對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放的幾點(diǎn)看法

王海峰

黨的“十八屆三中”全會(huì)明確提出“推進(jìn)金融、教育、文化、醫(yī)療等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域有序開放”，為服務(wù)業(yè)全面開放提供了動(dòng)力。上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)一年多來，在擴(kuò)大市場(chǎng)開放、打破行政壟斷、進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、加快政府職能轉(zhuǎn)變、增加市場(chǎng)透明度、促進(jìn)貿(mào)易投資便利化等方面進(jìn)行了大膽探索和改革，部分經(jīng)驗(yàn)開始在上海、天津、廣東、福建以及全國(guó)復(fù)制推廣。但是也暴露出不少問題，亟需認(rèn)真對(duì)待解決。在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)推動(dòng)第二階段試點(diǎn)和推廣工作，力求從戰(zhàn)略上取得全面突破，為落實(shí) “十八屆三中”全會(huì)決定注入新能量，為十三五規(guī)劃的科學(xué)編制提供支撐，成為認(rèn)識(shí)新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)的實(shí)踐標(biāo)桿。

一、上海自貿(mào)區(qū)是一次歷史性創(chuàng)新

中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)作為中國(guó)推進(jìn)新一輪改革開放的重大舉措，承載著巨大的歷史使命。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是在上海現(xiàn)有四個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)（外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)）基礎(chǔ)上整合在一起的第二次全面集成改革創(chuàng)新。這次改革創(chuàng)新是一次帶有全局性的歷史性創(chuàng)新，與深圳特區(qū)、浦東新區(qū)具有同樣的戰(zhàn)略意義。如果說，1980年設(shè)立深圳特區(qū)是“十一屆三中全會(huì)”后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則的大膽嘗試;1992年設(shè)立浦東新區(qū)是“十四屆三中全會(huì)”后，全面推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要步驟。那么，2013年設(shè)立上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)則是“十八屆三中全會(huì)”后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制與國(guó)際先進(jìn)水平全面接駁的關(guān)鍵一步，是認(rèn)識(shí)新常態(tài)、適應(yīng)新常態(tài)和引領(lǐng)新常態(tài)的實(shí)踐標(biāo)桿。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)將為上海改革開放和“四個(gè)中心”建設(shè)、我國(guó)“十三五”規(guī)劃改革開放和服務(wù)業(yè)的發(fā)展、以及到2020年經(jīng)濟(jì)總量和人均GDP雙翻番提供非常重要的戰(zhàn)略支撐。

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立前，上海的四個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)就曾經(jīng)引領(lǐng)了我國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的改革發(fā)展，支撐了上海四個(gè)中心的建設(shè)。上海外高橋保稅區(qū)是全國(guó)第一個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，也是全國(guó)首個(gè)“國(guó)家進(jìn)口貿(mào)易促進(jìn)創(chuàng)新示范區(qū)”和上海國(guó)際航運(yùn)、貿(mào)易中心的重要載體。經(jīng)過20多年的發(fā)展，外高橋保稅區(qū)已成為上海乃至全國(guó)最重要的現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)基地之一、進(jìn)出口國(guó)際貿(mào)易基地和微電子產(chǎn)業(yè)集群，吸引了來自100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的上萬個(gè)項(xiàng)目，100多家財(cái)富500家企業(yè)入駐，外籍員工近萬名，進(jìn)出口總額過千億美元。2010年，英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》FDI雜志通過八大方面綜合比較，將其評(píng)為全球自由貿(mào)易區(qū)綜合競(jìng)爭(zhēng)力第一名。2012年，其仍居英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》FDI雜志全球自由貿(mào)易區(qū)綜合競(jìng)爭(zhēng)力第三名。

洋山保稅港區(qū)則是全國(guó)第一個(gè)保稅港區(qū)，承擔(dān)了建設(shè)國(guó)際航運(yùn)發(fā)展綜合試驗(yàn)區(qū)的重要使命，成為上海國(guó)際航運(yùn)和貿(mào)易中心的新載體。洋山保稅港區(qū)由陸域部分、東海大橋和小洋山島三部分組成，其中小洋山島行政隸屬浙江舟山，洋山保稅港區(qū)設(shè)立后轉(zhuǎn)為上海代管，因而設(shè)立之初就具有跨區(qū)域溢出效應(yīng)。洋山保稅港區(qū)設(shè)有口岸查驗(yàn)區(qū)、港口輔助區(qū)、倉儲(chǔ)物流區(qū)、國(guó)際中轉(zhuǎn)區(qū)、采購(gòu)配送區(qū)、加工制造區(qū)、商貿(mào)服務(wù)區(qū)等功能區(qū)，主要發(fā)展和提供集裝箱港口增值、進(jìn)出口貿(mào)易、出口加工、保稅物流、采購(gòu)配送、航運(yùn)市場(chǎng)等產(chǎn)業(yè)和服務(wù)功能。

2009年11月上海綜合保稅區(qū)掛牌，上海的四個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域（外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)）開始全面整合，為2012年11月國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見出臺(tái)提供了技術(shù)和實(shí)踐支撐。上海綜合保稅區(qū)的“三區(qū)聯(lián)動(dòng)”（外高橋保稅區(qū)和外高橋保稅物流園區(qū)作為一區(qū)），推動(dòng)了海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的穩(wěn)定、均衡、快速發(fā)展。同時(shí)，“三區(qū)聯(lián)動(dòng)”有利于不同區(qū)域在目標(biāo)體系、政策需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中形成差異化分工，最大限度發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展，多點(diǎn)突破，最終形成合力，大大提升了上海四個(gè)特殊監(jiān)管區(qū)的輻射和溢出效應(yīng)，為中國(guó)（上海）自貿(mào)區(qū)的設(shè)立打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

上海啟運(yùn)港退稅政策的試點(diǎn)和擴(kuò)大，從一個(gè)側(cè)面反映了洋山保稅港區(qū)特殊的溢出效應(yīng)。2009年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)，建設(shè)國(guó)際金融中心和國(guó)際航運(yùn)中心的意見》（國(guó)發(fā)〔2009〕19號(hào)），要求上海在完善相關(guān)監(jiān)管制度和有效防止騙退稅措施前提下，實(shí)施啟運(yùn)港退稅政策，鼓勵(lì)在洋山保稅港區(qū)發(fā)展中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)。2012年3月，上海開始試行啟運(yùn)港退稅政策，對(duì)從青島、武漢啟運(yùn)報(bào)關(guān)出口，并由上海浦海航運(yùn)公司、中外運(yùn)湖北有限責(zé)任公司承運(yùn)，從水路轉(zhuǎn)關(guān)直航運(yùn)輸，經(jīng)洋山保稅港區(qū)離境的集裝箱貨物，試行啟運(yùn)港退稅政策。2014年8月，啟運(yùn)港退稅政策試點(diǎn)擴(kuò)大到南京市龍?zhí)陡邸⑻K州市太倉港、連云港市連云港港、蕪湖市朱家橋港、九江市城西港、青島市前灣港、武漢市陽邏港、岳陽市城陵磯港，出口口岸為洋山保稅港區(qū)，運(yùn)輸方式為水路運(yùn)輸。啟運(yùn)港退稅政策的擴(kuò)大提升了洋山保稅港區(qū)的溢出效應(yīng)和對(duì)內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)能力。

不難看出，上海海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)改革發(fā)展一直走在全國(guó)前列，對(duì)我國(guó)開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和上海“四個(gè)中心”建設(shè)提供了重要的技術(shù)支撐，也為2013年上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的最終設(shè)立打下了基礎(chǔ)。上海自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)納入十八屆三中全會(huì)決定，在制度層面充分體現(xiàn)了上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的溢出效應(yīng)，為上海自貿(mào)區(qū)的改革創(chuàng)新打開了更大的空間。

二、上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)展分析

按照國(guó)務(wù)院總體方案要求，相關(guān)部門積極配合上海市政府就推進(jìn)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)進(jìn)行了大膽探索和改革，并將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)納入到“十八屆三中”全會(huì)決定中，為上海自貿(mào)區(qū)先行先試開辟了更大的空間。2014年底國(guó)務(wù)院發(fā)文（[2014] 65號(hào)）要求推廣中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)35項(xiàng)改革經(jīng)驗(yàn)，涉及有關(guān)部門29項(xiàng)，地方政府6項(xiàng)。此外，還有30多項(xiàng)正在有關(guān)部門評(píng)估，將分批分期推廣復(fù)制。

首先，負(fù)面清單管理模式探索和實(shí)踐，引起了廣泛關(guān)注，已被各方面所接受，為市場(chǎng)全面開放創(chuàng)造了條件。2013年7月第五輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話同意以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單為基礎(chǔ)，全面啟動(dòng)中美投資協(xié)定談判。8月份上海自貿(mào)區(qū)被賦予了準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單制度的試點(diǎn)任務(wù)，9月底公布了外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單，2013年），2014年7月調(diào)整了外商投資準(zhǔn)入特別管理措施，將特別管理措施由190條縮減為139條。這些措施的推出，與正在進(jìn)行的中美、中歐投資協(xié)定談判形成良性互動(dòng)，為市場(chǎng)的全面開放創(chuàng)造了條件。

其次，金融創(chuàng)新與上海金融開放形成良性互動(dòng)，涉及個(gè)人經(jīng)常項(xiàng)下人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)、外商投資企業(yè)外匯意愿結(jié)匯、大宗商品衍生品柜臺(tái)交易涉及的結(jié)售匯業(yè)務(wù)、直接投資項(xiàng)下外匯登記及變更登記下放銀行辦理等。在自由貿(mào)易賬戶改革方面，通過“分賬管理、離岸自由、雙向互通、有限滲透”，形成了一個(gè)與國(guó)際金融市場(chǎng)高度接軌，與境內(nèi)其他市場(chǎng)安全隔離的金融體系。在跨境投資方面，放開區(qū)內(nèi)就業(yè)且符合條件個(gè)人在境內(nèi)外投資，允許區(qū)內(nèi)機(jī)構(gòu)境外母公司在境內(nèi)資本市場(chǎng)發(fā)行人民幣債券。在風(fēng)險(xiǎn)防范方面，按照“一線放開、二線管住、有限滲透”原則，引入防火墻式監(jiān)管，重點(diǎn)防范投機(jī)資本在區(qū)內(nèi)外大規(guī)模流動(dòng)。在推進(jìn)上海自貿(mào)區(qū)金融改革的同時(shí)，上海與香港資本市場(chǎng)互聯(lián)互通工作也在有序推進(jìn)，2014年4月上海證交所獲批港股通試點(diǎn)，目前港股通已在安全有序運(yùn)行。

第三，貿(mào)易便利化改革帶動(dòng)了海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)外互動(dòng)發(fā)展，涉及全球維修產(chǎn)業(yè)檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管、中轉(zhuǎn)貨物產(chǎn)地來源證管理、檢驗(yàn)檢疫通關(guān)無紙化、第三方檢驗(yàn)結(jié)果采信、出入境生物材料制品風(fēng)險(xiǎn)管理等。按照海關(guān)監(jiān)管模式，進(jìn)口貨物在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)，可以“先入?yún)^(qū)，再申報(bào)”，在執(zhí)行過程中實(shí)際上還存在不少問題。在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)，實(shí)行一線徹底放開，二線高效管住，貨物能夠直接進(jìn)入自貿(mào)區(qū)、進(jìn)出區(qū)貨物無紙放行、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)之間的貨物可自由流動(dòng)、進(jìn)一步減少了中間環(huán)節(jié)、區(qū)內(nèi)貨物流轉(zhuǎn)更加便捷，不僅節(jié)省了成本，而且也與國(guó)際通行的貿(mào)易便利化規(guī)則更加接軌。上海自貿(mào)區(qū)的貿(mào)易便利化試點(diǎn)不僅為全國(guó)110多個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的改革摸索經(jīng)驗(yàn)，也為海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)與區(qū)外貿(mào)易和投資便利化探索試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

第四，在促進(jìn)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展，提高服務(wù)業(yè)開放水平方面發(fā)揮了積極的作用，涉及融資租賃公司兼營(yíng)與主營(yíng)業(yè)務(wù)有關(guān)的商業(yè)保理業(yè)務(wù)、外商投資資信調(diào)查公司、股份制外資投資性公司、融資租賃公司設(shè)立子公司不設(shè)最低注冊(cè)資本限制、內(nèi)外資企業(yè)從事游戲游藝設(shè)備生產(chǎn)和銷售等。上海自貿(mào)區(qū)對(duì)外開放重點(diǎn)是服務(wù)業(yè)，開放領(lǐng)域包括金融、航運(yùn)、商務(wù)、專業(yè)、文化和社會(huì)服務(wù)六個(gè)方面。“十八屆三中”全會(huì)決定也明確要“推進(jìn)金融、教育、文化、醫(yī)療等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域有序開放，放開育幼養(yǎng)老、建筑設(shè)計(jì)、會(huì)計(jì)審計(jì)、商貿(mào)物流、電子商務(wù)等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制”。上海自貿(mào)區(qū)服務(wù)業(yè)開放，不僅為全國(guó)服務(wù)業(yè)改革開放探索經(jīng)驗(yàn)，而且也帶動(dòng)和引導(dǎo)重點(diǎn)區(qū)域服務(wù)業(yè)的有序開放。比如，總體方案允許外商在上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立獨(dú)資綜合醫(yī)院、專科醫(yī)院和門診部（所），2014年7月又取消了投資規(guī)模限制，首家外資醫(yī)院成立。8月國(guó)家開始在東部七個(gè)省市啟動(dòng)設(shè)立外資獨(dú)資醫(yī)院試點(diǎn)工作。

其五，行政管理體制改革也在有序推進(jìn)，涉及外商投資廣告企業(yè)項(xiàng)目備案制、涉稅事項(xiàng)網(wǎng)上審批備案、稅務(wù)登記號(hào)碼網(wǎng)上自動(dòng)賦碼、網(wǎng)上自主辦稅、納稅信用管理的網(wǎng)上信用評(píng)級(jí)、組織機(jī)構(gòu)代碼實(shí)時(shí)賦碼、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)備案管理制度創(chuàng)新、取消生產(chǎn)許可證委托加工備案、企業(yè)設(shè)立實(shí)行“單一窗口”等。上海自貿(mào)區(qū)是建立在上?，F(xiàn)有的四個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的基礎(chǔ)上，地理上相互分割，功能定位和發(fā)展基礎(chǔ)存在很大差異，其內(nèi)部的機(jī)構(gòu)整合將為我國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)管理制度改革和互聯(lián)互通提供經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，上海自貿(mào)區(qū)的大多數(shù)改革措施法權(quán)、事權(quán)在中央，有的涉及很多部門，這些改革將會(huì)打破以部門和地方法權(quán)、事權(quán)相互分割為基礎(chǔ)的行政管理體制，進(jìn)而轉(zhuǎn)向以事權(quán)、法權(quán)為中心的行政綜合協(xié)調(diào)管理模式。上海自貿(mào)區(qū)以法權(quán)、事權(quán)為中心，以提升管理效率為基礎(chǔ)的行政管理體制改革，不僅可以在其他地區(qū)橫向推廣復(fù)制，也可激活縱向的政府管理體制改革。

最后，上海自貿(mào)區(qū)最大的溢出效應(yīng)體現(xiàn)為其核心內(nèi)容和重點(diǎn)任務(wù)納入黨的“十八屆三中”全會(huì)決定，成為我國(guó)新一輪改革開放的試驗(yàn)區(qū)。全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》要求，到2020年，完成決定提出的改革任務(wù)，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性突破，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟、更加定型。在經(jīng)濟(jì)改革領(lǐng)域，上海自貿(mào)區(qū)被賦予非常具體和特殊的使命。這些使命既體現(xiàn)了全黨、全國(guó)對(duì)上海自貿(mào)區(qū)的期望，也反映了上海自貿(mào)區(qū)所承載的“解放思想，先行先試”的歷史使命和戰(zhàn)略任務(wù)。《上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》的核心內(nèi)容和重點(diǎn)任務(wù)系統(tǒng)地納入到“十八屆三中”決定中，不僅體現(xiàn)了上海自貿(mào)區(qū)在戰(zhàn)略思路方面的溢出效應(yīng)，而且也為上海自貿(mào)區(qū)的先行先試創(chuàng)造了更大的制度空間。

三、需要重點(diǎn)關(guān)注的問題

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)趨于成熟，開放水平進(jìn)入新階段的基礎(chǔ)上推出的，時(shí)間緊、任務(wù)重;目標(biāo)多、期望大，涉及中央、部門和地方各方面的法權(quán)、事權(quán)和利益調(diào)整，協(xié)調(diào)難度極大，很多結(jié)構(gòu)性問題尚未突破，仍面臨諸多困惑。

（一）需要重視對(duì)外開放中的“玻璃門、彈簧門和旋轉(zhuǎn)門”

上海自貿(mào)區(qū)緊緊圍繞服務(wù)業(yè)改革開放，涵蓋金融、航運(yùn)、商貿(mào)、專業(yè)、文化和社會(huì)服務(wù)六大部門，涉及數(shù)十個(gè)行業(yè)。每個(gè)行業(yè)，甚至一個(gè)行業(yè)內(nèi)的一項(xiàng)業(yè)務(wù)就可能涉及中央和地方的很多部門，既需要由下向上的努力，更需要由上向下的推力，需要調(diào)整大量法規(guī)、政策、文件和規(guī)定，難度很大，必須達(dá)成上下一致的共識(shí)，形成合力。而長(zhǎng)期以來形成的傳統(tǒng)思維和部門地方利益差異，導(dǎo)致具體事項(xiàng)改革阻力很大，往往是中央要求高，地方熱情大，相關(guān)部門多被動(dòng)應(yīng)對(duì)，不僅增大了改革的難度，而且使改革的具體措施難以落實(shí)，難以突破改革開放中的“玻璃門、彈簧門和旋轉(zhuǎn)門”困局，這一現(xiàn)象一直困擾著內(nèi)地和香港、內(nèi)地和澳門在服務(wù)業(yè)方面的互動(dòng)，也開始困擾上海自貿(mào)區(qū)服務(wù)業(yè)的對(duì)外開放。

（二）服務(wù)業(yè)改革開放重點(diǎn)和標(biāo)桿仍不太清晰

上海服務(wù)業(yè)改革開放聚焦在六大部門，但重點(diǎn)仍然不夠突出，缺乏標(biāo)桿性的行業(yè)。金融服務(wù)應(yīng)是服務(wù)業(yè)對(duì)外開放的重點(diǎn)和標(biāo)桿，影響范圍大，帶動(dòng)能力強(qiáng)，各界既寄予很大厚望，也存在不少顧慮。首先，航運(yùn)、商貿(mào)、專業(yè)、文化和社會(huì)服務(wù)的開放越來越依賴于金融服務(wù)的開放。甚至諸如醫(yī)療服務(wù)開放，也必須配套的相關(guān)社保、健康、人壽等保險(xiǎn)服務(wù)的開放。其次，上海航運(yùn)、貿(mào)易中心建設(shè)需要金融支持，而金融開放的滯后也在很大程度上直接制約了上海經(jīng)濟(jì)和金融中心的建設(shè)。最后，作為上海金融中心建設(shè)的重要組成部分，上海自貿(mào)區(qū)在金融服務(wù)自由化方面的作用、重點(diǎn)和任務(wù)一直受到質(zhì)疑，上海自貿(mào)區(qū)金融開放和上海金融中心建設(shè)之間的關(guān)系也不清晰。

（三）“負(fù)面清單”是上海自貿(mào)區(qū)改革開放手段而非結(jié)果

“負(fù)面清單”是上海自貿(mào)區(qū)討論最為頻繁的一個(gè)概念，也是上海自貿(mào)區(qū)改革開放的重要工具。但是需要注意的是，“負(fù)面清單”僅是自貿(mào)區(qū)改革開放的手段和目標(biāo)，“負(fù)面清單”調(diào)整是重點(diǎn)行業(yè)和開放目標(biāo)的調(diào)整，而非自貿(mào)區(qū)改革開放的最終結(jié)果?！柏?fù)面清單”管理措施和行業(yè)目標(biāo)的落實(shí)，才是上海自貿(mào)區(qū)改革開放的重點(diǎn)和難點(diǎn)，需要有關(guān)部門共同努力、高效協(xié)調(diào)和不斷推進(jìn)。實(shí)踐中，我們看到，隨著“負(fù)面清單”的調(diào)整，其落實(shí)難度不斷增大，同時(shí)后續(xù)監(jiān)管和協(xié)調(diào)也部分地出現(xiàn)了真空。

（四）上海自貿(mào)區(qū)直接的溢出效應(yīng)可能會(huì)低于預(yù)期

上海自貿(mào)區(qū)與當(dāng)年的深圳特區(qū)、浦東新區(qū)最大的差別在于制度創(chuàng)新，而非政策優(yōu)惠，因而直接的和局部的經(jīng)濟(jì)效益和溢出效應(yīng)可能會(huì)大大低于預(yù)期，在一定程度上可能會(huì)影響到各界對(duì)自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新的認(rèn)識(shí)，影響到相關(guān)部門和地方的積極性。作為制度創(chuàng)新的載體，上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和溢出效應(yīng)可能更多地是間接的和長(zhǎng)期的。比如，上海自貿(mào)區(qū)在服務(wù)業(yè)改革開放的先行先試，可能會(huì)帶動(dòng)服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和監(jiān)管制度，促進(jìn)政府管理體制改革，讓市場(chǎng)更有效地發(fā)揮作用，帶動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變，最終從根本上重塑我國(guó)經(jīng)濟(jì)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。因此，如何客觀認(rèn)識(shí)上海自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新，如何總結(jié)復(fù)制上海自貿(mào)區(qū)先行先試經(jīng)驗(yàn)也需要相關(guān)部門和各地來理性對(duì)待。

四、幾點(diǎn)建議

（一）上海自貿(mào)區(qū)需要更加有效的綜合協(xié)調(diào)

上海自貿(mào)區(qū)的實(shí)施需要更加有效的綜合協(xié)調(diào)。上海自貿(mào)區(qū)總體方案實(shí)施以來最大的問題還是協(xié)調(diào)問題，很多涉及改革開放全局的重大問題、關(guān)鍵問題，上海自貿(mào)區(qū)存在明顯授權(quán)不足。過去改革開放試點(diǎn)主要是具體優(yōu)惠政策，優(yōu)惠政策往往容易落實(shí)，而成為最大的創(chuàng)新。上海自貿(mào)區(qū)的改革重點(diǎn)是制度創(chuàng)新，制度創(chuàng)新是一個(gè)過程，落實(shí)難度很大，需要高度的授權(quán)，這種授權(quán)并非通過總體方案形式或國(guó)務(wù)院發(fā)文將某些權(quán)力簡(jiǎn)單交給或下放到上海自貿(mào)區(qū)，而是要授權(quán)相關(guān)部門、上海市政府和上海自貿(mào)區(qū)一起分擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，制定具體方案和政策措施，上海自貿(mào)區(qū)更重要的是一個(gè)平臺(tái)，不可能成為一個(gè)真正的授權(quán)機(jī)構(gòu)。

（二）上海自貿(mào)區(qū)重點(diǎn)和目標(biāo)要更加清晰

上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)已經(jīng)取得了一些成果，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上，上海自貿(mào)區(qū)的重點(diǎn)需要更加清晰，目標(biāo)要更加突出。在有限時(shí)間、有限空間，必須選擇重點(diǎn)，制定清晰的戰(zhàn)略目標(biāo)，才能在有限的范圍內(nèi)使上海自貿(mào)區(qū)先行先試取得重大突破。從上海自貿(mào)區(qū)總體方案看，改革開放重點(diǎn)和目標(biāo)仍然偏多，比較全面必然缺乏重點(diǎn)，分散了人力財(cái)力，也分散的改革專注度。因此，建議上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)進(jìn)一步聚焦到金融、航運(yùn)和社會(huì)服務(wù)，圍繞這些領(lǐng)域，制定更加清晰的目標(biāo)，加大政府管理制度改革。同時(shí)也要重點(diǎn)關(guān)注貿(mào)易便利化措施，推動(dòng)貨物貿(mào)易發(fā)展，支持上海金融、貿(mào)易和航運(yùn)中心建設(shè)。

（三）上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展需要不斷自我創(chuàng)新

上海自貿(mào)區(qū)實(shí)施是一個(gè)動(dòng)態(tài)的制度創(chuàng)新過程，需要不斷試驗(yàn)來不斷發(fā)現(xiàn)問題，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。上海自貿(mào)區(qū)的改革發(fā)展也必然是一個(gè)自我創(chuàng)新的過程，決不能被總體方案捆住手腳。上海自貿(mào)區(qū)的核心是先行先試，在試驗(yàn)過程中必然會(huì)發(fā)現(xiàn)問題，因此自貿(mào)區(qū)改革發(fā)展，不僅要大膽地探索經(jīng)驗(yàn)，還要認(rèn)真對(duì)待試驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)的問題，這些問題既有可能存在于具體操作中，也可能存在總體方案中，絕不能回避問題。上海自貿(mào)區(qū)改革開放能否取得成功，在很大程度上取決于各方面能否真正發(fā)現(xiàn)問題，能否敢于面對(duì)問題，能否認(rèn)真解決問題。沒有自我創(chuàng)新精神，上海自貿(mào)區(qū)總體方案的實(shí)施就有可能止步不前，半途而廢。

（四）要重視上海自貿(mào)區(qū)的長(zhǎng)期溢出效應(yīng)

上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新多于政策優(yōu)惠，需要重視上海自貿(mào)區(qū)的長(zhǎng)期政策制度溢出效應(yīng)，而不應(yīng)過度關(guān)注局部和短期的經(jīng)濟(jì)投入產(chǎn)出。如果簡(jiǎn)單進(jìn)行投入產(chǎn)出分析，上海自貿(mào)區(qū)自身可能是受益者，但對(duì)上海和其他地區(qū)來講直接的溢出效應(yīng)可能就不明顯。由于短期和直接的溢出效應(yīng)不足，可能導(dǎo)致對(duì)上海自貿(mào)區(qū)期望下降、信心不足，進(jìn)而影響到各方面的積極性。因此，必須從戰(zhàn)略的高度認(rèn)識(shí)上海自貿(mào)區(qū)的意義，要著眼于政策制度的長(zhǎng)期溢出效應(yīng)，在上海自貿(mào)區(qū)的不斷創(chuàng)新中為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、市場(chǎng)發(fā)育和服務(wù)業(yè)發(fā)展不斷探索。

（五）把自貿(mào)區(qū)建設(shè)與上?！八膫€(gè)中心”建設(shè)緊密結(jié)合起來

上海自貿(mào)區(qū)是上?！八膫€(gè)中心”建設(shè)的重要組成部分，首先應(yīng)該服務(wù)于上?！八膫€(gè)中心”。上海未來的發(fā)展主要依靠服務(wù)業(yè)，自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)新也主要著眼于服務(wù)業(yè)開放，而上?！八膫€(gè)中心”建設(shè)核心就是服務(wù)業(yè)的發(fā)展、集聚和提升。圍繞上?！八膫€(gè)中心”，就容易找到上海自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，找到制度改革的突破口。同樣，圍繞和依靠“四個(gè)中心”，上海自貿(mào)區(qū)也就可能最大程度地發(fā)揮溢出效應(yīng)。上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)與上?！八膫€(gè)中心”建設(shè)是一種雙向互動(dòng)，必須將上海服務(wù)業(yè)開放和上?！八膫€(gè)中心”建設(shè)、上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)統(tǒng)籌考慮。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委外經(jīng)所）