān)領(lǐng)域。國防科技工業(yè)的戰(zhàn)略布局隨著國家“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局而展開，國防科技工業(yè)的邊界也在隨著軍民融合深度發(fā)展、深化改革不斷推進(jìn)而得到拓展。國防科技工業(yè)的現(xiàn)代化治理需要打破軍工行業(yè)壁壘，面向全社會(huì)涉軍單位，構(gòu)建全方位、全要素、多領(lǐng)域公平參與的開放局面。治理主體應(yīng)隨之拓展到所有參與武器裝備科研生產(chǎn)的要素：軍工核心主體植根于國家大工業(yè)之中，并充分借力社會(huì)和市場主體要素進(jìn)行操作和運(yùn)行，如圖所示。與此同時(shí)，國防科技工業(yè)管理部門需要在各方利益訴求中謀劃平衡點(diǎn)，聚焦于維護(hù)軍工整體發(fā)展利益的承接點(diǎn)。

治理方式由依賴政府指令計(jì)劃到注重多元利益的表達(dá)與協(xié)調(diào)?！懊裰鲄f(xié)商”是“治理”的典型表征。與其他行業(yè)相同，國防科技工業(yè)的發(fā)展在適應(yīng)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革大勢中，僅靠政府掌握的資源、信息和知識是有限的；國防科技工業(yè)的治理僅靠政府指令性計(jì)劃是無法達(dá)到管理效能、效率的最大化的。隨著進(jìn)一步推動(dòng)政府職能向“簡政放權(quán)、放管結(jié)合”方向轉(zhuǎn)變，國防科技工業(yè)治理也在轉(zhuǎn)向一核多元、良性互動(dòng)、合作管理的行業(yè)治理模式，以國家戰(zhàn)略為先導(dǎo)，使各方訴求得到表達(dá)、碰撞，各方利益得到有效協(xié)調(diào)，各方積極性得到充分激發(fā)。但與此同時(shí)，軍工行業(yè)的特殊性決定了：出于信息透明性的限制，政府以外的治理權(quán)限不得不有所限制；出于其特殊戰(zhàn)略定位的考慮，在處理整體與個(gè)體利益關(guān)系方面，必須保留較其他行業(yè)更多的強(qiáng)制性和更多的政府介入。

國防科技工業(yè)的運(yùn)行秩序更加重視制度化、法治化、程序化。立法要積極適應(yīng)改革，更好地發(fā)揮引領(lǐng)、推動(dòng)、保障、規(guī)范改革的作用。國防科技工業(yè)治理體系的建立伴隨治理主體、治理權(quán)限、治理方式的變動(dòng)，迫切需要彌補(bǔ)當(dāng)前國防科技工業(yè)在相關(guān)法規(guī)制度方面的空白，面向全社會(huì)各類武器裝備科研生產(chǎn)相關(guān)主體建立起各層級完備、配套的法律法規(guī)體系，可以是專門的頂層立法，可以鼓勵(lì)行業(yè)建立自治制度甚至企業(yè)自治制度，但各層級制度應(yīng)該體現(xiàn)下對上的遵循、平行制度間的協(xié)調(diào)。藉此清晰界定治理主體的責(zé)權(quán)利，嚴(yán)格規(guī)范治理主體的權(quán)限及權(quán)力的行使，嚴(yán)格確保國防科技工業(yè)依法行政。

政府需要在國防科技工業(yè)治理中發(fā)揮“主持”作用

政府發(fā)揮主導(dǎo)作用是中國“治理”基于本國政治、經(jīng)濟(jì)體制和國情的特殊需求，是區(qū)別與西方治理的“中國特色”。國防科技工業(yè)在走向多元化、市場化和社會(huì)化的同時(shí)，其治理體系特別涉及供、需、管三方的關(guān)系，其中“管”是三方錯(cuò)綜關(guān)系中的核心。而鑒于國防科技工業(yè)屬于經(jīng)濟(jì)范疇，不是軍事范疇，“管”的角色應(yīng)由政府部門來承擔(dān)。政府部門，特別是國防科技工業(yè)主管部門，在國防科技工業(yè)治理體系構(gòu)建中，需要發(fā)揮如下“主持”作用：

主持引導(dǎo)國防科技工業(yè)統(tǒng)一治理方向。治理邊界的擴(kuò)展、更復(fù)雜元素的進(jìn)入，要求政府站在國家和國防科技工業(yè)整體利益的高度，在改革發(fā)展中協(xié)調(diào)并超越個(gè)體利益，對國防科技工業(yè)的現(xiàn)代化治理進(jìn)行全局性的統(tǒng)籌規(guī)劃和設(shè)計(jì)，引導(dǎo)治理主體朝著共同目標(biāo)而努力。世界軍事大國普遍由政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國防科技工業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展和跨部門事務(wù)，如美國總統(tǒng)是國防領(lǐng)域最高管理決策者，俄羅斯總統(tǒng)通過擔(dān)任軍工委員會(huì)主席直接領(lǐng)導(dǎo)軍工戰(zhàn)略發(fā)展。

我國國防科技工業(yè)主管部門必須通過中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍政協(xié)同配合、行業(yè)和社會(huì)力量支撐，確保國防科技工業(yè)治理方向的正確性。通過頂層指導(dǎo)性、跨部門協(xié)調(diào)性的管理機(jī)制建設(shè)和制度建設(shè)，加強(qiáng)國防科技工業(yè)各領(lǐng)域改革的聯(lián)動(dòng)和集成，從全面提升國防科技工業(yè)“支撐國防軍隊(duì)建設(shè)、推動(dòng)國家科技進(jìn)步、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”能力出發(fā)，在國防科技工業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成總體效應(yīng)。

主持構(gòu)建合理的國防科技工業(yè)治權(quán)結(jié)構(gòu)。政府部門管理機(jī)制和管理關(guān)系的調(diào)整影響國防科技工業(yè)整體治權(quán)結(jié)構(gòu)。需要根據(jù)新時(shí)期軍事戰(zhàn)略需要和改革開放的要求，進(jìn)一步理順國防科技工業(yè)政府間、軍政間一些重大關(guān)系。

一是理順國防科技工業(yè)主管部門與其他政府部門的治權(quán)界限。碎片化、政出多門是國防科技工業(yè)治理的突出弱點(diǎn)。為此既需要加強(qiáng)國防科技工業(yè)頂層統(tǒng)籌管理，也應(yīng)該根據(jù)國防科技工業(yè)以“強(qiáng)軍”為第一使命的需求，進(jìn)行治權(quán)界定，在相關(guān)政府部門權(quán)限協(xié)調(diào)、界定和排序方面，應(yīng)以確保軍工經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國有資產(chǎn)管理等服從、服務(wù)于裝備科研生產(chǎn)及其能力建設(shè)為原則。

二是基于“供需角色”理順政府與軍隊(duì)的治權(quán)關(guān)系。在國防科技工業(yè)治理體系中，應(yīng)該做好政府與軍隊(duì)的責(zé)權(quán)利分工，在裝備采辦和研發(fā)間建立相互制約。政府作為武器裝備科研生產(chǎn)方，要切實(shí)承擔(dān)起保障武器裝備當(dāng)前和未來生產(chǎn)能力、保障產(chǎn)品質(zhì)量的責(zé)任，全面履行政府法定職能；軍隊(duì)作為國防科技工業(yè)產(chǎn)品的需求方，更要做好裝備需求、作戰(zhàn)驗(yàn)證和裝備使用的管理，并將相關(guān)信息反饋于政府部門，有效指導(dǎo)國防科技工業(yè)的發(fā)展。

三是理順各級國防科技工業(yè)管理部門間的治理分工。實(shí)行宏觀決策上移，微觀管理下放：國防科技工業(yè)主管部門負(fù)責(zé)國防科技工業(yè)宏觀層面的發(fā)展規(guī)劃、政策制定和實(shí)施以及統(tǒng)籌重點(diǎn)領(lǐng)域和項(xiàng)目發(fā)展等；地方國防國防科技工業(yè)管理機(jī)構(gòu)獲得更大的管理自主權(quán)，承擔(dān)著對地方涉軍企事業(yè)單位的市場監(jiān)管、公共服務(wù)等職能，從而有效激發(fā)地方國防科技工業(yè)管理機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新活力。

主持營造規(guī)范的國防科技工業(yè)治理秩序。在現(xiàn)代治理體系中，應(yīng)該向武器裝備科研生產(chǎn)實(shí)體賦予更多自主權(quán)、主動(dòng)權(quán)：一是賦予傳統(tǒng)軍工企業(yè)更多市場活動(dòng)的自主權(quán)，二是吸引更多實(shí)體通過社會(huì)和市場渠道進(jìn)入武器裝備科研生產(chǎn)領(lǐng)域。在此過程中，必須由政府出面，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律、科技、信息等手段，營造相應(yīng)的治理秩序，從手段上實(shí)現(xiàn)國防科技工業(yè)的競爭充分、監(jiān)督有力、評價(jià)科學(xué)、激勵(lì)有效。

加強(qiáng)協(xié)調(diào)。強(qiáng)調(diào)治理體系各實(shí)體間縱橫交叉協(xié)作。為此，以政府手段為主，市場手段為輔，建立起政府間、軍政間、企業(yè)間、政企間乃至軍民間的溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)和機(jī)制，疏通利益表達(dá)渠道。

加強(qiáng)規(guī)范。治理主體多元化、市場和社會(huì)介入深入化更加需要制度進(jìn)行規(guī)范。通過完備的法律、法規(guī)和制度，清晰界定治理主體的責(zé)權(quán)利，嚴(yán)格規(guī)范治理主體的權(quán)限及權(quán)力的行使。加強(qiáng)國防科技工業(yè)的依法行政，各層級應(yīng)該體現(xiàn)下對上的遵循、平行制度間的協(xié)調(diào)。

加強(qiáng)激勵(lì)。通過完善經(jīng)濟(jì)手段、行政手段、評價(jià)手段和健全軍品市場運(yùn)行機(jī)制，為社會(huì)組織和企業(yè)公平參與國防科技工業(yè)治理拓寬渠道，激發(fā)和釋放內(nèi)在潛能和活力。

加強(qiáng)監(jiān)管。企業(yè)、社會(huì)組織通過政務(wù)公開，進(jìn)行監(jiān)督反饋；政府對軍工市場活動(dòng)放開審批，并加強(qiáng)市場監(jiān)管。監(jiān)督手段的現(xiàn)代化可以藉網(wǎng)絡(luò)化信息公開平臺(tái)來實(shí)現(xiàn)，但是鑒于軍工行業(yè)的特殊性，對透明度的把握也要有相應(yīng)的規(guī)范機(jī)制。

推動(dòng)現(xiàn)代化治理的措施建議

加強(qiáng)政府間治理思路的協(xié)商與協(xié)調(diào)。積極建立國防科技工業(yè)主管部門與相關(guān)部門更流暢的溝通、協(xié)調(diào)、配合渠道和機(jī)制。

有效利用部級協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為政府間協(xié)商平臺(tái)。以國家國防動(dòng)員委員會(huì)、武器裝備科研生產(chǎn)體系建設(shè)部際協(xié)調(diào)小組、軍隊(duì)保障社會(huì)化領(lǐng)導(dǎo)小組等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為渠道，就建設(shè)中國特色先進(jìn)國防科技工業(yè)體系的發(fā)展思路、改革思路和治理思路，充分發(fā)出官方或?qū)＜业穆曇簦ν茋揽萍脊I(yè)改革發(fā)展上升到更高層面進(jìn)行決策，進(jìn)而力爭政府間的協(xié)調(diào)、協(xié)商、配合和支持。

搭建基層的軍政信息溝通紐帶。第一，搭建政府軍工發(fā)展戰(zhàn)略研究、發(fā)展規(guī)劃制定相關(guān)部門與軍方武器裝備發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃計(jì)劃、預(yù)先研究計(jì)劃相關(guān)部門的溝通紐帶。第二，搭建軍方與科研生產(chǎn)基層部門人員的溝通紐帶?？梢越梃b美國國防科研機(jī)構(gòu)（如國防先期研究計(jì)劃局）與軍隊(duì)互派代表入駐的方式，由政府代表科研生產(chǎn)基層，建立對應(yīng)軍代表機(jī)制的企業(yè)代表機(jī)制，協(xié)調(diào)科研生產(chǎn)問題，彌補(bǔ)政府在軍工科研生產(chǎn)過程中的治權(quán)缺口。

放管結(jié)合，利用市場和社會(huì)力量提高執(zhí)政效率。堅(jiān)持政府調(diào)控和規(guī)制下的市場化、社會(huì)化，通過向市場和企業(yè)適度放權(quán)，調(diào)動(dòng)企業(yè)和社會(huì)組織的主觀能動(dòng)性。

鼓勵(lì)企業(yè)自我監(jiān)管。國防科技工業(yè)作為行業(yè)治理，有政府治理無法進(jìn)入或不能有效進(jìn)入的治理點(diǎn)。鼓勵(lì)企業(yè)聯(lián)合建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的行業(yè)自律規(guī)則，相互監(jiān)督，加強(qiáng)自我調(diào)節(jié)與治理，但前提是以政府法律規(guī)章為依據(jù)、以政府決策為裁斷；鼓勵(lì)軍工企業(yè)按不同領(lǐng)域組成專業(yè)協(xié)會(huì)，進(jìn)行資源、技術(shù)等方面的自發(fā)協(xié)商合作，但協(xié)商體系仍由政府主持和決策。建議強(qiáng)化軍工行業(yè)協(xié)會(huì)職能，吸納更廣泛軍工企業(yè)的加入，并引入政府的監(jiān)督、專家的指導(dǎo)，可參考美國“國防工業(yè)協(xié)會(huì)”的運(yùn)作機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮其在溝通武器裝備供需信息、溝通政企意見、指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展、政務(wù)公開、基層建言等方面的作用。

鼓勵(lì)社會(huì)組織承接下放的服務(wù)功能?；诂F(xiàn)代治理謀斷分開的需求，政府要把相當(dāng)部分的行政業(yè)務(wù)從行政執(zhí)行領(lǐng)域分離出來，讓渡給社會(huì)組織。這些業(yè)務(wù)，有些是經(jīng)市場篩選、強(qiáng)化后，再由政府重新通過合同、委托等方式購買的，例如評估、事務(wù)性管理服務(wù)；有些是對市場和社會(huì)已有力量和成果的直接采購，例如咨詢、情報(bào)、信息化平臺(tái)。當(dāng)前需要根據(jù)軍工管理特點(diǎn)，制定政府購買服務(wù)的指導(dǎo)性名錄，明確政府購買服務(wù)的種類、性質(zhì)、內(nèi)容和競爭性特點(diǎn)。

發(fā)揮現(xiàn)代化治理在幾個(gè)重要方面的作用。在推動(dòng)能力建設(shè)向效能型轉(zhuǎn)變中，從主要利用國有資源重點(diǎn)建設(shè)核心能力，轉(zhuǎn)向更好利用全社會(huì)資源發(fā)展開放式新體系。鼓勵(lì)企業(yè)通過市場競爭更多參與原由政府投資、運(yùn)營的領(lǐng)域，放大投資效益，但前提是核心能力仍為政府主管。在非戰(zhàn)略敏感的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，可考慮適度嘗試采用PPP方式。

在加強(qiáng)協(xié)同創(chuàng)新方面，建立產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)制，引導(dǎo)軍工企事業(yè)單位與民口科研機(jī)構(gòu)、高等院校組建技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，政府以制定強(qiáng)制條例和實(shí)施政策優(yōu)惠兩種方式，促進(jìn)創(chuàng)新主體聯(lián)合開發(fā)、優(yōu)勢互補(bǔ)、成果共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。允許創(chuàng)新聯(lián)盟作為項(xiàng)目申報(bào)主體。

在抓好強(qiáng)基工程方面，目標(biāo)是舉全國之力，調(diào)動(dòng)一切優(yōu)勢力量，實(shí)施跨軍工、跨軍工與民用界限，協(xié)同攻關(guān)。建議強(qiáng)化國防科研薄弱環(huán)節(jié)的識別，以此為基礎(chǔ)，試點(diǎn)制定瓶頸技術(shù)分階段、分領(lǐng)域攻關(guān)計(jì)劃，然后由政府主導(dǎo)，面向傳統(tǒng)軍工企業(yè)和科研院所、面向社會(huì)和市場發(fā)布攻關(guān)招標(biāo)或征用已有成果，從而發(fā)揮集智攻關(guān)的力量。此外，在軍工專業(yè)化改革中，謀劃建立國家特殊高精尖制造中心，為國防科技工業(yè)全行業(yè)甚至全國提供服務(wù)。

在創(chuàng)新政府管理方式方面，推進(jìn)政府治理手段現(xiàn)代化，包括充分利用信息通訊、大數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)化等現(xiàn)代科技，加強(qiáng)利于多元參與、資源協(xié)調(diào)、信息溝通等的技術(shù)系統(tǒng)嵌入，有效提高政府監(jiān)管與服務(wù)能力；配合數(shù)字軍工的發(fā)展，加強(qiáng)數(shù)字政府的建設(shè)；作為法治軍工的一部分，通過法律法規(guī)建設(shè)，推進(jìn)國防科技工業(yè)治理的制度化、程序化、規(guī)范化?！?/p>