論行政行為檢察監(jiān)督及其制度優(yōu)勢*

唐 璨

（北京師范大學法學院，北京 100875）

一、行政行為檢察監(jiān)督的內(nèi)涵及其制度判斷

理論上，與行政相關(guān)的檢察監(jiān)督主要包括兩方面：一是檢察機關(guān)對行政訴訟活動的監(jiān)督，二是檢察機關(guān)對行政活動的監(jiān)督。前者即行政訴訟檢察監(jiān)督，通常是指檢察機關(guān)以抗訴等方式對行政訴訟活動進行的法律監(jiān)督，習慣上被稱為“行政檢察”，并與民事審判活動中的檢察監(jiān)督一起被合稱為“民事行政檢察”。筆者認為，完整意義上的“行政檢察監(jiān)督”，除了監(jiān)督行政訴訟之外，還應當包括對行政活動的檢察監(jiān)督。因此，將后者稱為行政行為檢察監(jiān)督，特指檢察機關(guān)對于行政機關(guān)及其工作人員的行政行為進行的法律監(jiān)督，是一種對行政的直接監(jiān)督，“由檢察機關(guān)依職權(quán)對行政行為提出質(zhì)疑，啟動糾正行政違法的法律程序，達到糾正行政違法的目的”［1］，從而，區(qū)別于行政訴訟檢察監(jiān)督。

從制度層面來看，長期以來，涉及檢察機關(guān)對行政機關(guān)進行直接監(jiān)督的規(guī)范依據(jù)不僅屈指可數(shù)，而且要么前景不再，要么不具有監(jiān)督行政行為的實質(zhì)效果。其一，1979年 《國務院關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》第5條規(guī)定，“人民檢察院對勞動教養(yǎng)機關(guān)的活動實行監(jiān)督。”但這是對勞教執(zhí)行機關(guān)而非勞教決定機關(guān)的監(jiān)督，并且隨著勞教制度的廢止，這一領(lǐng)域的檢察監(jiān)督已不復存在。其二，2001年7月，國務院《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第14條規(guī)定，“行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應當接受人民檢察院和監(jiān)察機關(guān)依法實施的監(jiān)督?！钡@是作為行政案件在結(jié)案階段才進行的檢察監(jiān)督，主要為后續(xù)的刑事司法活動奠定基礎(chǔ)。其三，2011年，最高法、最高檢印發(fā)的《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》第11條規(guī)定：“人民檢察院辦理行政申訴案件，發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)有違反法律規(guī)定、可能影響人民法院公正審理的行為，應當向行政機關(guān)提出檢察建議，并將相關(guān)情況告知人民法院?！边@一規(guī)定將行政機關(guān)干擾審判的行為納入監(jiān)督范圍，但這種監(jiān)督仍然依附于行政訴訟程序，并不是直接針對行政程序中的行政主體進行的。上述對行政機關(guān)進行監(jiān)督的三個方面均非典型意義的行政行為的環(huán)節(jié)。因此，我國尚未確立行政行為檢察監(jiān)督的法律制度。我國《憲法》雖確立了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督機關(guān)的地位，但在具體制度安排和檢察實務中，檢察工作并不涉及對行政機關(guān)行使職權(quán)活動的監(jiān)督，這種反差很大程度上架空了憲法的宣告。

黨的十八屆四中全會作出《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應該督促其糾正?！边@一表述既是對檢察機關(guān)新的職責要求，拓展了行政檢察功能，也為檢察機關(guān)直接監(jiān)督行政活動，確立行政行為檢察監(jiān)督制度奠定了政治基礎(chǔ)。筆者認為，這一表述至少傳達了以下幾層意思。首先，對行政活動予以監(jiān)督屬于檢察機關(guān)的職責，可以主動而為。第二，行政行為檢察監(jiān)督的對象是行政職權(quán)行為。而行政職權(quán)行為既包括行政機關(guān)針對特定相對人作出的影響其權(quán)利義務的行為，也包括行政機關(guān)制發(fā)具有普遍約束力的規(guī)范的行為；既包括違法的作為，也包括不作為。第三，行政行為檢察監(jiān)督不受行政行為既成性的限制。只要發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)存在職權(quán)行為違法的情形，即應采取監(jiān)督措施，既可以在行政過程中，也可以在行政行為作成后。第四，行政行為檢察監(jiān)督職權(quán)表現(xiàn)為督促行政機關(guān)予以糾正。由于具有了這些基本特征，行政行為檢察監(jiān)督將在加快建設(shè)法治政府進程中發(fā)揮獨特的制度優(yōu)勢。

二、行政行為檢察監(jiān)督有助于健全中國特色的法律監(jiān)督體系

不少西方國家倡導以洛克、孟德斯鳩的分權(quán)理論奠基的“三權(quán)分立”模式，這一模式固然在立法、行政、司法之間建立了一定的平衡制約機制，但并不是適用于任何國家的政體模式，也不是通向法治國家的最優(yōu)和唯一路徑。我國《憲法》確立的是人民代表大會制度，立法機關(guān)居主導和中心地位，而行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對其負責，受其監(jiān)督。這是具有中國特色的政權(quán)組織形式，是中國共產(chǎn)黨開創(chuàng)的民主執(zhí)政的方式，也是中國人民實現(xiàn)當家作主的道路選擇。

作為人民代表大會制度的重要組成部分，檢察制度也是一項中國特色極其鮮明的政治制度和憲法制度。檢察權(quán)是與行政權(quán)、審判權(quán)相并列的重要的國家權(quán)力，然而，具體法律制度對檢察權(quán)的配置明顯地與行政權(quán)、審判權(quán)的法律配置不對等。長期以來，檢察權(quán)的行使基本都是依附于法院的訴訟活動展開的，且多數(shù)與行政活動相脫節(jié)，法律監(jiān)督的功能發(fā)揮有限。由此也導致有學者不斷對檢察機關(guān)的憲法定位質(zhì)疑，理由之一就是檢察機關(guān)“在監(jiān)督行政尤其是直接監(jiān)督國家行政主體活動的合法性方面，并不是一個重要角色”。不僅如此，甚至還過分依賴訴訟制度的完善來發(fā)展檢察制度。實際上，應當立足于檢察制度的獨立價值，進一步豐富檢察權(quán)的法治內(nèi)涵?！霸谛姓梢?guī)范日臻完善的今天，檢察機關(guān)能夠在多大程度上保障和監(jiān)督行政法治的實現(xiàn)，是衡量檢察機關(guān)法律監(jiān)督屬性的重要標準?！保?］

就法律救濟體系而言，當然應以法院為中心進行建構(gòu)，但是，對于法律監(jiān)督體系而言，則不能倚重事后的救濟，而更應注重爭議前的防范。人民檢察院是《憲法》規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關(guān)。筆者認為，我國應當建立以檢察機關(guān)為中心的法律監(jiān)督體系。為了實現(xiàn)《決定》所確立的“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”的總目標，必須有嚴密的法治監(jiān)督體系。行政內(nèi)部監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等傳統(tǒng)監(jiān)督機制，應當與檢察監(jiān)督共同形成合力，才有可能形成《決定》所要求的“科學有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”。確立行政行為檢察監(jiān)督制度，是《憲法》實施的需要，將拓展行政檢察的視野，精準呼應檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能完善的需求，直接有助于健全中國特色的法律監(jiān)督體系。

三、行政行為檢察監(jiān)督能有效填補行政法制監(jiān)督傳統(tǒng)機制的不足

第一，權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督雖然具有理論上的最高性和主動性，然而，會議式的工作機制使現(xiàn)實中人大難以對個案形成常規(guī)監(jiān)督，而主要是對政府工作進行宏觀方面的監(jiān)督，即便啟動了個案監(jiān)督，通常也是社會影響大、矛盾發(fā)酵后的監(jiān)督。而《憲法》明確規(guī)定的對政府不適當決定和命令（包括規(guī)范性文件在內(nèi)）的撤銷權(quán)，也因缺乏實質(zhì)備案審查而基本被束之高閣。人大對其產(chǎn)生的行政機關(guān)的監(jiān)督主要是政治性的，對相關(guān)行政機關(guān)負責人的責任追究也主要是承擔政治責任的方式。權(quán)力機關(guān)具有多重職權(quán)，且這些職權(quán)均具有綜合性，不可能專司行政法制監(jiān)督，因此，需要其產(chǎn)生的其他國家機關(guān)對行政機關(guān)形成不同角度、不同層面的約束。

第二，行政訴訟、行政復議等行政法制監(jiān)督機制在我國運行了多年，對于救濟相對人權(quán)益、監(jiān)督行政起到了積極作用，但是存在的問題也是明顯的。一是，行政復議、行政訴訟制度本身存在的問題影響了監(jiān)督行政的效果。由于受案范圍的限制，大量行政活動引發(fā)的爭議不能夠納入復議和行政訴訟中解決。復議機關(guān)獨立性的缺失、行政訴訟管轄體制的先天不足等問題嚴重影響了行政裁判的公正性和行政相對人尋求法律救濟的積極性。七成以上的行政訴訟案件之前未曾經(jīng)歷行政復議程序，而更多的行政爭議完全游離于復議、訴訟之外，成為陳年信訪事件，沉疴難愈。二是，行政復議、行政訴訟制度的救濟屬性決定了監(jiān)督行政的被動性。理論上而言，行政復議和訴訟均采取“不告不理”的立案原則，而且，經(jīng)過若干年的實踐，行政復議和行政訴訟的“化解爭議、救濟權(quán)益”的核心價值定位越來越清晰，因此兩者對行政都只能是消極監(jiān)督。檢察監(jiān)督則不然，作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，檢察院實施監(jiān)督活動，既可以依據(jù)外界的舉報，亦可以主動而為，能夠改善消極監(jiān)督主導的局面。三是，行政復議和行政訴訟對行政的監(jiān)督必然是滯后的。復議和行政訴訟均是行政爭議形成后甚至嚴重激化后，被當事人選擇采取的救濟手段。如果說對行政起到監(jiān)督的作用，也是事后的監(jiān)督。而行政行為檢察監(jiān)督強調(diào)對行政主體進行履職監(jiān)督，且主要是事中的監(jiān)督，通過對行政程序的適當介入，對行政機關(guān)及其工作人員形成有力的約束，能夠有效彌補行政法制監(jiān)督體系事中監(jiān)督的空白。

第三，我國行政訴訟檢察監(jiān)督在形式和效果上的局限性已被充分印證。一是，“行政訴訟檢察監(jiān)督作為一種以公權(quán)力監(jiān)督公權(quán)力的制度安排，不僅應當包括檢察機關(guān)對訴訟結(jié)果的監(jiān)督，而且應當包括檢察機關(guān)對訴訟過程的監(jiān)督。”［3］然而，長期以來，我國檢察機關(guān)囿于《行政訴訟法》的規(guī)定，主要以按照審判監(jiān)督程序提起抗訴的方式進行行政訴訟監(jiān)督，即以抗訴方式監(jiān)督審判結(jié)果，所謂的“行政訴訟檢察監(jiān)督”遠未實現(xiàn)其完整意義。二是，即便行政訴訟檢察監(jiān)督制度能夠獲得進一步完善，檢察機關(guān)通過在行政訴訟中監(jiān)督法院的裁判也只能起到間接監(jiān)督行政的效果。不可否認，行政訴訟檢察監(jiān)督的直接對象是人民法院的裁判活動和結(jié)果，對行政活動的影響只能是間接的，效果也必然是有限的。

四、行政行為檢察監(jiān)督有助于擺脫司法審判困局

首先，行政行為檢察監(jiān)督能夠有效緩解行政審判機關(guān)的壓力。長期以來，我們都習慣于將監(jiān)督行政、改善執(zhí)法的重任交給行政訴訟制度與實踐，其實已使行政訴訟的理論發(fā)展和制度實踐不堪重負。

一方面，不少法院囿于編制問題，行政審判人員不足，“案多人少”的矛盾突出。行政案件中，被告的特殊性決定了包括調(diào)查取證等在內(nèi)的審判工作開展難度大于其他類型案件。而大量未經(jīng)復議處理的爭議直接進入司法程序，又讓法院往往沖在化解行政糾紛的最前線，而非法治的“最后防線”，嚴重消耗了司法資源，使本已超荷的審判任務變得更加沉重，辦案質(zhì)量也難以保證。而行政行為檢察的事前監(jiān)督，對行政機關(guān)及其工作人員的執(zhí)法活動直接形成約束，可以預見建立行政行為檢察監(jiān)督制度將大幅度提升依法行政水平，減少行政違法現(xiàn)象和行政爭議的出現(xiàn)和激化，切實為行政訴訟減負。另一方面，由于行政強制的混合執(zhí)行模式，我國人民法院多年來承擔了大量的非訴執(zhí)行工作。以2013年為例，全國法院受理一審行政案件約12.3萬件，而行政非訴執(zhí)行卻收案約17萬件。（1）原本為了解除行政自我執(zhí)行的弊病，卻將法院拉入了無法自拔的執(zhí)行困境。非訴執(zhí)行案件的重擔，令法院的改革躑躅難行，面對如何使法院回歸專司審判職責軌道的疑問，《決定》要求“推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點”。筆者認為，在審執(zhí)分離的改革中，檢察機關(guān)可以延續(xù)以往對非訴行政執(zhí)行案件的監(jiān)督，轉(zhuǎn)為對構(gòu)建中的執(zhí)行機關(guān)予以監(jiān)督，同時也是對作為行政決定必然延伸的執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督，行政行為檢察監(jiān)督將發(fā)揮其獨特作用。

其次，行政行為檢察監(jiān)督有助于暢通行政執(zhí)法和司法的程序銜接。深化行政執(zhí)法體制改革、建設(shè)法治政府的同時，也要著眼于全局，打通行政執(zhí)法環(huán)節(jié)和司法程序的制度壁壘。應當說，行政行為檢察監(jiān)督以監(jiān)督行政機關(guān)為宗旨，但是也產(chǎn)生了暢通行政執(zhí)法與司法程序銜接的副產(chǎn)品。

一方面，我國刑事立案監(jiān)督制度有局限性，長期以來，行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制不暢。因此，《決定》要求：“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序，建立行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)信息共享、案情通報、案件移送制度?！比绻麢z察監(jiān)督能夠前移至行政程序階段，便能對行政機關(guān)針對相對人涉嫌行政違法的活動的處理起到監(jiān)督效果，對于后續(xù)可能轉(zhuǎn)入司法處理程序的情況而言，檢察機關(guān)可以提前掌握案件線索，從而督促行政機關(guān)依法處理，能夠“克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接”。另一方面，依據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》，檢察機關(guān)是在行政訴訟程序啟動之后才可能有限介入行政案件的司法環(huán)節(jié)，對于遇有起訴障礙的相對人“愛莫能助”。多年來，學界和實務界均有建議檢察機關(guān)對相對人提起行政訴訟予以支持的聲音。檢察機關(guān)若通過行政行為檢察監(jiān)督對案件事實已有所了解，自然更便利其進行相關(guān)行政訴訟的支持起訴，對于行政訴訟檢察監(jiān)督也有助益。因此，無論行政執(zhí)法是向刑事司法轉(zhuǎn)化，還是引發(fā)行政訴訟，行政行為檢察監(jiān)督均有助于這些不同法治環(huán)節(jié)間的銜接。

結(jié) 語

綜上所述，行政行為檢察監(jiān)督既能夠從理論層面完善檢察權(quán)的內(nèi)涵，又能夠使憲法宣告落實于制度層面；既能夠彌補現(xiàn)有具體制度供給的不足，又能完善中國特色的法律監(jiān)督體系的宏觀架構(gòu)。就加快建設(shè)法治政府的目標而言，在建立、完善其他法治因素的同時，行政行為檢察監(jiān)督制度具有獨特的優(yōu)勢，是一條值得探索和實踐的新路徑。當然，將行政行為檢察監(jiān)督制度化，將是一個復雜的立法過程，既需要有系統(tǒng)思維，也需要精細設(shè)計。從世界范圍看，有關(guān)行政行為檢察監(jiān)督在國外也有一些較為成熟的立法經(jīng)驗可資借鑒。例如，俄羅斯的檢察監(jiān)督就是包括執(zhí)法監(jiān)督在內(nèi)的。（2）而當務之急是需要對由檢察機關(guān)履行行政行為檢察監(jiān)督職責形成共識。

注釋：

（1）數(shù)據(jù)來源于最高人民法院網(wǎng)站：《2013年全國法院審理行政一審案件情況》，http：//www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-6584.html以及《2013年全國法院執(zhí)行案件情況》，http：//www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-6585.html，最后訪問日期：2014年10月22日。

（2）根據(jù)2009年修正的《俄羅斯聯(lián)邦檢察院組織法》的規(guī)定，其執(zhí)法監(jiān)督的對象范圍廣泛，其中就包括俄羅斯聯(lián)邦領(lǐng)域內(nèi)聯(lián)邦各部、公務部門與其他聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機關(guān)、俄羅斯聯(lián)邦各主體國家權(quán)力執(zhí)行機關(guān)、地方自治機關(guān)等及其公職人員；監(jiān)督的活動不僅包括上述主體遵守聯(lián)邦憲法與執(zhí)行法律的狀況，還包括上述機關(guān)頒布適用的法令合法性的情況。其檢察官在履行職責時享有的權(quán)限也很明確，包括（1）出示工作證件，可以無阻礙地進入上述機關(guān)的辦公場所與所屬區(qū)域，獲取上述機關(guān)的文件與資料，對與檢察院獲悉的違法事實信息相關(guān)的法律執(zhí)行情況進行檢查；（2）可以要求上述機關(guān)領(lǐng)導或其他公職人員提供必要文件、材料、統(tǒng)計報表與其他資料；（3）可以指派專業(yè)人員查明存在的問題；（4）根據(jù)檢察院所獲資料與舉報材料，可以對上述機關(guān)下屬或監(jiān)察機構(gòu)的稽核活動進行檢查；（5）可以傳喚公職人員與公民對違法事由予以說明。參見《俄羅斯聯(lián)邦檢察院組織法》，趙路，譯．中國刑事法雜志，2010年第5期，第116頁。

［1］吳婷婷．我國行政檢察監(jiān)督的制度構(gòu)想［EB/OL］．（2014-03-10）［2014-10-22］http：//www.jcrb.com/xztpd/2014zt/201403/NVCGZW/EDJ/201403/t20140310_1343870.html．

［2］張步洪．行政檢察基本體系初論［J］．國家檢察官學院學報，2011，（2）：52．

［3］賈小剛，楊建順，邵世星，張步洪．行政訴訟法修改與行政檢察監(jiān)督職能的完善．人民檢察，2013，（3）：45．