淺析煤炭資源稅實(shí)行從價(jià)計(jì)征改革的影響

安艷平

摘 要：我國(guó)自1994年1月1日起對(duì)煤炭資源稅實(shí)行從量計(jì)征以來(lái)，表現(xiàn)出了多方面的功能的缺失。2014年9月29日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定自2014年12月1日起，實(shí)施煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革，這項(xiàng)改革在此時(shí)的推行是一個(gè)很好的契機(jī)，從價(jià)計(jì)征的優(yōu)勢(shì)非常明顯。無(wú)論從政府還是企業(yè)的角度出發(fā)，都要消化負(fù)面影響踐行改革目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：資源稅；從價(jià)計(jì)征；煤炭行業(yè)；影響

資源稅是為了保護(hù)和促進(jìn)國(guó)有自然資源的合理開(kāi)發(fā)與利用，適當(dāng)調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入而征收的一種稅收。我國(guó)資源稅開(kāi)征于1984年，當(dāng)時(shí)資源產(chǎn)品按照“從量定額”的辦法征稅，煤炭開(kāi)采企業(yè)按原煤銷售數(shù)量為資源稅的計(jì)稅依據(jù)，其優(yōu)點(diǎn)在于簡(jiǎn)便易行、便于征管；但這種辦法也存在許多不足。為促進(jìn)資源節(jié)約集約利用和環(huán)境保護(hù)，推動(dòng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，規(guī)范資源稅費(fèi)制度，我國(guó)從2014年 12月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革。和此前從量計(jì)征政策相比，這將會(huì)對(duì)煤炭企業(yè)的盈利能力產(chǎn)生顯著影響，短期來(lái)看，煤炭企業(yè)難以承擔(dān)煤炭資源稅增加產(chǎn)生的成本壓力；長(zhǎng)期來(lái)看，在煤炭供需缺口的驅(qū)動(dòng)下，煤炭行業(yè)的整體盈利能力和成本轉(zhuǎn)嫁能力都會(huì)比較強(qiáng)，具有承擔(dān)煤炭資源稅負(fù)適度上漲的空間。

一、煤炭資源稅從量計(jì)征帶來(lái)的弊端及問(wèn)題

（一）煤炭資源浪費(fèi)嚴(yán)重，資源稅未能發(fā)揮預(yù)期作用。將消耗煤炭資源的企業(yè)產(chǎn)品成本還原為能夠真實(shí)反映資源環(huán)境消耗和補(bǔ)償?shù)耐耆杀荆@既是社會(huì)成本內(nèi)部化的需要，又是通過(guò)對(duì)煤炭資源消耗行業(yè)形成倒逼機(jī)制，促使其改進(jìn)工藝和技術(shù)，節(jié)約利用資源，提高資源利用效率的需要。

但是事實(shí)上，由于我國(guó)稅收“費(fèi)化”情況較為嚴(yán)重，煤炭企業(yè)承擔(dān)著與之相關(guān)的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)使用費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)等收費(fèi)，煤炭行業(yè)各類收費(fèi)遠(yuǎn)高于資源稅。前幾年，煤價(jià)持續(xù)上漲，煤炭企業(yè)盈利情況很好。相對(duì)于煤炭企業(yè)的收益來(lái)說(shuō)，資源稅從量計(jì)征顯得微乎其微，基本發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。同時(shí)，從量計(jì)征使企業(yè)在資源開(kāi)采中采富棄貧、采肥丟瘦，造成資源浪費(fèi)，不能起到環(huán)境保護(hù)和引導(dǎo)企業(yè)節(jié)能減排的作用。

（二）不能調(diào)節(jié)煤炭資源級(jí)差收入，不利于煤炭企業(yè)在同一水平上競(jìng)爭(zhēng)，降低了資源稅在國(guó)家財(cái)政收入中的比重。我國(guó)煤炭資源稅的征收盡管考慮了開(kāi)采條件、地理位置所產(chǎn)生的開(kāi)采企業(yè)的客觀差異，并實(shí)行了地區(qū)差別稅額，如焦煤噸稅額8元，其他煤炭噸稅額2.3～3.6元，但級(jí)差收入差別過(guò)低，不能起到讓煤炭企業(yè)在同一水平上競(jìng)爭(zhēng)的作用。尤其是在煤炭?jī)r(jià)格不斷飆升的時(shí)期，從量定額的稅率雖然未變，但實(shí)際稅負(fù)是在不斷下降，2013年資源稅占中央公共財(cái)政收入的比重僅為0.1%，占地方財(cái)政收入的比重6%左右。

（三）現(xiàn)有稅制調(diào)節(jié)能力弱，助長(zhǎng)了對(duì)煤炭資源的亂采濫挖現(xiàn)象。實(shí)行從量計(jì)征方式，開(kāi)采者占有國(guó)家礦產(chǎn)資源，只有在銷售時(shí)才向國(guó)家納稅。而在開(kāi)采過(guò)程中，開(kāi)采者破壞和浪費(fèi)掉的資源并不納稅，不承擔(dān)任何責(zé)任，損失部分全部由國(guó)家承擔(dān)。開(kāi)采者挑肥揀瘦的掠奪和破壞，資源浪費(fèi)到了驚人的程度。有資料顯示，近20年來(lái)山西省開(kāi)采了上百億噸煤炭，消耗掉的煤炭資源高達(dá)上千億噸煤炭，煤炭回采率只有16.25%。一噸煤幾塊錢的資源稅，沒(méi)有幾個(gè)企業(yè)會(huì)考慮稅收支出對(duì)損益的影響。

二、煤炭資源稅改為從價(jià)計(jì)征帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)

（一）從價(jià)計(jì)征符合資源行業(yè)稀缺性特征。從價(jià)計(jì)征能夠真實(shí)反映煤炭的稀缺程度和價(jià)格變動(dòng)情況，真正反映煤炭資源稅與煤炭消耗之間的本質(zhì)聯(lián)系，有利于提高煤炭的利用效率，有利于轉(zhuǎn)變某些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)多依賴煤炭的局面。2014年末推行煤炭資源稅改革，正是基于煤炭資源價(jià)格下降較大，有些地方對(duì)稀缺煤炭資源造成了大量的浪費(fèi)現(xiàn)象，從量計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)已不適應(yīng)當(dāng)時(shí)煤炭市場(chǎng)發(fā)展。實(shí)行煤炭從價(jià)計(jì)征資源稅能夠改變過(guò)去從量計(jì)征資源稅對(duì)煤炭?jī)r(jià)格不敏感的現(xiàn)象，增強(qiáng)稅負(fù)的彈性，促使煤炭企業(yè)有效開(kāi)采利用資源，有效地將煤炭企業(yè)的短期生產(chǎn)目標(biāo)與資源有效利用的長(zhǎng)期目標(biāo)聯(lián)系起來(lái)。煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征，可以解決由于煤質(zhì)、發(fā)熱量差異，同類煤炭產(chǎn)品在同區(qū)域銷售價(jià)格懸殊較大、稅負(fù)不公的問(wèn)題，體現(xiàn)資源好、價(jià)格賣得高就多繳稅的稅負(fù)公平原則。

（二）從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，能夠促進(jìn)企業(yè)采取多種措施節(jié)能減排，進(jìn)而形成追求可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。煤炭在使用的過(guò)程中，從價(jià)計(jì)稅的比價(jià)關(guān)系會(huì)顯出煤炭的寶貴，為了利益最大化，煤炭產(chǎn)業(yè)鏈上游、中游、下游的生產(chǎn)廠家都將更加注意節(jié)約使用煤炭，盡可能地節(jié)能降耗。這也將形成一種內(nèi)在的激勵(lì)機(jī)制，企業(yè)會(huì)想方設(shè)法地開(kāi)發(fā)有利于節(jié)能降耗的工藝技術(shù)和產(chǎn)品，從而形成符合科學(xué)發(fā)展、追求可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

（三）從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征后，煤炭資源稅的稅收調(diào)控作用大為增強(qiáng)，將促進(jìn)煤炭資源的合理開(kāi)采。公平的稅負(fù)會(huì)使煤炭企業(yè)不得不權(quán)衡銷售價(jià)、開(kāi)采成本、稅費(fèi)、資金流之間的利弊關(guān)系，促使其投入更多的資金用于煤炭資源的深入開(kāi)采，有效減少在采礦過(guò)程中丟挑肥揀瘦、采厚棄薄、采易棄難等現(xiàn)象。隨著價(jià)格的逐漸提高，從價(jià)計(jì)征的調(diào)控作用就會(huì)體現(xiàn)得更加明顯，有效減少煤炭資源開(kāi)采中的浪費(fèi)現(xiàn)象。

（四）煤炭資源稅是地方稅種，改為從價(jià)計(jì)征后，還會(huì)帶來(lái)地方收入增加，可以有效緩解地方財(cái)政普遍緊張的情況。目前甘肅、內(nèi)蒙古等多省區(qū)著力推進(jìn)煤炭資源稅改革，其動(dòng)力所在就在于此。我國(guó)很多地方是依靠煤炭資源發(fā)展的，而在煤炭資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，往往伴隨著對(duì)土地和水資源等的嚴(yán)重破壞，煤炭資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征后，有助于煤炭產(chǎn)區(qū)將煤炭資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，使政府能投入比較充裕的資金，用于恢復(fù)生態(tài)、治理環(huán)境，更好地改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、踐行改革目標(biāo)，消化負(fù)面影響

此次煤炭資源稅從價(jià)征收、清費(fèi)立稅的改革，并非以減輕煤炭企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)為目的。煤炭資源稅改為從價(jià)計(jì)征后，資源稅和資源產(chǎn)品的價(jià)格形成了聯(lián)動(dòng)性，可以優(yōu)化資源價(jià)格形成機(jī)制，加強(qiáng)資源稅對(duì)于資源市場(chǎng)的調(diào)控力度和保護(hù)力度，實(shí)現(xiàn)資源合理利用，這才是完善稅制、改革資源稅的目標(biāo)所在。

最近三年，煤炭的價(jià)格急劇下降，在這個(gè)時(shí)機(jī)下，開(kāi)展資源稅改革是非常有利的。能很好地發(fā)揮稅收對(duì)資源的調(diào)節(jié)作用，能促進(jìn)節(jié)能減排和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。按照現(xiàn)行的從量計(jì)征，焦煤每噸征收的范圍大致是8～20元，其他煤炭每噸大致是0.3～5元。當(dāng)時(shí)全國(guó)煤炭平均每噸3元左右，一旦改為從價(jià)計(jì)征，即便是采用2%的稅率下限，按照200元/噸的價(jià)格，每噸也要征收4元左右，部分企業(yè)的稅負(fù)有一定程度的增加。按照稅改“穩(wěn)定稅負(fù)”的要求，有些企業(yè)的負(fù)擔(dān)可能會(huì)略有增加，但不會(huì)太多，有些企業(yè)可能會(huì)有所減少。最終的變化肯定會(huì)落實(shí)到個(gè)人，轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上，但是過(guò)程都是公開(kāi)透明的。

煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革的難點(diǎn)在于提高稅負(fù)，企業(yè)可能會(huì)“受不了”。如何保證煤炭企業(yè)不會(huì)因?yàn)檎鞫惙绞降母淖?、稅率的調(diào)節(jié)增加負(fù)擔(dān)。這就不得不依靠清費(fèi)。之前資源稅稅負(fù)低，但基金要比資源稅收得多，企業(yè)的負(fù)擔(dān)重。一旦清費(fèi)立稅，稅率就會(huì)固定，企業(yè)的實(shí)際負(fù)擔(dān)也會(huì)有一定增加的。

煤炭資源稅改革，不僅是煤炭企業(yè)和地方政府重視的熱點(diǎn)，也會(huì)引起與能源、資源相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈上各行業(yè)關(guān)注，它對(duì)提高資源使用成本、減少資源浪費(fèi)，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、整合產(chǎn)業(yè)鏈條，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、整合產(chǎn)業(yè)鏈條，都會(huì)起到積極的作用。