淺析民辦高校實驗室建設政府專項資金的內部控制

張愛民， 趙 琳

(華東理工大學 商學院， 上海 200237)

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淺析民辦高校實驗室建設政府專項資金的內部控制

張愛民， 趙 琳

(華東理工大學 商學院， 上海 200237)

近年來，民辦高校實驗室建設是政府對民辦高校財政專項資金扶持的重點領域之一。各地政府財政逐漸加大了對公益性民辦高校的扶持力度,如上海市自2005年建立了“民辦教育發(fā)展專項資金”。隨著政府投入的增加，也對資金管理提出了新要求。民辦高校在管理實驗室建設政府專項資金的過程中，建立健全內部控制制度，是履行政府專項資金管理職責的有效手段。本文在分析民辦高校實驗室建設專項資金管理特征的基礎上，提出了民辦高校實驗室建設專項資金內部控制流程，可以作為民辦高校建立內部管理制度的參考。

民辦高校； 實驗室建設； 專項資金； 內部控制

0 引 言

民辦高校是我國高等教育的組成部分，應該納入政府財政扶持的范圍[1]。近年來，我國各級政府建立了民辦教育發(fā)展專項資金，主要用于改善民辦高校的教學條件、加強民辦高校師資隊伍建設、扶持民辦高校特色學科專業(yè)建設以及支持民辦高校進行教育教學改革[2][3]。其中，實驗室建設是政府資助民辦高校發(fā)展的重點領域[4]。

民辦高校接受政府專項資金資助之后，應該而且必須接受政府財政資金管理政策的直接約束[5]。如2006年4月28日，上海市教育委員會、上海市財政局頒發(fā)了《上海市促進民辦教育發(fā)展專項資金管理辦法》(滬教委財〔2006〕20號)，對列入市級財政年度教育經費預算的民辦教育發(fā)展專項資金提出了加強管理的一系列要求。其中第七條(財務管理)第三款中明確提出了“項目承擔單位應建立、健全經費使用和管理的內控制度和監(jiān)督機制，確保資金的安全和有效使用。”內部控制制度是民辦高校專項資金管理的必要環(huán)節(jié)。

1 民辦高校實驗室建設的重要性

民辦高校主要任務是培養(yǎng)應用型人才，必須重視實驗和實踐教學，加大實驗室建設的經費投入，不斷改善實驗室軟硬件條件。教學實驗室的設備與管理水平，已經成為體現(xiàn)民辦高校教學水平的重要標志之一[6]。但是，民辦高校相對公辦高校成立時間短，實驗室的資源投入、管理體制、人員配備等方面都不太完善[7]。特別是教學實驗室的好壞，對民辦高校培養(yǎng)人才的質量會產生直接影響。民辦高校應該根據自己的辦學特點進行相應的實驗室建設[8]。

2 政府對民辦高校及其實驗室建設的資金扶持

民辦高校的發(fā)展正逐漸得到國家的扶持和獎勵。民辦教育是我國教育事業(yè)的重要組成部分，是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點。為鼓勵和引導社會力量興辦教育，2002年通過的《民辦教育促進法》第四十四條規(guī)定，“縣級以上各級人民政府可以設立專項資金，用于資助民辦學校的發(fā)展?！庇械牡胤秸缟虾Ｊ兄苯影疵褶k高校學生人數撥付相應的生均教育經費[9]，積極貫徹落實國家教育財政支持民辦高校改革。自2008年起，上海市啟動了民辦教育專項資金的投入[10]，鼓勵民辦高校加強專業(yè)品牌建設，調整專業(yè)機構，培養(yǎng)應用型、技能型、復合型人才，走內涵發(fā)展之路，這將有利于促進民辦高校的教育教學改革與教學質量的提高。

表1 2008-2015年度上海市民辦高校專項扶持資金

資料來源：根據上海市教委網站相關資料整理；暫無2014年公開數據。

3 民辦高校實驗室建設專項資金內部控制的必要性

(1) 新的管理要求。在政府專項資金投入之前，民辦高校為了吸引更多的學生來求學，通常比較重視校園環(huán)境建設和學生就業(yè)率的提高，一般情況下不愿意花費更多的經費來建設實驗室[11]。就算建設實驗室，也是動用民辦高校自己的收入，自行管理。但是，政府向民辦高校投入實驗室建設專項資金，使用的是財政性資金，必須符合公共財政資金的管理要求。專項資金具有?？顚Ｓ玫奶攸c。專項資金應單獨核算，并接受財政部門或教育行政機關的監(jiān)督和檢查。如《上海市促進民辦教育發(fā)展專項資金管理辦法》提出了一系列的管理要求：① 在教育行政管理部門的層面要嚴格遵守教育經費的預算管理要求；② 在管理程序上要嚴格實行項目管理，項目實施過程中的專項檢查，項目結束后的財務審計，項目實施結果的綜合評價等；③ 專項資金要?？顚Ｓ?，單獨核算；④ 專項資金的使用需要接受包括行政監(jiān)督在內的各類監(jiān)督等。

有些情況下，政府還會對民辦高校的專項資金實施更嚴格的管理措施。如上海民辦高校專項扶持資金必須納入專項資金賬戶，接受全過程的監(jiān)督[12]。

(2) 新的建設內容。在沒有財政專項資金資助的情況下，民辦高校一般都是建設通用性教學實驗室，如英語教學實驗室、計算機教學實驗室等。在財政資金投入增強的情況下，民辦高校原先不能購置的理工科實驗設備設施可以購置了，文科實驗室的建設已經顯現(xiàn)出可以包括理工科的技術和設備、甚至不能離開理工科的技術和設備、與理工科實驗室結合等趨勢[13]。因此，政府扶持資金資助下的民辦高校實驗室建設資金支出內容更加復雜、技術性要求更加專業(yè)了，對此必須增加一些更加專業(yè)性的管理手段，才能完成專項資金建設的任務。

(3) 新的評價辦法。正因為民辦高校實驗室建設政府專項資金在建設內容和管理要求上出現(xiàn)了新特點，為了評價實驗室建設的目標是否實現(xiàn)、專項資金績效達到何種水平，民辦高校和教育行政機關可以建立一套合理的實驗室建設指標體系來進行評估[14]。

能否將政府專項撥款高效地應用到實驗室的建設過程中，是目前需要解決的一大問題，為了能夠解決該問題就離不開健全有效的審批及執(zhí)行程序的支持，因此必須識別、建立在該過程中的內部控制機制，以識別并防范可能出現(xiàn)的風險點。

如必須建立和完善專項資金賬戶的監(jiān)督執(zhí)行機制，落實專項資金的?？顚Ｓ靡?，對專項資金實行單獨核算，并接受相關部門的監(jiān)督和檢查，接受政府審計機關或者政府委派的社會審計機構對專項資金支出的審計。因此，民辦高校為了規(guī)范專項資金的使用、提高資金的使用效益，就必須建立完善的內部控制制度。

4 民辦高校實驗室建設專項資金內部控制流程設計

民辦高校的政府專項撥款主要通過專戶進行管理，這部分資金要求單獨管理，保證按照特定用途，不得隨意挪用。政府教育行政機關經過預算審批撥款后，將專戶資金分撥到學校以后，政府有關部門和民辦高校都需要針對實驗室建設專項資金預算執(zhí)行過程，設立系統(tǒng)的內部控制程序，以監(jiān)督資金的有效使用。

民辦高校實驗室建設專項資金項目執(zhí)行可分為三個階段：項目申報、項目實施與項目結題。民辦高校應該根據內部控制的有關要求，編制完整的內部控制制度。限于篇幅，本文主要關注項目實施階段民辦高校特別需要關注的內部控制流程。

(1) 專戶管理的內部控制。實驗室建設專項資金實行嚴格的項目支出管理制度。首先民辦高校必須建立專戶管理制度。民辦高校必須為財政專項資金設立專門銀行賬戶，專項資金不得與民辦高校自有資金混用，保證?？顚Ｓ?。專項資金納入專門銀行賬戶后，民辦高校財務部門應當統(tǒng)一管理這筆資金，監(jiān)督專項建設項目的負責人按照批準的經費立項申請書及預算表使用經費。專項資金的專用銀行賬戶接受政府有關機關的直接監(jiān)督。

(2) 招標的內部控制。民辦高校對于采購業(yè)務實行自主管理。但是，對于實驗室建設政府專項資金中的修繕工程及實驗儀器設備、試劑和耗材的采購業(yè)務，必須按照財政預算中項目支出管理要求，民辦高校必須通過公開招標的程序確定設備或材料的提供商。因此，民辦高校應建立嚴格的招標制度，在內部確定招標工作的責任部門，同時要委托社會上的招標代理機構開展招標活動，保證招標過程公開、公正，并自始至終接受內部審計部門或有關政府監(jiān)督機關的監(jiān)督。

同時，也要根據項目管理的要求，對于建設過程中的其他活動進行嚴格管理。如采購與驗收業(yè)務要嚴格分離，驗收人員要完全獨立于采購人員，驗收人員應由使用單位負責人、財務人員和相關專家組成。

(3) 跟蹤審計的內部控制。實驗室建設中的工程修繕和設備物質采購，都是一個多環(huán)節(jié)的管理過程，每一個環(huán)節(jié)都可能存在風險。民辦高校要借鑒公辦高校中已經實施的跟蹤審計制度，需要對實驗室專項資金使用的全過程進行跟蹤審計以監(jiān)督跟進項目的執(zhí)行情況，并且定期可以對資金的使用效果進行評價。跟蹤審計可以委托社會審計機構執(zhí)行，但社會審計機構的校內對口機構必須是內部審計部門或者獨立于實驗室專項資金的使用部門。

(4) 專項報告的內部控制。民辦高校實驗室專項資金是政府扶持民辦高校的公共財政資源，必須滿足公共財政資金管理的要求。民辦高校實行的會計制度不能直接滿足政府專項資金的會計核算要求，因此，民辦高校在對專項資金核算管理時，首先必須按照《民間非營利組織會計制度》的要求進行財務核算，同時必須按照公共財政專項資金的單獨核算要求，編制專項資金的專項決算報告。

民辦高校實驗室建設專項資金在預算執(zhí)行過程中的內部控制流程及風險點展示見圖1。

圖1 民辦高校實驗室建設專項經費執(zhí)行階段內部控制流程圖

5 民辦高校實驗室建設專項資金內部控制的效果分析

5.1 改變民辦高校內部控制工作基礎薄弱的狀況

由于民辦高校成立時間短，其內部控制存在以下幾方面缺陷：① 控制環(huán)境的缺陷：民辦高校產權存在諸多問題；組織結構混亂。② 民辦高校財務層面管理落后：與公立學校不同，我國政府對民辦高校的資助非常有限，其實遠遠難以滿足民辦高校的發(fā)展所需資金，因此民辦高校自收自支、自負盈虧[15]。一般情況下，民辦高校很少對政府專項資金進行完整披露，財產權的歸屬不明確是該類高校的突出表現(xiàn)。③ 民辦高校業(yè)務層面內部控制滯后：一些民辦高校對預算的重視不夠，在預算編制上也沒有囊括全部的學校各院系和其他職能部門的資金收支。④ 內部控制組織建設相對滯后：由于民辦高校的管理權是由校長與學校董事會共同承擔，并且財務運行是由董事會負責，因此審計監(jiān)督對于民辦高校具有特殊的重要意義，但現(xiàn)實情況是內部審計的職能并沒有得到發(fā)揮[16]。

在民辦高校推行實驗室建設政府專項扶持資金的內部控制流程等制度建設工作，可以迅速建立以實驗室建設過程管理和資金管理為對象的內部管理制度和程序，可以大大改善民辦高校相關工作的基礎薄弱狀況。

5.2 推動民辦高校熟悉和執(zhí)行公共財政資金管理制度

接受政府專項扶持資金之后，民辦高校要在使用政府扶持資金的過程中必須遵守特定的財務管理制度。如上海2015年度的政府扶持資金撥款通知中明確要求“各民辦高校要嚴格執(zhí)行上海市財政局、上海市教育委員會、上海市審計局印發(fā)的《實施〈上海市中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)〉財政專項資金管理辦法》(滬財教〔2011〕99號)有關規(guī)定”[17]。因此，民辦高校將在自行管理自有資金的同時，必須根據政府批復的政府扶持資金建設項目的資金額度、實施方案和項目計劃來開展相關項目建設工作，從而熟悉和執(zhí)行公共財政資金管理制度，保證公共資金為教育事業(yè)服務。

5.3 增加制度性約束，提高實驗室建設專項資金的建設績效

民辦高校擁有自主辦學的權力。接受政府專項扶持資金、實行專項資金的內部控制流程，可以規(guī)范民辦高校的項目建設、財務管理、風險防范的制度建設水平。在實驗室建設業(yè)務方面，可以接受教育行政機關、公辦高校同行的監(jiān)督和幫助，實驗室建設質量上可以提升。在資金管理程序上，可以采用公共財政資金的管理程序，提高建設資金的經濟效益?？傊?，建立和健全實驗室建設專項資金內部控制流程，可以提高實驗室建設的工作績效。

6 結 語

政府開始對民辦高校撥付一定的財政扶持資金，一方面表明民辦高校成為我國高等教育發(fā)展的重要組成部分，另一方面也要求民辦高校建立健全內部控制流程。本文建議民辦高校對實驗室建設政府專項資金實施內控控制流程。根據企業(yè)和公辦高校的經驗，建立和健全內部控制流程和制度，可以全過程地監(jiān)督包括實驗室建設項目在內的專項資金收支活動，保證財政專項資金真正發(fā)揮預期效果，促進民辦高校實驗室建設和民辦教育事業(yè)健康發(fā)展。

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[9] 李為民.國家公共財政進入民辦高校是社會的一大進步[J].浙江樹人大學學報,2013,13(3)：12-17.

[10] 上海市教育委員會，財政專項資金使用情況信息公開專欄——促進民辦教育發(fā)展專項資金，http://www.shmec.gov.cn/web/jyzt/czsy10/list.php?area_id=2845.

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[17] 上海市教育委員會，關于撥付2015年度上海市民辦教育政府專項扶持資金的通知[S].2015.

·名人名言·

知識是一座寶庫,而實踐則是開啟寶庫的鑰匙。

——托馬斯·富勒

Internal Control of the Government Special Funds for the Laboratory Development in Private Colleges

ZHANGAi-min,ZHAOLin

(School of Business, East China University of Science and Technology, Shanghai 200030, China)

In recent years, local governments gradually increased the finance support for public welfare (nonprofit) private colleges. Since 2005, Shanghai has established "the Special funds for developing private education ". The development of laboratory is one of the key fields that government finance special funds are to support private colleges. The increasing government funding also puts forward new requirements for private colleges. Private colleges must set up a sound system of internal control for managing government special funds of the development of laboratory. The system of internal control is an effective means for managing the government special fund. Based on the analysis of features of the laboratory development and special funds management in non-governmental colleges, this paper puts forward internal control processes of using special funds of the laboratory development in the private colleges and it might be as a reference for private colleges to establish internal management system.

private colleges; laboratory development; special funds; internal control

2015-06-10

上海市教育評估院2014年度教育評估科學研究項目(滬教評-201406)

張愛民(1965-)男，江西九江人，教授，處長，研究方向：高校財務與審計、政府與非營利組織會計等。

Tel.: 021-64253022； E-mail:amzhang@ecust.edu.cn

G 482.0

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1006-7167(2015)10-0230-04