政府史視野下抗戰(zhàn)時(shí)期國統(tǒng)區(qū)糧食危機(jī)原因再探析——以四川省為中心的考察

■黃雪垠

抗日戰(zhàn)爭進(jìn)入相持階段后，國統(tǒng)區(qū)爆發(fā)了嚴(yán)重的糧食危機(jī)。這場危機(jī)造成民食短缺、軍糧供給困難，嚴(yán)重地影響了后方穩(wěn)定和前方抗戰(zhàn)。對于引發(fā)糧食危機(jī)的原因，不僅時(shí)人有深刻分析，后來的學(xué)者對此也有專文探討。歸結(jié)起來，他們大多認(rèn)為糧食減產(chǎn)、成本增加、通貨膨脹、囤積居奇等引發(fā)了糧食危機(jī)。物價(jià)飛漲、糧食緊缺本是戰(zhàn)時(shí)政府面臨的困境，但筆者發(fā)現(xiàn)，國民政府嚴(yán)重缺乏危機(jī)處理的能力，不能有效應(yīng)對挑戰(zhàn)。正是因?yàn)檎拖碌男姓?zhí)行力，導(dǎo)致法令無法有效執(zhí)行，才使糧食危機(jī)釀成并造成嚴(yán)重影響。本文將以糧食危機(jī)程度最嚴(yán)重的四川省為例，從政府有效性角度切入，闡釋說明。

一、四川糧食危機(jī)的爆發(fā)及其程度

四川糧價(jià)自1939年底開始上漲，至1940年時(shí)已成不可遏制之勢。其時(shí)國統(tǒng)區(qū)糧價(jià)均呈上漲趨勢，“惟升漲之程度不同，而以四川為其頂點(diǎn)。四川糧價(jià)不特為全國各省最高峰，且其與各省糧價(jià)之實(shí)際距離，相去極遠(yuǎn)”［1］。1940年8月全國糧食管理局成立，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全國糧食產(chǎn)銷儲運(yùn)與調(diào)節(jié)，但“主要是為穩(wěn)定四川糧價(jià)之穩(wěn)定”［2］(P399)，四川的糧食危機(jī)嚴(yán)重程度可見一斑。具體可參見表1、表2。

表1 成都平原區(qū)市場1937-1940年主要糧食平均價(jià)格指數(shù)（1937年1月至6月平均=100）

從表1可知1940年作為四川省糧食主要產(chǎn)地的成都平原，其糧價(jià)指數(shù)相較于1937年，大米、小麥、水稻分別增長了約6倍、10倍、5倍。從表2可知，自1940年開始，國統(tǒng)區(qū)九大重要城市的米價(jià)普遍猛漲，尤其以渝市漲幅最大，高達(dá)近26倍。1940年7月8日,成都市每石米售價(jià)100元,9日108元,10日115元,到10月1日漲至200元。［3］（P120）三個(gè)月內(nèi)糧價(jià)漲了兩倍，這種漲幅不可謂不迅猛。

表2 1937—1941年各重要城市中等食米每斗價(jià)格指數(shù)表（1937年上半年=100）

糧食作為民眾生活的必需品，糧價(jià)的急劇上漲，給百姓生活帶來了極大困難，其中尤以公教人員和城市居民為甚。1940年四川省大邑縣政府召開的春季行政會議上，是否提高公教人員的工資成為討論的焦點(diǎn)之一。大邑縣教員平均月工資為10元，1939年一斗米價(jià)格為2元左右，到1940年時(shí)一斗米7元的價(jià)格已經(jīng)讓教師生存困難了。連大邑縣第三區(qū)區(qū)長都要抱怨:“如此之糧價(jià)，叫我們?nèi)绾紊?？”?］（P11）在陸軍總部供職的大邑縣人黃唯樂寫給家人的信中說道：“七月起，先后有幾個(gè)老鄉(xiāng)尋到我，告知老家糧價(jià)一日一漲，每月寄回去的錢所買之糧食越來越少，已經(jīng)出現(xiàn)無米可買的情景，還需要在鄉(xiāng)下親戚那里購買紅薯菜葉充作主糧。不知家中情景如何？前日與部里的同事小聚，得知糧價(jià)還要繼續(xù)上漲，我又借了些錢一并寄回，盡可買做糧食?？梢蝗諢o銀，不可半天無糧?！保?］由此可見，畸形的糧價(jià)漲幅嚴(yán)重影響了人民的生活。

另外，糧價(jià)上漲已經(jīng)成為推動物價(jià)上漲的主要原因?！邦I(lǐng)導(dǎo)后方現(xiàn)今一般物價(jià)者，不是匯價(jià)也不是幣值，而是糧價(jià)?！保?］畸形的糧價(jià)漲勢勢必進(jìn)一步加劇物價(jià)上漲，引發(fā)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。此外，四川省擔(dān)負(fù)著抗戰(zhàn)時(shí)期“民族復(fù)興”的重任，又有大量的政府機(jī)關(guān)及文教機(jī)構(gòu)駐扎，超出常軌之外的糧價(jià)漲勢嚴(yán)重危害到國民黨統(tǒng)治的穩(wěn)定。冰凍三尺非一日之寒，如此嚴(yán)重的糧食危機(jī)也絕非一日形成，深入探析其原因，發(fā)現(xiàn)自1937年抗戰(zhàn)爆發(fā)到1942年糧食危機(jī)達(dá)到高潮，這期間政府在涉糧問題的處理上一直存在若干問題。國民政府早在抗戰(zhàn)初期就有囤糧的預(yù)案，也頒布了一系列法令試圖控制糧價(jià)的過快瘋漲，但這些法令政策在執(zhí)行層面遭遇到重重阻礙，成為一紙空文。

二、政府在糧食危機(jī)中的應(yīng)對

（一）四川政府未能如期完成囤糧計(jì)劃

當(dāng)糧價(jià)波動過巨時(shí)，政府本可調(diào)集囤糧平抑市價(jià)，但1940年四川省政府卻沒有囤糧可以投放市場。究其原因，則要追溯至此前糧食囤購的失敗?？箲?zhàn)初期國民政府即頒布《戰(zhàn)時(shí)糧食管理?xiàng)l例》《戰(zhàn)區(qū)糧食管理辦法大綱》《非常時(shí)期糧食調(diào)節(jié)辦法》等法令，意在管理調(diào)配糧食。1939年為避免四川省豐收成災(zāi)，蔣介石令政府撥款在川收購糧食，后來又放農(nóng)貸10 000萬元充裕農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。既如此，為何四川省政府仍無儲糧？

四川省的主政者自恃本省物產(chǎn)富饒，且在1937年“大災(zāi)之后，仍未演成糧荒，有此憑借，遂疏遠(yuǎn)圖”。1937年成立的四川糧食管理委員會曾試圖舉辦市場調(diào)查，“原有更進(jìn)一步之規(guī)劃；究以牽制，調(diào)查且未繼續(xù)”，該會也曾試辦運(yùn)銷和代購軍糧，終因“人事不足，事務(wù)驟增，最后未能付諸實(shí)施”。［7］（P62）

1938年四川省有辦米60萬包的任務(wù)，農(nóng)本局與四川糧食管理委員會合組四川購糧委員會，該會資金由中央地方分任。中央的資金雖經(jīng)陸續(xù)撥足，而地方分擔(dān)之資金則始終未有著落。資金不足而數(shù)量過巨，不能直接向市場采辦，四川省政府與各縣磋商后，直到1938年底才制定出計(jì)劃，中央負(fù)責(zé)資金始于此時(shí)由國庫署發(fā)出支付通知。而川省糧價(jià)自1938年10月后漲勢有增無減。各縣以糧價(jià)高漲，請求速匯資金且要求增價(jià)。國庫支付通知雖發(fā)，而時(shí)值公庫法于1939年1月開始實(shí)行，依法領(lǐng)款又須重訂手續(xù)。磋議再三，第一批資金陸續(xù)匯達(dá)各縣已在1939年3月上旬。由此，1938年囤糧計(jì)劃宣告失敗。

1939年待各縣收到款項(xiàng)之后，糧價(jià)早已大漲。各縣政府紛紛要求增價(jià)，地方團(tuán)體也要求減免軍糧或按市價(jià)征購。四川省政府亦深韙其說，轉(zhuǎn)代申訴?！案骺h縣長上格省議，下順輿情，初則繼續(xù)要求，繼則竟同要挾，終至坐待觀望，而四處購糧會匯款又不克及時(shí)匯足，催促雖力，其效甚微。且資金有限，如再續(xù)允增價(jià)，則須寬籌財(cái)源，然而無法；不允相持愈久，變化更不可測?！保?］（P62）由是1939年四川省仍未完成囤糧計(jì)劃。到1940年四川省僅囤糧100萬市石，而實(shí)際集中的不過70萬市石。

四川省囤糧計(jì)劃的流產(chǎn)除了因?yàn)橘Y金未能及時(shí)到位、省縣政府辦事拖延外，也與川政統(tǒng)一之初，各縣為維護(hù)自身利益而與省府抗衡有關(guān)。省府分配給各縣的購糧指標(biāo)大多遭到抵制?？h政府借地方士紳的名義呼吁省府減輕地方負(fù)擔(dān)，屢次借口資金不足或糧價(jià)又漲，要求省府改變計(jì)劃。省府則以囤糧計(jì)劃原為中央牽頭，因此也采取觀望態(tài)度，把各縣的呼吁呈行政院或國府，要求增加款項(xiàng)。1939年四川省大邑縣政府召開的春季行政會議中，縣府以商會名義向省府申訴，省府的批示則以大邑縣為“故劉主席之家鄉(xiāng)，應(yīng)作表率”的商量語氣，商請?jiān)摽h盡量完成囤糧計(jì)劃。［8］閬中縣也以同樣的方法要求商會一再申訴，“前遭赤禍，繼而天災(zāi)，政府應(yīng)體恤地方”［9］。省政府則夾在其中上下周旋，時(shí)而照顧地方，時(shí)而應(yīng)付中央。因此，中央布置的囤糧任務(wù)一直未能完成，導(dǎo)致在1940年糧食漲價(jià)初現(xiàn)端倪之時(shí)，四川省政府無糧可調(diào)，只能任憑糧商哄抬價(jià)格。

四川省政統(tǒng)一于1935年，此后雖經(jīng)整頓，互調(diào)各縣縣長、開辦縣政人員訓(xùn)練班、加強(qiáng)省府合署辦公，省內(nèi)行政系統(tǒng)日趨統(tǒng)一。但不抵防區(qū)制遺患甚多，各地方實(shí)力盤根錯(cuò)節(jié)，直到1940年底張群主政四川前，四川省行政系統(tǒng)都未能完全有效地發(fā)揮行政作用。且行政機(jī)構(gòu)雖然新置，但基層行政人員仍舊未能“新化”，新瓶裝舊酒的制度自然不能有效發(fā)揮作用。

（二）地方糧政機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂，效能缺失

健全的行政機(jī)關(guān)，為實(shí)施良好政策的先決條件。根據(jù)1937年頒布的《戰(zhàn)時(shí)糧食管理?xiàng)l例》，戰(zhàn)時(shí)糧食管理局為全國管理糧食的最高負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)，但全國統(tǒng)一的糧政機(jī)構(gòu)并未如期設(shè)置，負(fù)實(shí)際責(zé)任的“農(nóng)產(chǎn)調(diào)整委員會”也并未對糧食管理采取什么措施。［10］（P123）直到1940年8月，為了應(yīng)付日益復(fù)雜的糧食問題，才成立全國糧食管理局。在各省設(shè)糧食管理局；各縣設(shè)糧食管理委員會，隸屬縣政府，以縣長為主任委員；鄉(xiāng)以下設(shè)糧管干部。［11］（P278-285）雖然“糧食機(jī)構(gòu)，始獨(dú)立成一系統(tǒng)”，但縣級糧政機(jī)構(gòu)設(shè)置仍十分隨意，其組織名稱、組織制度、主要職能等均未納入“正規(guī)行政系統(tǒng)之內(nèi)”。［12］

表3 1940年四川省十三市場糧食管理機(jī)構(gòu)表

從表3可知，四川省主要糧食集散地的五大流域及成都平原，其糧食管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置并不統(tǒng)一，職能也不盡相同。如在溫江和金堂叫“斗息局”，合川、萬縣、三臺是“糧管會”。這些機(jī)構(gòu)有的負(fù)責(zé)報(bào)告糧情，有的負(fù)責(zé)統(tǒng)制糧食，有的則只負(fù)責(zé)支配斗戶。1940年以前川省糧食機(jī)構(gòu)“組織散漫、權(quán)責(zé)不專，糧政推行未能盡利”［13］（P341），此言可謂不虛。1941年9月，四川省政府依法另行組織省糧政局，裁撤各縣市糧食管理委員會，于縣市政府內(nèi)設(shè)立糧政科，專門負(fù)責(zé)糧食管理工作，以期系統(tǒng)分明。雖然機(jī)構(gòu)進(jìn)一步改組，糧政機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)加大，但時(shí)任四川省主席張群1942年7月仍批評糧政管理問題叢生，“各縣市局辦理存糧調(diào)查，過于敷衍，調(diào)查大戶，亦諸多不實(shí)不盡”［14］（P276）。 直到1943年情況仍未得到有效改善，“糧食機(jī)關(guān)三年以來受各方影響變動頻繁，迄今未能建立永久而統(tǒng)一之體制，其本身常在動蕩中，一切組織人事何從使其健全，而其所負(fù)征收儲運(yùn)軍公糧等配撥業(yè)務(wù)上之責(zé)任異常艱巨，悉力以赴，未遑他愿”［15］（P57）。

專門人才的短缺滯礙了糧政機(jī)構(gòu)效能的發(fā)揮。糧食危機(jī)爆發(fā)后，中央政府和四川省府相繼制定相關(guān)法規(guī)，試圖控制糧價(jià)，比如中央頒行的《糧商登記規(guī)則》《糧食市場管理辦法》等，四川省糧管局頒布的 《管理糧食業(yè)商人暫行辦法大綱》《管理糧食倉庫暫行辦法》等。然而要把以上法規(guī)落實(shí)，省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、保甲都需要配備大量專門人才。全國糧管局也認(rèn)識到人事的重要，調(diào)集大批中央警官學(xué)校學(xué)生，訓(xùn)練后分派各縣糧食管理委員會擔(dān)任干部工作。四川省也大力調(diào)訓(xùn)專門糧政人才，但仍不敷使用。1940年四川省各縣雖然相繼成立糧食委員會，“惟關(guān)于調(diào)查管理技術(shù)人員，多尚未奉派到縣，故糧食管理工作，尚未著手進(jìn)行”［16］。1941年四川省設(shè)立1400多個(gè)糧食征收點(diǎn)，但糧食部長徐堪仍然感到辦理糧政十分困難，其原因除了交通運(yùn)輸不便外，就是各縣辦理糧政人員的經(jīng)驗(yàn)不足。［17］（P23-24）正如時(shí)人感嘆：“川省各地糧食管理機(jī)構(gòu)表面上雖大體完備，而真正能照規(guī)定實(shí)行管理的卻很少，甚且有不少的人員假借權(quán)力，營私漁利，匪特未能收管理的成效，且足以增加糧食供銷的失調(diào)，刺激糧價(jià)的上漲。”［18］（P247）

糧食管理機(jī)構(gòu)未能及時(shí)設(shè)立和健全職能，基層糧政人員嚴(yán)重缺乏，使糧政機(jī)構(gòu)不能有效發(fā)揮管理職能。在糧價(jià)猛漲后，政府自然也就不能及時(shí)掌握糧情，監(jiān)控和調(diào)配糧食流動，從而導(dǎo)致糧食危機(jī)進(jìn)一步蔓延。

（三）政府對銀行涉糧弊案處理失當(dāng)

太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，上海、香港大批游資流入后方從事糧食囤積，致使價(jià)格飛漲。銀行不但為囤購提供資金，更為其提供倉儲便利。1940年8月施行的《非常時(shí)期管理銀行暫行辦法》第七條規(guī)定：“銀行不得經(jīng)營商業(yè)或囤積貨物，并不得設(shè)置代理部、貿(mào)易部等機(jī)構(gòu)，或以信托名義或另設(shè)其他商號， 自行經(jīng)營或代客買賣貨物?！保?9］（P652）然而當(dāng)時(shí)的情況卻是銀行大肆利用資金便利從事糧食囤購，政府卻未能嚴(yán)格按照法令處理這些涉糧弊案，因此無法肅清囤積居奇的資金來源，導(dǎo)致糧價(jià)居高不下。

此時(shí)發(fā)生的四川省銀行遂寧分行、重慶銀行遂寧辦事處（簡稱遂寧重行）囤積案便是一個(gè)典型。1941年12月，成都經(jīng)濟(jì)檢查大隊(duì)查獲的“遂寧重慶銀行代理重慶慶昌公司買賣貨物往來函件”顯示，遂寧重行長期充當(dāng)慶昌公司的“分莊”，利用銀行資金大量囤購菜籽、大米、布匹等生活物資。財(cái)政部調(diào)查人員認(rèn)為“該行代客買賣實(shí)違反本部第一次管理銀行暫行辦法第四條及修正辦法第七條之規(guī)定，似應(yīng)依法懲處”。但由于國家總動員會議的干涉，從1942年5月至11月長達(dá)7個(gè)月的時(shí)間里，財(cái)政部與總動員會議對該案的處置各執(zhí)一詞，最后這個(gè)轟動一時(shí)的大案竟以“不予追究”結(jié)案。［20］

1942年5月發(fā)生的四川省銀行酉陽辦事處囤積案中，財(cái)政部吸取了遂寧案的教訓(xùn)不再輕易插手，而是“先令總行查辦”，再“移送總動員會議查辦”。在相互推諉后，財(cái)政部與總動員會議均未派員親自查辦，而是責(zé)成酉陽辦事處的上級部門四川省銀行總行查辦，其結(jié)果自然是“雖經(jīng)多方調(diào)查，亦未獲得證據(jù)”［21］。當(dāng)湖南省慈利縣銀行被控非法囤購時(shí)，財(cái)政部干脆以“道途遙遠(yuǎn)不便派員徹查”結(jié)案。［22］這樣的處理辦法竟形成慣例，在此后發(fā)生的榮縣銀行囤購案、四川省銀行宣漢辦事處囤積案、蒼溪縣銀行、合川縣銀行、璧山縣銀行、雙流縣銀行、富順縣銀行、丹棱縣銀行、南川縣銀行等的囤積案中，財(cái)政部大多是責(zé)成其上級主管部門查證，其結(jié)果也不出“所控不實(shí)”的濫調(diào)。

為政在人，銀行職員參與營私舞弊導(dǎo)致法令難行。根據(jù)《非常時(shí)期管理銀行暫行辦法》第十二條規(guī)定“官辦或官商合辦之銀行，其服務(wù)人員一律視同公務(wù)人員， 不得直接經(jīng)營商業(yè)”［19］（P653）。但銀行工作人員趁職務(wù)之便從事囤購已成一時(shí)之風(fēng)氣。在成都經(jīng)濟(jì)檢查隊(duì)1941年11月22—25日所查獲囤積案件一覽表中，郫縣川鹽銀行、成都川康平民銀行、新都縣銀行、聚興誠銀行共被查獲囤積大米7300雙市石、菜籽20 159雙市石，但最后并未對銀行的主管人作出處分。［23］四川省銀行副經(jīng)理張子黎利用行款設(shè)立商號，資本達(dá)千萬元以上，該行的高級職員大多是其股東，牽涉的行莊商號多達(dá)20家。該案早在1942年即上報(bào)財(cái)政部，到1947年四川省銀行董事長鄧漢祥仍在申訴張子黎把持行務(wù)。［24］1945年7月，四川省政府調(diào)查認(rèn)為成都附近的菜籽價(jià)格波動過巨，其原因就是四聯(lián)總處原料購辦委員會、中 （國）中（央）交（通）農(nóng)（業(yè)）四行及中央信托局斥巨資爭相購買所致。［25］國家主要銀行尚且如此罔顧法令，各地方銀行自然上行下效。蔣介石認(rèn)為：“在縣里只須嚴(yán)辦幾個(gè)有勢的為富不仁之徒，糧食問題自然可以解決?！保?6］然而這樣的辦法“事實(shí)上亦不易執(zhí)行”，其原因即是這些囤戶“多系地方士商富室巨紳駐軍，甚至機(jī)關(guān)法團(tuán)”。［13］（P393）由此可見，政府在銀行涉糧弊案中，主管機(jī)關(guān)職責(zé)不清，相互推諉，未能公平處理。無法肅清囤積居奇的資金來源，那么市場糧價(jià)被惡意哄抬也就不可避免。

（四）政府未能有效應(yīng)對民眾對缺糧的恐慌情緒

在輿論宣傳上，政府未能及時(shí)辟謠，使輕微旱災(zāi)即引發(fā)民眾對缺糧的恐慌?！叭嗣裥睦淼目只攀羌由罴Z價(jià)波動程度的主要原因。常常為著莫須有的事情，大家便信以為真，始而互相傳播，終而自相驚擾，授予糧戶糧商以操縱居奇的機(jī)會?！保?7］“地方父老的經(jīng)驗(yàn)，四川經(jīng)過兩三個(gè)豐年之后，就要有次旱災(zāi)。……而冬春之交又的確少雨， 于是更加重了人們的憂慮。”［28］1940年四川省局部地區(qū)發(fā)生輕微旱災(zāi)，從而引發(fā)民眾的強(qiáng)烈憂慮。但對缺糧的謠言，政府并未及時(shí)加以澄清。直到1940年下半年糧價(jià)漲勢不可遏止時(shí)，中央政府的相關(guān)人員和四川省府要員才開始強(qiáng)調(diào)“今年豐收，各省雨水調(diào)合”［29］，“平抑全川糧價(jià)，省府已具最大決心”［30］，“省府鑒于二十六年之經(jīng)驗(yàn)，對于去雨綢繆之措施，已有具體推行辦法”［31］。然而此時(shí)，囤積之風(fēng)已蔚為大觀了。

在打擊囤積居奇的問題上，四川的地方要員常發(fā)表一些與中央政令相悖的言論，使民眾無所適從，導(dǎo)致政令執(zhí)行大打折扣。1941年6月，川康綏靖主任鄧錫侯竟公開聲稱:“我認(rèn)為要全盤解決糧食問題，使今后全川各銷區(qū)，不再感受糧食的恐慌，糧價(jià)的漲跌，政府能夠把它節(jié)制住，最好是準(zhǔn)許大家公開囤積，獎(jiǎng)勵(lì)大家囤積，但是有一個(gè)限制，就是要向政府登記?！保?2］（P39）

此外，政府未能有效應(yīng)對搶糧騷亂的突發(fā)事件，進(jìn)一步加劇民眾恐慌情緒。時(shí)任成都行轅保安科長李又生呈報(bào)1940年3月“成都搶米風(fēng)潮經(jīng)過”顯示：“川省因天旱,奸商囤積居奇，米價(jià)飛漲，群情憤怨，成都一般貧民，即有蠢蠢不安之象?！戆藭r(shí)(1940年3月14日——筆者注)發(fā)生暴亂，事發(fā)之始，僅有八、九人在南門外倡率，貧民憤米商之高抬時(shí)價(jià)，沿途逐漸嘯聚(警察及當(dāng)?shù)厣诒嗤楸说瘸跻辔醇又浦?，由數(shù)十人而數(shù)百人，并轉(zhuǎn)移目標(biāo)于銀行倉庫……當(dāng)饑民沿途搶劫嘯聚至重慶銀行時(shí)，已有三、四千人，狂呼亂叫，搗毀窗壁?！保?3］（P276）此次搶米風(fēng)潮由最初的少數(shù)人“嘯聚”到三四千人，期間未見任何政府機(jī)構(gòu)相關(guān)人員出面疏導(dǎo)或制止。1940年4月13日，因傳言當(dāng)?shù)厣虝辉偈勖捉o外省人，導(dǎo)致外來難民一日之間把閬中城里大米爭購一空，繼而引發(fā)了持續(xù)半個(gè)月的搶購之風(fēng)。閬中縣政府竟然聲稱“此事與政府無關(guān)，請商會酌情處理”［34］。1941年6月成都市再次發(fā)生大規(guī)模搶米騷亂，蔣介石亦忍不住斥責(zé)四川省主席：“岳軍兄對于貫徹糧食政策籌劃糧食供應(yīng)，更應(yīng)力排浮議，毅然擔(dān)當(dāng)……應(yīng)痛徹反省?！保?5］

面對來自淪陷區(qū)的民眾大量涌入，政府缺乏有效的應(yīng)急方案，缺糧的恐慌已經(jīng)不可避免。而在突發(fā)事件的處理中，地方政府更是對自己的職責(zé)無知，放任謠言、恐慌情緒蔓延，最后野蠻地訴諸暴力。這必然引起搶米騷亂、囤積居奇，甚至是武力反抗。

三、國統(tǒng)區(qū)各級政府應(yīng)對糧食危機(jī)失當(dāng)之檢討

綜觀上文，糧食危機(jī)的爆發(fā)和加劇，各級政府應(yīng)負(fù)主要責(zé)任。所謂戰(zhàn)事未開，糧草先行，抗戰(zhàn)伊始，國民政府及四川省政府對可能出現(xiàn)的糧食危機(jī)缺乏充分準(zhǔn)備，也低估了囤積、運(yùn)輸、管理糧食的難度。中央政府資金準(zhǔn)備不足，四川省政府亦輕視中央政令，各縣政府也多敷衍塞責(zé)，導(dǎo)致囤糧計(jì)劃未能如期完成。此時(shí)的糧政機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂、人員短缺，使得政府無法及時(shí)掌握糧食運(yùn)銷及買賣情況，行政監(jiān)管的缺位，勢必讓糧食市場陷入混亂。當(dāng)糧食危機(jī)爆發(fā)，政府也未能有效阻止危機(jī)的蔓延與加劇。在銀行弊案的處理上，主管部門職責(zé)不清，互相推諉包庇，囤積居奇之風(fēng)不能有效控制，則加劇了危機(jī)的擴(kuò)大。最后，在處理搶米的突發(fā)性事件時(shí)，地方政府明顯缺乏危機(jī)處理能力，暴力鎮(zhèn)壓只能進(jìn)一步引發(fā)恐慌。湖南、陜西、廣西、云南等省也都有同樣情形，在湖南岳陽縣，政府官員、內(nèi)遷人員、難民、軍隊(duì)相互爭奪糧食，以致“數(shù)部互毆之事,迭見不鮮”[36］?？梢姰?dāng)時(shí)政府應(yīng)對糧食危機(jī)的束手無策，不獨(dú)四川如此。

行政執(zhí)行力的強(qiáng)弱體現(xiàn)出政府有效性的高低?？箲?zhàn)初期政府即頒布《戰(zhàn)時(shí)糧食管理?xiàng)l例》，其后又有大量法令法規(guī)頒行，但政策要靠行政系統(tǒng)不折不扣地執(zhí)行,才能使之轉(zhuǎn)化為政府治理的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。亨廷頓認(rèn)為：“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效性程度。”[37］（P51）芬納縱觀人類的統(tǒng)治歷史，提出“執(zhí)行系統(tǒng)”（delivery systems）是否有效直接影響政府的統(tǒng)治效果。［38］注重行政系統(tǒng)有效性研究的政府史，可以從另一個(gè)維度審視中國政治現(xiàn)代化成敗之原因。［39］

糧食之不足，或者說難以集中，的確是戰(zhàn)時(shí)政府面臨的一大難題，但未能及時(shí)控制危機(jī)擴(kuò)大與蔓延，則“在人謀之不周”［40］（P552）。戰(zhàn)時(shí)政府的工作不但從數(shù)量上增加，從質(zhì)量上更要求高效。英國的“凱恩斯主義”、美國的“羅斯福新政”都是通過擴(kuò)大行政權(quán)力來化解戰(zhàn)時(shí)危機(jī)。①作為關(guān)系國計(jì)民生的糧食問題，國民政府在政策執(zhí)行上心有余力不足的表現(xiàn)，恰好暴露出行政系統(tǒng)的脆弱無力。同樣面臨糧食短缺，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的根據(jù)地政府預(yù)防和處理危機(jī)的效果遠(yuǎn)勝于國民黨政府，而其行政系統(tǒng)的現(xiàn)代化、其行政人員的能力與素質(zhì)及頒布的關(guān)于糧食管制的法令都遠(yuǎn)低于或少于國民政府。②原因是多方面的，亦不在本文的討論范圍中，但這可以說明，國統(tǒng)區(qū)糧食危機(jī)大爆發(fā)的原因并不能完全歸結(jié)為戰(zhàn)爭的因素，必定有其國民黨政府自身的原因。

如果說抗戰(zhàn)時(shí)期國民黨是一個(gè)“弱勢獨(dú)裁”的黨③，那么國民政府也是一個(gè)“有限”政府。當(dāng)然，其“有限”并非出于民主的意愿，而是其行政系統(tǒng)能力有所不逮造成的被動“有限”。“有事而努力不稱，有權(quán)而機(jī)構(gòu)不副。機(jī)構(gòu)既設(shè)，而人事不及配備。人事已備，而培養(yǎng)不以其時(shí)。欲其速赴事機(jī)，克奏全效，雖有賢者，亦難為力”［7］（P65），這就是當(dāng)時(shí)行政系統(tǒng)的真實(shí)寫照。

國民黨建政后，“讓政治上軌道”［41］的呼聲一度甚囂塵上，此時(shí)行政改革的目標(biāo)“一是提高行政效率，二是澄清吏治道德，三是節(jié)省國家經(jīng)濟(jì)”［42］（P471）。全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，蔣介石更迫切希望用科學(xué)管理方法，延攬行政管理的專門人才④。不單任命注重地方行政的政學(xué)系核心人物張群為四川省主席，還要求他“對于蘇俄之行政效率增進(jìn)方法多加實(shí)際考查”［43］。然而，從抗戰(zhàn)時(shí)期國統(tǒng)區(qū)各級政府在糧食危機(jī)中的應(yīng)對來看，經(jīng)歷過“革新”的行政系統(tǒng)并未表現(xiàn)出應(yīng)有的高效率與科學(xué)性。

究其原因，政府行為除了受國民黨政治影響和制約外，在其行政現(xiàn)代化過程中，雖然學(xué)習(xí)西方現(xiàn)代的行政理念建立了日趨完備的行政體系，但是傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)“差序格局”的依賴型的權(quán)威人格并未改變。馬克思·韋伯認(rèn)為：“在現(xiàn)代的國家中，真實(shí)的政府所以能使其自身發(fā)生效力者，既不在于國會的辯論，亦非由于皇帝的敕令，而實(shí)系于有關(guān)日常生活的行政事務(wù)的推行，這事必操于文官的手中?！保?4］當(dāng)時(shí)的行政專家甘乃光也認(rèn)為：“近年來中國行政組織——最少是重要機(jī)關(guān)的行政組織——已在現(xiàn)代化的行程中，但行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部組織和他的運(yùn)用卻很成問題，亟須加以考究?！保?5］（P53）人情關(guān)系、地域、派系、權(quán)謀仍舊具有強(qiáng)大的生命力，這些行為讓行政系統(tǒng)嚴(yán)重偏離了工具理性，成為謀取利益的工具和宣示權(quán)威的載體，嚴(yán)重削弱了政府有效性和合法性。國民政府亦如晚清政府一樣，由于“政府政策、措施在推展方面的變形與失靈，最終走向政策本意的反面”［46］，其統(tǒng)治崩潰也就是必然的。

注釋：

①雖然也有文章認(rèn)為戰(zhàn)時(shí)過分?jǐn)U大的行政權(quán)力干擾了正常的市場機(jī)制，導(dǎo)致自由的市場機(jī)制與政府統(tǒng)治行為發(fā)生沖突與較量，結(jié)果只能促使黑市經(jīng)濟(jì)泛行，腐敗大規(guī)模滋生，但此種結(jié)論是基于對市場和交易制度較為完備的廣東省的考察?；粜沦e：《市場機(jī)制與政府行為——抗戰(zhàn)時(shí)期廣東國統(tǒng)區(qū)糧食市場管理的個(gè)案考察》，《抗日戰(zhàn)爭研究》2004年第2期。

②參見郝銀俠：《抗戰(zhàn)時(shí)期國共兩黨糧政之差異性研究》（《求索》2011年第5期）、《抗戰(zhàn)時(shí)期國共兩黨糧政之相似性研究》（《寶雞文理學(xué)院學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2013年第8期）。

③參見王奇生：《黨員、黨權(quán)與黨爭——1924—1949年中國國民黨的組織形態(tài)》，上海：上海書店出版社，2003年。

④1940年2月29日蔣介石電陳布雷：“研究行政效率與科學(xué)管理方法之人士，如在掃蕩報(bào)發(fā)表意見之鐘自答，若大公報(bào)發(fā)表意見之王爾道、石渠閣等等，請派人留心聯(lián)絡(luò)考察，如其可用則盡量收羅，使之專門研究及制擬實(shí)施方案以及發(fā)起科學(xué)管理運(yùn)動會，提倡并使中央各院部會署促進(jìn)其實(shí)施為要。”《蔣介石手令》（二），臺北：“國史館”，典藏號:001-016142-0019。

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