微觀視角下城管綜合執(zhí)法的困境

張曉 李屏

摘 要 本文針對當(dāng)前城管綜合執(zhí)法中出現(xiàn)的各類問題，以微觀的視角，從城管隊(duì)員執(zhí)法實(shí)際工作面臨的困難出發(fā)，分析了目前城管綜合執(zhí)法制度的落實(shí)出現(xiàn)困境的原因。

關(guān)鍵詞 城管執(zhí)法 城管隊(duì)員 執(zhí)法工作 困難

改革開放以來，隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)步伐加快，城市的結(jié)構(gòu)和功能日趨多樣化，出現(xiàn)了人口膨脹、環(huán)境污染、交通擁擠、居住環(huán)境惡化等一系列問題?，F(xiàn)代城市的經(jīng)濟(jì)、人口、建筑、生活設(shè)施等高度密集，以及與之俱來的各種利益需求的矛盾，給城市管理工作帶來了諸多難題?！跋鄬行姓幜P權(quán)”制度的建立和各地開展的城市綜合管理執(zhí)法試點(diǎn)工作雖然取得了一定成效，但近年來城管執(zhí)法中存在的各類問題，如不文明執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、暴力執(zhí)法等問題頻出，甚至演變成流血沖突、群體性事件，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定和政府形象，遭到公眾強(qiáng)烈抗議，成為社會熱點(diǎn)之一；也引發(fā)了人們對城管綜合執(zhí)法制度的不滿和質(zhì)疑。

誠然當(dāng)城管綜合執(zhí)法制度的不完善是造成一系列問題的根本原因，但是不能忽視的是，在城管隊(duì)員的實(shí)際執(zhí)法工作中，面臨著一些微觀的問題，這些問題并非由制度本身直接產(chǎn)生，但對城管執(zhí)法工作卻有著不可忽視的影響。筆者通過對城管執(zhí)法隊(duì)員的訪談，初步了解了這些微觀因素。

一、人員編制與工作壓力

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》中規(guī)定：“集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員，要按照《國家公務(wù)員暫行條例》和其他有關(guān)規(guī)定，采取考試、考核等辦法從有關(guān)部門和社會符合條件的人員中擇優(yōu)錄用”。由此看出，國務(wù)院對這支隊(duì)伍的定性是公務(wù)員，要求按照公務(wù)員的相關(guān)規(guī)定錄用管理。但是現(xiàn)實(shí)的問題是，公務(wù)員的編制是有限的，城管部門無權(quán)擴(kuò)大正式編制的城管隊(duì)員隊(duì)伍。

以筆者訪談的武昌區(qū)三中隊(duì)為例，而該中隊(duì)在編人員只有12人，但其負(fù)責(zé)的轄區(qū)內(nèi)有上百個店面和不固定的流動攤點(diǎn)，因此隊(duì)員每天要在轄區(qū)巡邏數(shù)次。經(jīng)常陷入“打游擊”的境地?！拔仪澳_剛走，他們后腳就又出來了，幾乎每天都在重復(fù)同樣的工作，效果不好，心里也很累?！币晃粓?zhí)法隊(duì)員如此說道。

而人員編制不足導(dǎo)致的另外一個問題是，為了達(dá)到管理城市的需求，城管部門不得不聘請大量的編制外隊(duì)員，配合城管隊(duì)員的工作，也就是通常說的協(xié)管員。由于協(xié)管員實(shí)行聘用制，因此對其要求不高，多數(shù)協(xié)管員學(xué)歷較低，沒有受過正式的法律法規(guī)教育。這是導(dǎo)致實(shí)際工作中城管不文明執(zhí)法的重要原因，也是造成被群眾誤解的“臨時工頂包”的原因。

二、市民誤解與心理壓力

訪談中，筆者問及如何看待網(wǎng)上關(guān)于城管的負(fù)面報道。一位城管隊(duì)員說道：“這是最讓我無奈的。人們不了解我們?！闭劦奖┝?zhí)法和網(wǎng)民的謾罵，這位隊(duì)員覺得，城管隊(duì)伍中，包括城管隊(duì)員和協(xié)管員，確實(shí)有那么一些害群之馬，但大部分執(zhí)法隊(duì)員還是能依法辦事的。

該隊(duì)員認(rèn)為，市民對城管工作的不理解，包括兩個原因。一是市民的法律意識比較淡薄。很多情況下，城管隊(duì)員是依法對當(dāng)事人進(jìn)行執(zhí)法或處罰，但在有些市民眼里，城管進(jìn)行處罰就是為了給自己創(chuàng)收，甚至就是“找茬”?！叭绻忻穹梢庾R提高了，都能自覺遵守城市管理規(guī)范，我覺得根本不需要我們這支隊(duì)伍?！倍蔷W(wǎng)上的很多報道過于片面，是有傾向性的?！拔覀兂枪懿皇抢婕瘓F(tuán)，媒體才是。他們需要關(guān)注度和點(diǎn)擊率，所以只會選取他們認(rèn)為有吸引力的材料進(jìn)行報道。我們是要進(jìn)行處罰或者強(qiáng)制措施，拉拉扯扯也是難免的，但之前我們的勸說和攤販們的耍賴，媒體都不會報道。”

面對一些片面的、負(fù)面的報道，城管隊(duì)員承受著較大的心理壓力，給工作造成了一定的影響。

三、角色沖突

城管隊(duì)員面臨著角色沖突。一方面，他們作為執(zhí)法人員，要依法辦事，對違反規(guī)范的當(dāng)事人進(jìn)行處罰，但與此同時，他們也是普通人，有著普通人的心理活動和情感。這兩者難免產(chǎn)生沖突，尤其是在城管隊(duì)員的執(zhí)法工作中，面臨很多弱勢群體，這種沖突尤為明顯，對隊(duì)員的心理是一種沖擊?！拔邑?fù)責(zé)的轄區(qū)，就是我家附近，好多擺早市的人都是我的鄰居，他們在路上賣早點(diǎn)，按規(guī)定是不允許的，可他們跟我是低頭不見抬頭見，我真為難啊?！?/p>

這種角色上的沖突，經(jīng)常給城管隊(duì)員的執(zhí)法帶來困擾。

四、執(zhí)法權(quán)限有限

訪談中筆者了解到，武漢市對城管實(shí)施強(qiáng)制措施有規(guī)定，不許扣留攤販的經(jīng)營物品，只能暫扣經(jīng)營工具。如果要沒收經(jīng)營物品，必須通過法院執(zhí)行。這一規(guī)定原本的目的是體現(xiàn)人性化執(zhí)法，避免給攤販造成過大的損失，并且起到督促其改正違法行為，配合執(zhí)法的目的。但實(shí)際實(shí)施起來，效果很差。

很多情況下，執(zhí)法隊(duì)員暫扣了占道經(jīng)營攤販的工具，如秤，并出具處罰通知，讓其繳納罰款后來領(lǐng)取工具?！翱扇思腋静辉诤跄屈c(diǎn)工具，值不了幾個錢，我們一走，他們就拿來新的秤，暫扣的就不要了，更別說來交罰款了。你去我們樓上看看，那間屋里堆了好多我們暫扣的秤和秤砣，沒人來領(lǐng)，罰款也沒人來交?！?/p>

通過法院進(jìn)行強(qiáng)制措施，影響了城管執(zhí)法的效率?！巴ㄟ^法院進(jìn)行強(qiáng)制措施，程序很麻煩，時間很長。我們出具了處罰通知，但不能沒收他們的東西，法院又不會馬上來執(zhí)行，所以攤販們照常經(jīng)營，起不到整治的效果。如果我們的權(quán)限更大一點(diǎn)，情況可能會有不同?！耙晃魂?duì)員表示。

五、暴力沖突難免

針對網(wǎng)上熱議的城管暴力執(zhí)法問題，一位隊(duì)員說道，“網(wǎng)上說的城管和攤販的暴力沖突確實(shí)有，而且不少，我就經(jīng)歷過好幾次。但情況絕不是你們想的那么簡單，我們城管隊(duì)員幾乎沒有先動手的。”他以自己負(fù)責(zé)的轄區(qū)內(nèi)的一條街道舉例，那里幾年前全是占道經(jīng)營的攤販，甚至擺到了馬路中間，造成交通擁堵。上級要求限期整頓，任務(wù)下到了邱所在的中隊(duì)?！八麄兏静皇鞘裁聪聧徛毠だщy群眾，很多是有黑道背景的，他們在這里擺攤很掙錢。我們?nèi)?zhí)法，他們拿著刀出來就要砍我們，我們難道不還手，就等著挨打嗎？”

六、結(jié)語

可見，除了城管綜合執(zhí)法制度本身，多種微觀的、現(xiàn)實(shí)的因素也在影響著該制度功能的實(shí)現(xiàn)。我們應(yīng)當(dāng)給予這些因素足夠的重視，才能有效的實(shí)現(xiàn)制度的設(shè)計與落實(shí)的銜接。

（作者單位：華東政法大學(xué)）