增量式農(nóng)村金融組織“成長”研究：政府與市場協(xié)調(diào)視角

周孟亮　李明賢

摘要：金融成長的核心問題是金融組織成長過程中政府作用與市場行為的關(guān)系問題，當前我國對政府與市場關(guān)系的理論提升對增量式農(nóng)村金融組織成長提出了新的目標要求，我國增量式農(nóng)村金融組織成長離不開政府與市場的有效協(xié)調(diào)。政府行政管制色彩濃厚，改革目標定位和政策設(shè)計存在缺陷，市場力量得不到充分發(fā)揮，不利于實現(xiàn)新一輪農(nóng)村金融改革目標。需要在基于市場化前提下開展政府有效監(jiān)管，明晰政策目標，加大政策創(chuàng)新力度，構(gòu)建農(nóng)村金融風險外溢有效防范機制。

關(guān)鍵詞：增量式改革；金融成長；政府；市場

中圖分類號：F830.34 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2014）07-0035-08

作者簡介：周孟亮，湖南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟學院教授、博士；李明賢，湖南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟學院院長、教授、博士生導師（湖南長沙410128）

2004年中央“一號文件”提出在我國發(fā)展多種所有制農(nóng)村金融組織，在指導思想上開始了我國農(nóng)村金融領(lǐng)域的增量式改革，2006年12月銀監(jiān)會真正降低農(nóng)村金融機構(gòu)準入門檻，發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社和貸款公司，開啟了我國增量式農(nóng)村金融組織“成長”時期，這是改革開放以來國家“放權(quán)讓利”的漸進式改革在農(nóng)村金融領(lǐng)域的體現(xiàn)。2005年央行在山西、陜西、四川等省區(qū)發(fā)展“只貸不存”以服務(wù)“三農(nóng)”為己任的小額貸款公司，雖然在發(fā)展過程中存在資金來源不足、風險突出、監(jiān)督缺失和制度缺陷等問題，由于有中央銀行的積極倡導和地方政府的支持，近年來發(fā)展迅速，總體來說邁出了踏實的第一步，成為了事實意義上的增量式農(nóng)村金融的重要部分。新一輪農(nóng)村金融改革以“增量”為主題，旨在改變欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)金融服務(wù)的空白局面，塑造競爭性的農(nóng)村金融市場，這是對我國一直實施政府主導的“存量式”農(nóng)村金融改革進行反思的結(jié)果。過去理論界或?qū)崉?wù)界在研究和關(guān)注農(nóng)村金融改革時，更多的是站在“政府”這個角度進行觀察，研究重點放在政府層面，過多的關(guān)注政府應該如何開展農(nóng)村金融“改革”。未來我國農(nóng)村金融改革需要進一步定位增量式農(nóng)村金融組織服務(wù)“三農(nóng)”，增進市場化程度，規(guī)范政府行為，避免出現(xiàn)“目標偏移”和“穿新鞋走老路”。

一、金融“成長”需要政府與市場的有效協(xié)調(diào)

金融“成長”與金融改革不同，它更多的從金融組織這個“基層”主體出發(fā)去看整個過程，意味著金融組織從無到有，從小到大的過程（如圖1所示），包含“量”和“質(zhì)”兩方面的因素，但透過金融成長“量”和“質(zhì)”的背后，有一個影響金融成長的重要因素，那就是金融組織成長過程中政府作用與市場行為的相互關(guān)系問題，它直接影響金融成長結(jié)果。（1）在分散和簡單的金融出現(xiàn)前的很長時期內(nèi)，企業(yè)、居民的自主作用是主要的，金融成長過程更多的是基于微觀經(jīng)濟主體的自主創(chuàng)新和金融努力逐漸形成。這個自主創(chuàng)新和金融努力過程也是一個不斷“試錯”的過程，在不斷“試錯”中構(gòu)建不斷“完美”的交易秩序和規(guī)則，金融成長的過程和結(jié)果是依靠政府的意愿和刻意安排無力達到的，這個過程體現(xiàn)為內(nèi)生金融成長模式；（2）在分散和簡單的金融出現(xiàn)以后，金融成長進一步深化，貨幣的交易范圍不斷擴大，貨幣功能進一步多元化，特別是規(guī)范意義上的金融中介和金融市場出現(xiàn)以后，創(chuàng)新性的金融工具出現(xiàn)，金融市場交易規(guī)模迅速增加，金融業(yè)開始呈現(xiàn)出虛擬性甚至逐漸脫離實體經(jīng)濟的價值而單獨運動，此時金融成長的外部性逐漸體現(xiàn)出來，需要一種能夠超脫于原有金融成長過程中市場內(nèi)部約束的力量來規(guī)范市場行為，這種力量便來自于政府。政府主要通過監(jiān)管和規(guī)制措施來影響金融成長，通過金融市場準入和退出機制設(shè)計，信息披露制度和相關(guān)法律法規(guī)保護市場參與者利益。從理論上說，政府這種外部力量介入金融成長應該以不破壞原有金融成長的內(nèi)生基礎(chǔ)為前提，監(jiān)管和規(guī)制的目的不在于壓制微觀經(jīng)濟主體的金融創(chuàng)新和努力，只是在企業(yè)和個人自主活動的基礎(chǔ)上介入金融成長，在于為金融創(chuàng)新和努力提供良好的空間和環(huán)境，為了保護和進一步穩(wěn)固蘊涵于金融成長內(nèi)部的內(nèi)生機制。

政府與市場的合理定位對我國農(nóng)村金融成長非常重要，如果更多的依靠政府行為來干預社會經(jīng)濟活動，則必然以損害市場機制的作用為代價，而要充分發(fā)揮市場機制的資源配置作用，必須盡可能減少政府干預。因為經(jīng)典經(jīng)濟學理論告訴我們，過分偏向于政府干預容易產(chǎn)生“尋租”和腐敗行為，出現(xiàn)政府無序和資源配置失靈狀況，過分依賴于市場行為也會出現(xiàn)市場失靈情況①。黨的“十八大”報告指出經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，要更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的“基礎(chǔ)性”作用。2013年黨的“十八屆三中全會”重點提出要使市場在資源配置中起“決定性”作用和更好發(fā)揮政府作用，這是對政府與市場關(guān)系理論的重大提升，對我國新一輪農(nóng)村金融改革提出了新的要求。我國增量式農(nóng)村金融改革需要新的研究和指導視角。應該更多的將增量式農(nóng)村金融組織的發(fā)展看作為一個金融“成長”的過程，而不是在政府的主導作用下對其進行“改革”。而且，增量式農(nóng)村金融組織成長需要充分的“營養(yǎng)”和良好的外部環(huán)境，需要政府與市場行為的有效協(xié)調(diào)。從理論上說，政府行為與市場行為有不同的組合方式，每一種組合方式將產(chǎn)生不同的資源配置效果，增量式農(nóng)村金融組織成長應該優(yōu)化政府與市場行為組合，這是關(guān)系到整個增量式農(nóng)村金融發(fā)展前景的核心問題。

二、增量式農(nóng)村金融組織成長中政府與市場行為現(xiàn)實考察

（一）政府行政管制色彩濃厚，市場力量被壓抑

政府在我國增量式農(nóng)村金融組織準入門檻政策上打上了明顯的行政烙印，偏重于行政管制，市場力量受到壓抑而無從發(fā)揮。（1）村鎮(zhèn)銀行和貸款公司的主發(fā)起行制度彰顯政府威力。規(guī)定村鎮(zhèn)銀行和貸款公司必須由銀行業(yè)金融機構(gòu)控股成立，而銀行業(yè)金融機構(gòu)一般都具有政府背景，這實際上是在原有體制內(nèi)進行改革，使村鎮(zhèn)銀行和貸款公司要依附于銀行業(yè)金融機構(gòu)，成長空間局限于體制內(nèi)金融空間。雖然目前已將村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行最低持股比例由原來的20%降至15%，但并沒有從根本上改變主發(fā)起行制度，不利于發(fā)展真正的“增量式”農(nóng)村金融組織。政府本意是希望通過商業(yè)銀行這些體制內(nèi)資金去服務(wù)“三農(nóng)”，但換個角度對于商業(yè)銀行來說，由于貸款公司不能吸收存款，政府也未給予更多的政策支持，商業(yè)銀行從成本收益的角度不愿意設(shè)立貸款公司，而寧愿設(shè)立可以吸收存款銀行業(yè)分支機構(gòu)，特別是在商業(yè)銀行特別重視“吸儲”的大背景下更是如此。到2011年底全國僅有10家貸款公司（見表1），與2009年銀監(jiān)會規(guī)劃的106家相差很遠，導致貸款公司發(fā)展幾乎處于停滯狀態(tài)。（2）農(nóng)村資金互助社發(fā)展中政府色彩濃厚，從理論上說，農(nóng)村資金互助社屬于真正意義的內(nèi)生型金融組織，政府本應該放寬由民間資本運作，發(fā)揮農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)的積極性和主動性，解決她們自身的資金短缺問題。但銀監(jiān)會對農(nóng)村資金互助社實施審慎監(jiān)管，監(jiān)管標準非常嚴格，接近銀行類金融機構(gòu)的監(jiān)管標準，大大增加了運作成本。對資金互助社的旺盛需求遭遇政府的行政審批制，不利于發(fā)展我國內(nèi)生于農(nóng)村的真正意義上的合作金融，農(nóng)村資金互助社發(fā)展非常緩慢。據(jù)統(tǒng)計截至2011年底，我國批準設(shè)立的農(nóng)村資金互助社僅僅46家，分布在全國16個省區(qū)，有很多省區(qū)沒有1家批準設(shè)立的農(nóng)村資金互助社。值得一提的是，我國還同時存在上萬家自發(fā)成立的農(nóng)民資金互助社，對解決當?shù)刭J款難起到積極作用，但一直得不到政策和法律認可，一種內(nèi)生于農(nóng)村的社區(qū)型金融組織被國家金融管制制度排異。（3）小額貸款公司雖然從事信貸業(yè)務(wù)，但政策上一直不承認其“金融機構(gòu)”法律地位，小額貸款公司欲轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行就必須放棄民間資本的控股權(quán)，引人銀行業(yè)金融機構(gòu)控股③，這實際上直接阻止了小額貸款公司升級為村鎮(zhèn)銀行的希望，大大打擊了民間資本的希望。endprint

（二）政策設(shè)計和思想定位不夠完善

我國設(shè)立增量式農(nóng)村金融組織的出發(fā)點在于增強農(nóng)村金融市場競爭力，打破農(nóng)村金融市場壟斷局面，消除基礎(chǔ)金融服務(wù)空白，被賦予服務(wù)“三農(nóng)”的使命，具有濃厚的“政策性”。（1）村鎮(zhèn)銀行實際上承擔著“準公共物品”的供給任務(wù)，但從關(guān)于村鎮(zhèn)銀行的制度設(shè)計可以看出，它是按照商業(yè)性銀行來設(shè)計的，監(jiān)管設(shè)計也是按照一般商業(yè)性金融機構(gòu)來進行的。國內(nèi)外的理論研究和實踐發(fā)展都證明，商業(yè)性金融機構(gòu)是缺乏服務(wù)“三農(nóng)”的積極性，商業(yè)性金融制度設(shè)計在農(nóng)村金融市場存在市場失靈。（2）頂層設(shè)計和政策導向不夠明確，在2009年7月出臺的新型農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)展規(guī)劃中，國家積極推動村鎮(zhèn)銀行發(fā)展，特別是希望一些大型商業(yè)銀行能夠積極發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，但實際執(zhí)行過程中大型銀行的積極性不如小型銀行的積極性高。為避免良好的政策初衷被一些“動機不正”的機構(gòu)利用，2011年7月銀監(jiān)會發(fā)出《關(guān)于調(diào)整村鎮(zhèn)銀行組建核準有關(guān)事項的通知》，村鎮(zhèn)銀行步入“批量生產(chǎn)”時期，同時也意味著設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的門檻和難度進一步提高，在政策執(zhí)行上更加傾向于大型銀行，中小銀行發(fā)起成立村鎮(zhèn)銀行更加困難，民間資本參股村鎮(zhèn)銀行門檻更高，打擊了民間資本進入農(nóng)村金融領(lǐng)域的積極性。（3）對小額貸款公司缺乏規(guī)范引導，導致其發(fā)展出現(xiàn)偏差。我國最初的小額信貸是由民間機構(gòu)發(fā)起，具有很大的“草根性”，后來政府將小額信貸與政府扶貧聯(lián)系在一起，開始使用“小額貸款”這個詞語，“小額貸款”在我國實踐中被慢慢等同于“小額信貸”，更多強調(diào)它的“小額”而忽視“扶貧”性質(zhì)，使我國小額信貸發(fā)展首先在概念上出現(xiàn)偏差。對于小額貸款公司，政府冠之以“小額貸款”名義，期望能夠達到兩個目標，其一是希望引導民間資本服務(wù)農(nóng)村，其二是規(guī)范當時發(fā)展迅速但又處于灰色地帶的民間借貸。但這兩個目標孰重孰輕，政府一直沒有明確表態(tài)，這種制度設(shè)計存在奇妙之處，也體現(xiàn)政策設(shè)計和思想定位不夠明確，為后來小額貸款公司的發(fā)展偏差留下了隱患。給了一些以逐利為目的的民間資本“借船出?！钡臋C會，一些民間資本借助國家“和諧社會”、“普惠金融”的政策春風，打著“小額貸款”的旗號從事原來還必須遮遮掩掩才能開展的放貸業(yè)務(wù)，實際上小額貸款公司大多數(shù)在從事中小企業(yè)貸款，是名符其實的“貸款公司”。

（三）中央和地方在增量式農(nóng)村金融組織成長上的“著力點”存在較大差異

村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社在總體法律層面上已經(jīng)上升為“金融機構(gòu)”，具體由銀監(jiān)會負責對這三類增量式農(nóng)村“金融機構(gòu)”進行規(guī)劃發(fā)展和管理。政府金融管理部門主要是與想成立村鎮(zhèn)銀行和貸款公司的銀行業(yè)金融機構(gòu)打交道，但由于制度設(shè)計存在不夠科學之處和相關(guān)激勵約束措施的不完善，政府發(fā)展農(nóng)村金融的良好愿望會被一些商業(yè)銀行“鉆空子”，另外，出于對整體風險防范的考慮，政府金融管理部門對這三類增量式農(nóng)村“金融機構(gòu)”的管理“行政管制有余，有效監(jiān)管不足”。對于小額貸款公司，中央在總體上允許其發(fā)展，但在法律地位上只承認它是“公司”，不將其納入國家統(tǒng)一監(jiān)管體系，主要由地方負責。中央的這種放權(quán)剛好滿足地方政府對利益的追逐，各地方把小額貸款公司當作獲取金融資源的新型手段，把小額貸款公司當成解決當?shù)仄髽I(yè)融資難，激活地方經(jīng)濟發(fā)展的有效方式。地方政府一般在中央的“統(tǒng)一基凋”前提下盡可能追求自身效用最大化，一些地方甚至模糊處理中央基調(diào)，在關(guān)于小額貸款公司的很多具體問題上“創(chuàng)新性”設(shè)計。

（四）國家的改革初衷與政策的“異化”激勵

良好的政策設(shè)計能夠激勵微觀經(jīng)濟主體不斷進行“金融努力”，形成有效的風險收益激勵約束機制，引導各類經(jīng)濟主體在金融成長中有所作為，不斷開展金融創(chuàng)新。相反，如果由于政策失當，則容易導致經(jīng)濟主體出現(xiàn)“金融努力衰竭”使整個金融成長過程沒有活力，或者出現(xiàn)“金融努力異化”，使金融成長態(tài)勢表面上顯得非常好，但實際上偏離預期目標。（1）村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起行制度被政策制定者認為是保證村鎮(zhèn)銀行健康發(fā)展的重要舉措，但大型國有商業(yè)銀行發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的積極性不高，城市商業(yè)銀行、外資銀行對村鎮(zhèn)銀行興趣較大，但它們發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的主要動機在于借助村鎮(zhèn)銀行實現(xiàn)跨省區(qū)擴張，容易出現(xiàn)偏離支農(nóng)軌道，限制了村鎮(zhèn)銀行服務(wù)“三農(nóng)”作用的發(fā)揮。（2）按照一直以來實施的“漸進式”改革邏輯，中央并沒有將小額貸款公司納入國家統(tǒng)一規(guī)劃發(fā)展和金融監(jiān)管體系，而是主要交給地方政府負責審批、監(jiān)管和發(fā)展小額貸款公司，這正好滿足了地方獲取金融資源的需要。因為“放權(quán)讓利”改革以來，地方政府為獲取金融資源，一直通過干預國有銀行，控制農(nóng)村信用合作社，成立城市商業(yè)銀行，發(fā)展地方金融來達到目的。把小額貸款公司發(fā)展權(quán)利交給地方政府，這給地方政府又一個通過金融努力獲取金融資源的機會，符合地方政府效用最大化的目標，所以地方政府都會支持小額貸款公司發(fā)展，但由于缺乏應有的頂層設(shè)計，各地方的金融努力難以與中央形成合力，實現(xiàn)整個增量式農(nóng)村金融改革目標。（3）對于民間資本來說，小額貸款公司的制度設(shè)計讓她們看到了走出灰色乃至黑色金融陰影的希望，雖然不允許吸收公眾存款，但至少明確了法律地位。民間資本更希望借助于小額貸款公司的政策擁有真正屬于自己的銀行，特別是近幾年來國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢不佳，實體經(jīng)濟行業(yè)利潤率在下降，社會對資金的需求非常強烈，金融借貸行業(yè)利潤率較高，加上金融業(yè)在我國屬于壟斷行業(yè)，這些民間資本都想成為“第一個吃螃蟹的人”拿到金融機構(gòu)牌照，獲取較高的金融特殊權(quán)價值，但對于政府寄予小額貸款公司服務(wù)農(nóng)村的使命考慮甚少。

三、完善增量式農(nóng)村金融組織成長機制的對策建議

從前文的研究可以知道，當前政府對增量式農(nóng)村金融組織缺乏有效監(jiān)管，過多的是進行行政管制。未來我國增量式農(nóng)村金融組織的成長過程中，要充分發(fā)揮農(nóng)村金融市場的自我調(diào)控性，鼓勵增量式農(nóng)村金融組織的自我發(fā)展，政府行為重點放在有效監(jiān)管、構(gòu)建稅收和相關(guān)政策優(yōu)惠等制度機制。

（一）基于市場化前提下的政府有效監(jiān)管

政府當前對增量式農(nóng)村金融組織行政管制色彩太濃。（1）要“監(jiān)管”不要“管制”，對微觀經(jīng)濟主體行為進行有效的規(guī)范，監(jiān)管的目的是防止和杜絕壟斷、欺詐及內(nèi)幕交易等有損于市場公平競爭的行為出現(xiàn)。管制是以行政力量給一部分特定的市場行為主體（如國有企業(yè)、本地企業(yè)等）撐起一頂保護傘，同時將大部分行為主體排除在市場競爭之外。我國對增量式農(nóng)村金融組織的行政管制過多而有效監(jiān)管不足，政府通過審批、發(fā)牌照、對企業(yè)限定經(jīng)營范圍等行政力量，將部分行為主體特別是民間資本排除在農(nóng)村金融市場競爭之外，這是一種歧視性規(guī)定。（2）有效監(jiān)管的前提是政府應該承認增量式農(nóng)村金融組織的平等市場經(jīng)濟主體地位，賦予自主經(jīng)營、自負盈虧和自擔風險的權(quán)利，政府主要是實施目標引導，提供公平的制度環(huán)境，構(gòu)建有效的激勵約束機制。如果農(nóng)村金融組織成長過程中政府色彩過于濃厚，往往出現(xiàn)兩種情況：一方面，政府過多過細的政策制度設(shè)計容易出現(xiàn)缺陷或漏洞，這些設(shè)計漏洞容易被“別有用心”者盯上，出現(xiàn)“異化激勵”現(xiàn)象，使農(nóng)村小型組織成長出現(xiàn)目標偏移，難以實現(xiàn)農(nóng)村金融改革初衷；另一方面，某些領(lǐng)域的空白制度設(shè)計又會對整個增量式農(nóng)村金融組織成長非常不利。當前，小額貸款公司的發(fā)展偏差和貸款公司、資金互助社發(fā)展停滯說明政府的一廂情愿是不行的，必須充分發(fā)揮市場力量，從內(nèi)生機制角度激勵民間資本參與增量式農(nóng)村金融成長。endprint

（二）逐步建立增量式農(nóng)村金融組織分層金融監(jiān)管體系

當前我國增量式農(nóng)村金融組織種類較多，有金融機構(gòu)也有非金融機構(gòu)兩種性質(zhì)，有存款類金融機構(gòu)和非存款類金融組織，因此應該構(gòu)建多層次的金融監(jiān)管體系。在高度集權(quán)的監(jiān)管體制下，金融監(jiān)管力量嚴重不足，往往會造成兩種后果：第一，中央監(jiān)管層無法準確了解地方和行業(yè)實際情況，難以采取適應增量式農(nóng)村金融組織有效監(jiān)管辦法，往往采取“一刀切”的監(jiān)管辦法，必然難以協(xié)調(diào)增量式農(nóng)村金融組織、“小微企業(yè)”和個體戶之間的關(guān)系，使增量式農(nóng)村金融組織服務(wù)“三農(nóng)”效果大打折扣。第二，在有效監(jiān)管力量不足和缺乏有效監(jiān)管辦法的情況下，出于對潛在風險的擔憂，對中央監(jiān)管層來說最穩(wěn)妥的辦法是不允許各地方和增量式農(nóng)村金融組織“輕舉妄動”，采取金融管制辦法對市場力量進行壓制。為促進增量式農(nóng)村金融組織的健康成長，建立中央和地方分層金融監(jiān)管體系刻不容緩。（1）中央適當放權(quán)，明確各自職責，由中央制定總體政策，指導和監(jiān)督地方，由地方負責具體操作和實施細則。（2）增量式農(nóng)村金融組織分層監(jiān)管體系要分步實施，根據(jù)先小后大、先非存款類機構(gòu)后存款類機構(gòu)的原則，當前可以將小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社交由地方監(jiān)管，然后逐步將村鎮(zhèn)銀行等交由地方監(jiān)管。（3）加強地方監(jiān)管機構(gòu)自身能力建設(shè)，完善地方監(jiān)管制度，嚴格增量式農(nóng)村金融組織的準人和退出，建立增量式農(nóng)村金融組織的統(tǒng)計和評級制度，完善行業(yè)自律組織體系。

（三）明晰政策目標，引導增量式農(nóng)村金融組織發(fā)展

增量式農(nóng)村金融組織缺乏應有的成長空間，需要政府的正確引導。（1）明確小額貸款支持農(nóng)戶和“小微企業(yè)”的社會目標，把“支農(nóng)支微”和解決中小企業(yè)融資難區(qū)別開來，中小企業(yè)融資難的問題需要有另外的政策支持。當前具有銀監(jiān)會背景的貸款公司成長近乎停滯，中央銀行背景的小額貸款公司實際上屬于“貸款公司”類型，但卻披上“小額貸款”的外衣。既然被冠之以“小額貸款”從事放貸，小額貸款公司就應該回歸正道，對低收入人群開展信用貸款，否則就會浪費國家農(nóng)村金融改革政策資源，難以實現(xiàn)增量式農(nóng)村金融改革目標。要通過政府補貼和稅收優(yōu)惠政策激勵和引導小額貸款公司服務(wù)“三農(nóng)”，明確“支農(nóng)支微”的任務(wù)，無法履行“支農(nóng)支微”任務(wù)的小額貸款公司不應該冠以“小額貸款”，要從全國整體層面將小額貸款公司的發(fā)展納入我國普惠金融發(fā)展框架中去。（2）整合、引導資金互助組織回歸合作金融。目前我國存在三種類型的資金互助組織形式，第一種是具有正規(guī)金融機構(gòu)法律地位，由銀監(jiān)會行政審批的農(nóng)村資金互助社，第二種是未經(jīng)銀監(jiān)會批準，一般由地方農(nóng)村工作辦公室或民政部門批準設(shè)立的民辦非企業(yè)組織性質(zhì)的農(nóng)民資金互助社，第三種是以財政扶貧資金前期投入為基礎(chǔ)，引導村民資金加入，實施民主管理的貧困村互助資金。第一種組織形式數(shù)量很少而且發(fā)展非常緩慢，第二、三種組織形式遍布全國，數(shù)量眾多，但良莠不齊，存在不少問題。由于當前農(nóng)村信用合作社在朝市場化方向改革，我國整體金融體系中缺少合作金融，而上述三種類型的資金互助形式具有合作金融的基礎(chǔ)，承載著重構(gòu)我國合作金融的希望。政府應該在尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上進行整合、引導，給予這些資金互助組織非銀行金融機構(gòu)的法律地位，把審批權(quán)下放地方，采取非審慎監(jiān)管模式，盡可能減少干預，引導資金互助組織開展民主管理，構(gòu)建我國真正意義上的合作金融。

（四）加大增量式農(nóng)村金融組織發(fā)展政策創(chuàng)新

（1）建立中央層面負責小額貸款公司發(fā)展的管理機構(gòu)，把引導小額貸款公司成長放在實現(xiàn)我國普惠金融的總體目標框架內(nèi)，對小額貸款公司“支農(nóng)支微”做出明確要求。目前我國小額貸款公司主要由地方負責推動，在中央層面沒有明確的管理部門，目前只有“中國小額信貸機構(gòu)聯(lián)席會”作為小額貸款公司的“發(fā)言人”向中央傳遞小額貸款公司各方面的政策訴求，中國小額信貸機構(gòu)聯(lián)席會雖然具有中央銀行背景，但不屬于正式的政府管理機構(gòu)，只能依靠個別人的威望和公信力向中央呼吁小額貸款公司的心聲，而且中國小額信貸機構(gòu)聯(lián)席會傳遞的政策聲音重點在民間資本改革層面，對于小額貸款公司“支農(nóng)支微”的“普惠”任務(wù)并沒有明確要求。（2）將民營銀行頂層設(shè)計制度創(chuàng)新與促進增量式農(nóng)村金融組織成長聯(lián)系起來。近年來國家一直積極引導民間資本進入金融領(lǐng)域，2013年“國十條”出臺以后，成立民營銀行有實質(zhì)性進展。為更好地實現(xiàn)新一輪農(nóng)村金融改革目標，可以將民營銀行頂層設(shè)計制度創(chuàng)新與增量式農(nóng)村金融組織成長聯(lián)系在一起。更多的支持民間資本建立服務(wù)“三農(nóng)”的民營銀行，引導其立足小微金融的市場定位。在民營銀行門檻準入設(shè)計上，建立民營銀行定位約束機制，規(guī)定民營銀行應該定位于服務(wù)農(nóng)村，或者將較大比例的資金投放農(nóng)村地區(qū)，在服務(wù)對象選擇上不能“壘大戶”，要為更多的“小微企業(yè)”服務(wù)。同時建立相應的考核和評級機制，對于定位約束和服務(wù)“三農(nóng)”效果優(yōu)良的民營銀行，在申請開設(shè)分支機構(gòu)、兼并、收購評審時作為重要參考依據(jù)，在稅收等方面給予更多的政策優(yōu)惠，對外樹立更好宣傳形象。激勵更多的民間資本在服務(wù)“三農(nóng)”方面有所作為，防止唯利是圖的民間資本進入金融領(lǐng)域。

（五）構(gòu)建有效農(nóng)村金融風險外溢防范機制

改革開放以來我國采取“漸進式”改革方式，在農(nóng)村金融增量改革方面更是如此。因為金融業(yè)具有很大特殊性，金融風險具有很大外部性，一家銀行的經(jīng)營失敗，不僅會給所有者帶來風險，更有可能會給廣大存款人帶來損失，甚至有可能對整個經(jīng)濟體系產(chǎn)生負面沖擊。而且我國相關(guān)的基礎(chǔ)金融制度、整體信用環(huán)境還不夠完善，在短期內(nèi)也難有根本性改變。因此，農(nóng)村金融發(fā)展必須以風險有效控制為前提，必須維護整個金融體系穩(wěn)定，構(gòu)建有效的農(nóng)村金融風險外溢防范機制。（1）加強宣傳教育，倡導風險自擔的市場理念，下決心改變?nèi)藗儼阎醒胝醋鳌白詈箫L險承擔者”的傳統(tǒng)觀念。盡快建立我國存款保險制度，改變過去政府為存款提供隱性擔保的現(xiàn)象。（2）由于村鎮(zhèn)銀行是由一家銀行業(yè)金融機構(gòu)發(fā)起設(shè)立，民間資本只能“參與”設(shè)立，村鎮(zhèn)銀行的風險主要由發(fā)起銀行承擔，產(chǎn)生的外部性相對較小。地方政府對設(shè)立小額貸款公司積極性很高，中央應該制定專門的監(jiān)管法規(guī)，把監(jiān)管權(quán)交給地方政府，讓各地方在享受小額貸款公司發(fā)展收益的同時承擔相應風險處置任務(wù)，嚴格明晰地方政府監(jiān)管責任，構(gòu)建中央和地方之間的風險“隔離墻”，堅決不允許地方風險轉(zhuǎn)嫁給中央。農(nóng)村資金互助社等合作性金融組織，政府重點在于減少行政干預，加強教育和引導，及早發(fā)現(xiàn)問題，杜絕非法集資等違法行為。（3）民營銀行是風險外溢防范的重點，在發(fā)起行的選擇上應對其資金實力、關(guān)聯(lián)交易可能性、信用記錄等方面進行綜合評估，逐步試點。建立增量式農(nóng)村金融組織退出機制，一旦出現(xiàn)個別和局部風險，國家應該能夠容忍“陣痛”的存在，只有這樣，真正的風險外溢防范機制才能夠建立起來。

（責任編輯：曉亮）endprint