高職院校內(nèi)部控制存在的主要問(wèn)題及對(duì)策研究

徐佳

摘 要：為進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，財(cái)政部于2012年11月正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)[2012年]21號(hào)），此規(guī)范將于2014年月1月1日起全面實(shí)施，國(guó)家對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制改革有了實(shí)質(zhì)性地進(jìn)展。本文從內(nèi)部控制五個(gè)要素著手，梳理了高職院校內(nèi)部控制的問(wèn)題，并提出內(nèi)部控制的對(duì)策，有利于新時(shí)期高職院校風(fēng)險(xiǎn)防范與和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：高職院校；內(nèi)部控制；控制要素

一、高職院校內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）控制環(huán)境方面。高職院校內(nèi)部控制的環(huán)境既包括內(nèi)部環(huán)境如內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、校園文化、人力資源等，也包括外部環(huán)境如法律環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等。①組織結(jié)構(gòu)不完善。目前，我國(guó)的高職院校一般仍沿襲傳統(tǒng)高校的官僚機(jī)構(gòu)習(xí)性，以行政管理為主要管理模式，實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，組織機(jī)構(gòu)成垂直管理結(jié)構(gòu)形式，從而使高層領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力難以被監(jiān)督和制約，在出現(xiàn)可乘之機(jī)時(shí)，就容易產(chǎn)生以權(quán)謀私和越權(quán)操縱的行為。如前所述，高職院校今年頻頻發(fā)生的貪污腐敗案件，尤其多發(fā)在招生、基建、采購(gòu)、等方面，這些貪污腐敗的行為多與高職院校的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，各部門(mén)各崗位的責(zé)、權(quán)、利劃分不清等有很大關(guān)系。②人力資源管理落后。目前，我國(guó)大部分高職院校的人力資源管理仍然釆用傳統(tǒng)的人事教育管理模式，往往不能公正地評(píng)價(jià)教職員工的綜合表現(xiàn)。行政人員與教師比例不協(xié)調(diào)；人才引進(jìn)政策力度不大，不能夠吸引人才，對(duì)教師后續(xù)提升考慮不多，難以留住高技能人才；受指標(biāo)限制的評(píng)聘結(jié)合的政策，約束了教師的發(fā)展空間。③校園文化建設(shè)目標(biāo)不明確。高職教育起步晚、發(fā)展薄弱，高職院校多為轉(zhuǎn)制后的學(xué)校，沒(méi)有整體規(guī)劃，要么占地面積比較小，要么因合并而形成多區(qū)域分割型校區(qū)，使得校園文化建設(shè)無(wú)所適從。校園文化建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，是積淀下來(lái)的文化，很多高職院校重表面、輕內(nèi)涵，只注重物質(zhì)文化建設(shè)，而忽略了與之相輔相成的精神文化建設(shè)，無(wú)法形成良好的校風(fēng)、教風(fēng)、學(xué)風(fēng)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，是指及時(shí)識(shí)別、科學(xué)分析影響企業(yè)內(nèi)部控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各種不確定因素，同時(shí)采取應(yīng)對(duì)策略的過(guò)程。過(guò)去，我國(guó)的高職院校多為財(cái)政撥付經(jīng)費(fèi)，按計(jì)劃進(jìn)行招生，高職院校的領(lǐng)導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)。而隨著近幾年我國(guó)高等教育體制改革，高職院校的資金來(lái)源渠道也在逐漸擴(kuò)大，為了搶占招生市場(chǎng)，大量進(jìn)行軟、硬件建設(shè)，舉債也在所難免，但是卻沒(méi)有與之配套的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)。

（三）控制活動(dòng)?？刂苹顒?dòng)是確保管理階層的指令得以執(zhí)行的政策及程序。目前，高職院校通常依據(jù)以前年度撥款的金額來(lái)進(jìn)行預(yù)算，預(yù)算編制程序、執(zhí)行和考核都不夠科學(xué)。往往出現(xiàn)資產(chǎn)管理職責(zé)不明、缺乏資產(chǎn)清查的各項(xiàng)措施，資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴(yán)重。尤其是在高職院校大力提倡技能訓(xùn)練，往往在實(shí)訓(xùn)上投入大量財(cái)力購(gòu)買(mǎi)軟件、硬件及耗材，但是往往購(gòu)買(mǎi)來(lái)的軟建因?yàn)閹熧Y力量不足、實(shí)訓(xùn)場(chǎng)地不夠等原因而出現(xiàn)長(zhǎng)期閑置，在日常管理、清理報(bào)廢、監(jiān)督等過(guò)程又缺乏相關(guān)相關(guān)控制，“僵尸設(shè)備”、“僵尸軟件”出現(xiàn)頻繁，造成了大量的資金資金浪費(fèi)。采購(gòu)時(shí)不嚴(yán)格論證，往往采購(gòu)來(lái)的軟件因?yàn)槭褂脳l件跟不上而不能夠使用；使用時(shí)不嚴(yán)格監(jiān)督，沒(méi)有定期清查制度，有時(shí)候固定資產(chǎn)丟失也就不了了之了；報(bào)廢時(shí)隨意性大，往往還能夠使用的儀器、設(shè)備沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格評(píng)估，到了年限就自動(dòng)報(bào)廢，導(dǎo)致了大量的國(guó)有資產(chǎn)流失。

（四）信息與溝通。由于高職教育管理體制等多方面原因，高職院校的權(quán)力運(yùn)行缺乏監(jiān)督機(jī)制，更缺乏群眾監(jiān)督，教代會(huì)制度并未真正發(fā)揮其作用，部門(mén)間、教職工之間缺乏有效的信息溝通和反饋渠道，“婆婆多”、“沒(méi)人管”的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

（五）監(jiān)督。很多高職院校缺乏監(jiān)督，使得故意遲到早對(duì)、拖延工作、相互扯皮、互相推諉的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，以至于嚴(yán)重影響了工作效率和質(zhì)量。有些學(xué)校雖設(shè)有紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)和審計(jì)部門(mén)，但因?yàn)樾姓芾淼男再|(zhì)，這些部門(mén)往往形同虛設(shè)，并未起到監(jiān)督的作用。

二、髙職院校內(nèi)部控制體系的構(gòu)建

（一）高職院校內(nèi)部控制的重點(diǎn)。在高職院校內(nèi)部控制體系建設(shè)中，要特別注重以下內(nèi)容的內(nèi)部控制建設(shè)。（1）工程建設(shè)。伴隨著學(xué)校進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)建設(shè)，在工程建設(shè)中也頻發(fā)舞弊案件。一方面是因?yàn)楦呗氃盒２蛔⒅貎?nèi)部控制體系建設(shè)，對(duì)基建工程監(jiān)管不嚴(yán)，同時(shí)由于管理制度不健全、領(lǐng)導(dǎo)決策不民主、內(nèi)部監(jiān)督不到位，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、基建部門(mén)權(quán)力起不到制約的作用，給個(gè)別人獨(dú)斷專(zhuān)行、謀取個(gè)人利益創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。另一方面是在基礎(chǔ)建設(shè)時(shí)不能夠及時(shí)配備專(zhuān)業(yè)人才，建設(shè)前也沒(méi)有建立完備的控制監(jiān)管機(jī)制。很多學(xué)校認(rèn)為基建、后勤等部門(mén)工作難度不大，因此在用人方面把關(guān)不嚴(yán)，這就給舞弊案件發(fā)生提供了條件。（2）物資采購(gòu)。隨著教育經(jīng)費(fèi)投入地增加，儀器設(shè)備、軟件、教材圖書(shū)、維修材料等物資采購(gòu)的數(shù)量也日益增加。但由于沒(méi)有完善的內(nèi)部控制體，導(dǎo)致個(gè)別人在物資采購(gòu)過(guò)程中暗箱操作，利用職權(quán)為個(gè)人謀取不正當(dāng)利益。（3）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為高校提供了多渠道的籌資方式，同時(shí)也使高校面臨著前所未有的高風(fēng)險(xiǎn)。由于一些學(xué)校對(duì)籌資方向、籌資渠道、籌資規(guī)模、償還來(lái)源、資金用途及效益、存在的風(fēng)險(xiǎn)等諸方面籌資風(fēng)險(xiǎn)不能實(shí)施全面控制。

（二）高職院校內(nèi)部控制體系構(gòu)建。（1）內(nèi)部控制環(huán)境。1）建立合理的組織結(jié)構(gòu)。合理的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)注意對(duì)員工進(jìn)行合理分工并且合理劃分權(quán)責(zé)，避免出現(xiàn)高度集權(quán)。在確定組織結(jié)構(gòu)時(shí)要注意職位設(shè)置“層次清晰”、意見(jiàn)反饋“渠道暢通”，做到以權(quán)定責(zé)，以責(zé)定利。在高職院校的經(jīng)營(yíng)管理和發(fā)展過(guò)程中，管理者的素質(zhì)起著舉足輕重的作用。管理者的素質(zhì)將直接影響著高職院校內(nèi)部控制的有效執(zhí)行。因此，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的情況下，管理者必須保持先進(jìn)性。2）建立科學(xué)的人力資源政策。高職院校應(yīng)以人為本，重點(diǎn)關(guān)注員工的聘用與培訓(xùn)上。聘用是高職院校師資隊(duì)伍建設(shè)的起點(diǎn)，制定優(yōu)秀人才引進(jìn)及后續(xù)支持的相關(guān)制度。為現(xiàn)任的在職員工提供不斷學(xué)習(xí)和晉升的機(jī)會(huì)，是員工的業(yè)務(wù)水平不斷得以提高。3）加強(qiáng)校園文化建設(shè)。構(gòu)建高職院校校園文化時(shí)，要提高認(rèn)識(shí)，科學(xué)規(guī)劃校園文化建設(shè)，要注重校園文化建設(shè)中實(shí)質(zhì)和形式的有效結(jié)合，要引進(jìn)企業(yè)文化理念，突出“職業(yè)教育”的特征。（2）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。高職院校可能會(huì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要有：教育教學(xué)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和貪污腐敗風(fēng)險(xiǎn)。因此要明確內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)，完善內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理環(huán)境，建立一套適合自身實(shí)際特點(diǎn)的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理流程和方法。比如建立相應(yīng)的總會(huì)計(jì)師制度，從而避免由于缺乏總會(huì)計(jì)師的協(xié)助管理，而使得高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在很大的安全隱患。（3）控制活動(dòng)。1）加強(qiáng)對(duì)各種收費(fèi)項(xiàng)目及各項(xiàng)收入的控制。目前，高職院校主要資金來(lái)源于財(cái)政部門(mén)投入、學(xué)費(fèi)收入以及創(chuàng)收資金。比如個(gè)人承包的后勤集團(tuán)、印刷廠(chǎng)、培訓(xùn)費(fèi)等。高職院校應(yīng)專(zhuān)門(mén)成立收費(fèi)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)學(xué)校的各種收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)及管理。2）加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)的采購(gòu)、付款及管理控制。學(xué)校要制定合理的采購(gòu)計(jì)劃、組織學(xué)校財(cái)務(wù)、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)相關(guān)部門(mén)人員進(jìn)行嚴(yán)格論證，要考慮到師資、班型、課程等多方面因素，以提高資產(chǎn)的使用率高。采購(gòu)時(shí)，要進(jìn)行價(jià)格談判、按既定的程序簽訂采購(gòu)合同，以降低采購(gòu)成本。采購(gòu)到位要做好驗(yàn)收，再付款。使用時(shí)，要做好資產(chǎn)的收、發(fā)、存記錄。報(bào)廢時(shí)也要進(jìn)行相應(yīng)的論證。此外，對(duì)于不相容職務(wù)要進(jìn)行分離。比如請(qǐng)購(gòu)與審批部門(mén)要分離；確定供應(yīng)商和詢(xún)價(jià)職務(wù)要分離；釆購(gòu)、驗(yàn)收、付款部門(mén)要分離等。3）加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的管控。隨著“示范?！薄ⅰ肮歉尚！?、“資源庫(kù)”、“提升工程”等項(xiàng)目的啟動(dòng)和建設(shè)，國(guó)家撥付的專(zhuān)項(xiàng)資金也逐步投入。為了使這些專(zhuān)項(xiàng)資金真正用到實(shí)處，必須加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、資金使用的檢查和監(jiān)督共工作。內(nèi)部紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)部門(mén)應(yīng)制定相應(yīng)的制度并制定相應(yīng)的管控措施，以加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的相關(guān)人員的行為地監(jiān)控。（4）信息與溝通。1）構(gòu)建數(shù)字化校園，實(shí)現(xiàn)資源共享。各高職院校應(yīng)主動(dòng)進(jìn)行廣泛調(diào)研和對(duì)其他高職院校進(jìn)行考察，了解數(shù)字化校園建設(shè)的路徑，力爭(zhēng)構(gòu)建自己的數(shù)字化校園，搭建全校信息系統(tǒng)平臺(tái)，將學(xué)院的資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、教務(wù)管理、人力資源管理、招生注冊(cè)、學(xué)籍管理、實(shí)訓(xùn)室軟硬件資源管理都搭建在該平臺(tái)中，實(shí)現(xiàn)資源和信息共享。

2）搭建信息平臺(tái)，及時(shí)進(jìn)行溝通。學(xué)校應(yīng)全面加強(qiáng)學(xué)生管理，尤其是在學(xué)生安全、頂崗實(shí)習(xí)及就業(yè)等方面的信息化管理，通過(guò)信息化手段，如建設(shè)信息管理系統(tǒng)、QQ群或微信群搭建，做到信息及時(shí)、溝通渠道暢通。（5）監(jiān)督與評(píng)價(jià)。1）內(nèi)部監(jiān)督。學(xué)?？梢越?nèi)部審計(jì)部門(mén)。這就需要高職院校領(lǐng)導(dǎo)打破傳統(tǒng)思想的禁錮，從思想上切實(shí)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的重視，提高內(nèi)部審計(jì)的地位、加大審計(jì)資源的投入，配備與工作發(fā)展相適應(yīng)的審計(jì)人員隊(duì)伍，為內(nèi)部審計(jì)的順利發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。改善內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)管理體制和領(lǐng)導(dǎo)體制，在審計(jì)內(nèi)容上，由財(cái)務(wù)收支向業(yè)務(wù)領(lǐng)域和信息系統(tǒng)拓展，全方位、系統(tǒng)式覆蓋；在審計(jì)方式上，由以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)橹飨蚺c過(guò)程導(dǎo)向并重轉(zhuǎn)變，由事后監(jiān)督為主向與事前、事中全過(guò)程監(jiān)督并重轉(zhuǎn)變；在審計(jì)手段上，由手工操作為主向利用計(jì)算機(jī)和信息技術(shù)為主轉(zhuǎn)變。2）外部監(jiān)督。加強(qiáng)和完善高職院校審計(jì)調(diào)查制度以及進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)進(jìn)一步完善和加強(qiáng)單位監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督三位一體的會(huì)計(jì)監(jiān)督體系。高職院校也可以聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)對(duì)單位的內(nèi)部控制建設(shè)和落實(shí)情況進(jìn)行定期檢查和評(píng)價(jià)，找出內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)和存在的問(wèn)題，并制定詳細(xì)的整改建議方案和措施，以保障學(xué)校能夠持續(xù)、健康地發(fā)展。

建立健全有效的內(nèi)部控制體系不是一朝一夕的事，需要在前期工作的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出問(wèn)題、解決問(wèn)題。建好的內(nèi)部控制制度，也要在全體員工的共同努力下才能有效、完善，以防微杜漸、防患未然。