2000—2014年我國文化產(chǎn)業(yè)政策體系研究

祁述裕，孫 博，曹 偉，紀芬葉

(國家行政學院，北京 100089)

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2000—2014年我國文化產(chǎn)業(yè)政策體系研究

祁述裕，孫 博，曹 偉，紀芬葉

(國家行政學院，北京 100089)

2000年以來，我國文化產(chǎn)業(yè)政策從無到有再到初成體系，有力促進了文化產(chǎn)業(yè)起步和發(fā)展，但也存在著政策體系不健全不完善等問題。展望未來，完善我國文化產(chǎn)業(yè)政策，要堅持以培育文化市場為核心，堅持依法行政，重視文化產(chǎn)業(yè)政策與公共文化服務政策、其他產(chǎn)業(yè)政策相配套相協(xié)調(diào)。同時，要強化政策程序性保障，促進政策制定和執(zhí)行的開放、透明和公開。

公共政策；文化產(chǎn)業(yè)；文化產(chǎn)業(yè)政策；政策評估

2000年以來，我國文化產(chǎn)業(yè)政策從無到有再到初成體系，為培育市場主體、擴大文化生產(chǎn)、促進文化交易、拉動文化消費、建設文化市場、激發(fā)創(chuàng)新活力發(fā)揮了積極作用，有力地促進了文化產(chǎn)業(yè)快速起步和平穩(wěn)發(fā)展。然而隨著改革進程的不斷深入和文化產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，我國文化產(chǎn)業(yè)政策體系不健全不完善的問題逐漸暴露，影響和束縛了文化產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展。因此，適應社會主義市場經(jīng)濟和依法治國戰(zhàn)略任務需要，完善我國文化產(chǎn)業(yè)政策體系，促進文化產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康快速發(fā)展，成為一個重大理論和現(xiàn)實問題。

一、我國文化產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)狀

文化產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵和構成，有多種劃分方法?？紤]到2000年以來，我國文化產(chǎn)業(yè)政策的功能主要定位于從相關方面扶持和促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，本文擬從財政、稅收、金融、科技創(chuàng)新與文化產(chǎn)業(yè)融合、土地、人才等六個方面對我國文化產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)狀作一梳理。

(一)財政政策

財政政策主要表現(xiàn)為各專項產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的設立(詳見附表1)。資金來源為中央和地方各級財政投入，扶持對象包括單一文化產(chǎn)業(yè)門類、文化產(chǎn)業(yè)重點項目、特定文化企業(yè)、文化企業(yè)特定行為以及為文化產(chǎn)業(yè)提供金融支持及其他服務的主體。部分地區(qū)如北京市，還設有專門機構負責專項資金的研究、審議、決策和管理。

財政政策主要存在以下五個問題：一是財政投入主要關注微觀領域，停留在“就事論事”階段，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展宏觀導向把握不夠；二是財政投入方式單一，未能充分引導金融機構和社會資本，財政資金的杠桿作用和放大效應不明顯。三是財政投入總量相對不足。從絕對量上看仍難以滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金需求；從相對量上看，對文化產(chǎn)業(yè)的財政支持占國家財政總支出的比重偏低。四是財政資金投入公平性不高。對不同文化產(chǎn)業(yè)門類、不同地區(qū)、不同所有制和規(guī)模的文化企業(yè)特別是民營文化企業(yè)、小微文化企業(yè)支持力度不一，存在不均衡、不平等問題。五是財政資金的投入使用、績效考核、信息公開、意見反饋、監(jiān)督約束機制不完善，財政資金的使用績效難以衡量，政策執(zhí)行效率不高。

(二)稅收政策

文化產(chǎn)業(yè)的稅收政策在主要稅種中均有體現(xiàn)。

增值稅：在生產(chǎn)、出口、銷售等環(huán)節(jié)，對轉制單位、重點文化產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、國務院批準成立的電影制片廠、經(jīng)國務院廣播影視行政主管部門批準成立的電影集團及其成員企業(yè)等文化產(chǎn)業(yè)主體運用下調(diào)稅率、出口退(免)稅、先征后退等手段進行稅收減免。

企業(yè)所得稅：特定文化企業(yè)，如小微文化企業(yè)、試點文化集團、轉企改制單位、高新技術文化企業(yè)，減免企業(yè)所得稅；針對企業(yè)發(fā)展特殊時期，如新辦文化企業(yè)三年免征所得稅；針對企業(yè)從事國家鼓勵的特定行為，如研發(fā)行為、企事業(yè)單位等主體對文化企業(yè)的捐贈行為，允許進行所得稅加計扣除或抵免。

個人所得稅：國家對單位和個人進行特定文化行為的鼓勵，如對企事業(yè)單位、社會團體和個人通過非營利性的社會團體和國家機關對公益性青少年活動場所(包括新建)的捐贈，在繳納個人所得稅時準予扣除；拍賣品為經(jīng)文物部門認定是海外回流文物的，按轉讓收入額的2%計算繳納個人所得稅。

營業(yè)稅：對文化單位的特定經(jīng)營行為收入予以減免稅，如紀念館、文化館、圖書館等公益性文化單位的門票收入；文化企業(yè)的境外演出收入；動漫企業(yè)開發(fā)動漫產(chǎn)品提供的勞務收入等。

關稅：主要對文化企業(yè)進口從事文化生產(chǎn)和服務的必需設備免征進口關稅，如對經(jīng)文化部、財政部、國家稅務總局認定的動漫企業(yè)進口動漫開發(fā)生產(chǎn)用品實施免征進口關稅等，或對特定文化產(chǎn)品進口實行暫行優(yōu)惠稅率，如對藝術品進口實行一年的6%優(yōu)惠進口關稅。

房產(chǎn)稅及土地使用稅：對特定文化單位的自用房產(chǎn)或經(jīng)營房產(chǎn)減免稅，如轉企改制單位、宗教寺廟、公園、名勝古跡等。

稅收政策的問題主要有以下五方面：一是缺乏清晰的整體行業(yè)引導規(guī)劃，具體政策的優(yōu)惠幅度、力度、范圍、受惠對象均相對較小或較為狹窄，在引領產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整上的作用不夠突出。二是政策較為零散、不成體系且多為臨時性政策，沒能形成兼具長期性、廣泛性和專業(yè)性的政策體系。三是稅收政策調(diào)控手段單一，尚未形成通過稅率、納稅期限、征收管理、減免稅、出口退稅、成本核算、稅項扣除、虧損彌補、投資抵免等綜合多種手段的優(yōu)惠調(diào)控體系。四是文化產(chǎn)業(yè)稅負相對偏高，如文化娛樂業(yè)、藝術品拍賣業(yè)綜合稅費負擔較重。五是個別稅收政策自相矛盾，制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如一方面鼓勵納稅人(企業(yè)或個人)通過各種形式的捐贈扶持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展；另一方面，現(xiàn)行稅收政策卻又限制企業(yè)(個人)等納稅人捐贈，妨礙優(yōu)惠政策的實際執(zhí)行和政策效果的落實。

(三)金融政策

金融政策主要包括：銀行信貸扶持政策、資本市場融資政策、保險支持政策、投資基金政策。金融政策主要存在以下五方面問題：一是因文化產(chǎn)業(yè)門類眾多，各行業(yè)融資特點不一，難以形成具有指導性、實踐性和操作性的統(tǒng)一政策；二是因文化產(chǎn)業(yè)自身存在的規(guī)模偏小、資產(chǎn)偏輕、融資擔保能力偏弱、相應風險擔保機制不健全等投融資局限，導致金融機構面臨較高的投資風險，政策執(zhí)行主體動力不足。三是文化金融配套服務體系尚不健全。金融機構對文化產(chǎn)業(yè)特性認識不深，政策偏重宏觀指導，缺乏可執(zhí)行的具體內(nèi)容和程序性指導意見，直接融資應用有限。四是政策公平性有待提高。不同文化產(chǎn)業(yè)主體處于不平等的融資地位。國有企業(yè)，大型企業(yè)，經(jīng)濟效益好、有發(fā)展前景的企業(yè)更容易獲得融資支持，而中小文化企業(yè)、民營企業(yè)、新興文化產(chǎn)業(yè)則難以獲得金融支持，與文化產(chǎn)業(yè)以中小企業(yè)和非公企業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)特有發(fā)展模式相背離，制約產(chǎn)業(yè)長遠發(fā)展。五是針對文化產(chǎn)業(yè)的金融創(chuàng)新不足。政策設計路徑沿循傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)的融資模式，在創(chuàng)設文化產(chǎn)業(yè)特有的信貸、擔保、融資產(chǎn)品和模式方面探索較少，對眾籌、風險投資、創(chuàng)業(yè)基金、聯(lián)合擔保、資產(chǎn)證券化等新型融資方式引入不夠，未能推出符合產(chǎn)業(yè)特點的融資政策體系。

(四)文化與科技融合政策

文化與科技融合政策，在中央層面包括：“十一五”時期文化發(fā)展綱要提出要加快科技創(chuàng)新，推動文化與科技融合?！笆濉币?guī)劃綱要提出構建國家文化產(chǎn)業(yè)科技基礎條件平臺，建設和完善國家重大文化科技基礎設施，優(yōu)化文化科技布局，加強相互配套、開放共享和高效利用。在推動我國動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見中也對促進科技與文化融合有所涉及。各部委，如文化部、新聞出版總署，均在推動文化產(chǎn)業(yè)、新聞出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見中提出運用高新科技轉變產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式、促進產(chǎn)業(yè)升級、提升內(nèi)容創(chuàng)新能力與水平、豐富產(chǎn)品表現(xiàn)形式等意見*資料來源：國家新聞出版總署《關于進一步推動新聞出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》, 2010年8月16日，中華人民共和國中央人民政府官網(wǎng)http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1778072.htm。2014年《關于推進文化創(chuàng)意和設計服務與相關產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的若干意見》，為科技創(chuàng)新和文化產(chǎn)業(yè)的融合拓展了更大空間。地方政府如江蘇、廣東、浙江、山東等均出臺政策從資金、人才、稅收、技術支持等多方面支持文化與科技融合。

文化與科技融合政策主要存在以下三方面問題：一是融合度較低。文化科技創(chuàng)新更依賴于單行的鼓勵科技創(chuàng)新政策，而文化產(chǎn)業(yè)政策中的有關內(nèi)容仍停留在鼓勵文化主體自主研發(fā)等的初級融合層面，文化與科技融合“1+1>2”效應未能發(fā)揮。二是相關政策系統(tǒng)性不足，可操作性差。相關鼓勵科技創(chuàng)新與文化產(chǎn)業(yè)融合的內(nèi)容分別散見于推動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和加強科技創(chuàng)新的單行政策中，主要作為主推政策的附屬條文，且多限于宏觀導向規(guī)劃，沒有具體內(nèi)容、責任主體和程序操作意見，難以落實。三是政策覆蓋產(chǎn)業(yè)門類狹窄。相關政策多見于動漫游戲、網(wǎng)絡文化、數(shù)字科技等本身依托于科技發(fā)展而形成的新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展意見中，而傳統(tǒng)行業(yè)如何與科技融合等產(chǎn)業(yè)發(fā)展難點問題卻始終沒有相應政策予以推動解決，難以提升文化產(chǎn)品和服務的整體競爭力和創(chuàng)造力。

(五)土地政策

近年來中央和地方出臺一系列土地政策對文化產(chǎn)業(yè)予以扶持。雖然國土資源部還沒有專門出臺文化產(chǎn)業(yè)土地政策，但其他相關政策中支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地優(yōu)惠內(nèi)容并不鮮見(詳見附表2)，主要側重于對文化產(chǎn)業(yè)項目、文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)、特殊文化產(chǎn)業(yè)主體實施優(yōu)惠的土地供應和利用政策。

土地政策主要存在以下三方面問題：一是政策過于籠統(tǒng)宏觀，可操作性差。相應的土地使用、基礎設施建設和市政配套服務政策和實施細則的欠缺使政策實施僅停留于表面，政策服務對象沒能得到實質優(yōu)惠。二是部分政策執(zhí)行效果欠佳。支持文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的相關政策實施效果不佳，園區(qū)實際運營效率低下，“空心化”現(xiàn)象較為普遍。三是政策針對性不強。如，土地政策未能調(diào)節(jié)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間分布不均衡問題。文化資源豐富、文化氛圍濃厚的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)達地區(qū)往往存在土地有限的發(fā)展硬約束，資源過度集中卻利用不足，而中西部等文化產(chǎn)業(yè)成長地區(qū)土地供應充足卻由于軟環(huán)境的欠缺難以吸引資源集聚。

(六)人才政策

國家層面的文化產(chǎn)業(yè)人才政策以文化部的《文化系統(tǒng)人才發(fā)展規(guī)劃》為主要支撐。該規(guī)劃以加強七支文化人才隊伍建設和實施九大重大人才工程為主要抓手，為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供人力資源支持。地方政府也在文化產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)、引進、流動、利用等方面積極進行探索。如福建省通過拓寬人才培養(yǎng)渠道、發(fā)揮職業(yè)教育集團作用加強文化產(chǎn)業(yè)人才隊伍建設。廣東省支持高等院校與文化企業(yè)聯(lián)合建設、聘用海內(nèi)外高級人才、加大對優(yōu)秀人才的獎勵力度。

人才政策主要存在以下三方面問題：一是偏重文化人才的整體培養(yǎng)，忽視對專業(yè)人才培養(yǎng)。二是人才培養(yǎng)機制亟待完善。學歷教育方面，文化產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)定位不明確，培養(yǎng)層次結構設計不合理，師資力量不足，教材編寫落后。非學歷教育方面，人才培養(yǎng)與實際產(chǎn)業(yè)需求脫節(jié)，操作型人才、高級管理人才、文化貿(mào)易人才等產(chǎn)業(yè)急缺人才培養(yǎng)乏力。三是人才激勵政策不足。已出臺政策將文化產(chǎn)業(yè)人才等同于一般文化人才，缺乏具有針對性的細化可操作指導意見，人才的收入分配、薪酬獎勵、教育晉升、流動渠道、社會保障、能力評價等體制機制建設沒有創(chuàng)新突破，難以激發(fā)文化產(chǎn)業(yè)人才的積極性和創(chuàng)造性。

二、我國文化產(chǎn)業(yè)政策制定和實施的成績和存在的問題

我國文化產(chǎn)業(yè)政策的類型主要包括：整體性政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃類、重點門類扶持政策、改革扶持類政策、完善市場類政策、綜合扶持類政策、重點項目類政策。其中，整體性政策主要是在頂層設計和戰(zhàn)略規(guī)劃上明確文化產(chǎn)業(yè)的性質、功能、定位以及發(fā)展目標和價值取向，一般體現(xiàn)在黨和國家層次重要文件、重大規(guī)劃中；產(chǎn)業(yè)規(guī)劃類政策主要為促進一定時期、一定空間內(nèi)的整個文化產(chǎn)業(yè)或相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等方面提出的相關政策，主要體現(xiàn)在國家和有關政府部門出臺的總體產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和轉型產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中；重點門類扶持政策主要是國家和地方對動漫、網(wǎng)游等重點門類產(chǎn)業(yè)從財政、金融、土地等各方面提出的特定政策，主要體現(xiàn)在專項政策或綜合政策中；改革扶持類政策主要是以深化文化體制改革總政策為主要內(nèi)容，以推進國有文化院團改革、促進小微企業(yè)發(fā)展、培育市場主體等為重點的相關政策，主要體現(xiàn)在專項政策中；完善市場類政策主要圍繞構建統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代文化市場體系而提出的相關政策，主要體現(xiàn)為相關專項政策；綜合扶持類政策主要是為促進服務、消費等某一行業(yè)、領域發(fā)展而從各方面提出的配套政策，主要體現(xiàn)在相關專項政策或綜合政策中；重點項目類政策主要是國家和地方在搭建文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺在專項資金、園區(qū)建設等方面提出的相關政策和項目，主要體現(xiàn)在專項政策中。

2000年以來，我國文化產(chǎn)業(yè)從無到有、從小到大，穩(wěn)步向國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)邁進，文化產(chǎn)業(yè)政策在管方向、推起步、促增長、調(diào)結構、提質量等方面發(fā)揮了積極的促進作用，但也還存在不少問題。

(一)主要成績

第一，明確產(chǎn)業(yè)主導思想。對文化經(jīng)營行為的認可和“文化市場”、“文化經(jīng)濟”概念的承認為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定思想基礎?！笆濉庇媱澨岢觥拔幕a(chǎn)業(yè)”和“文化產(chǎn)業(yè)政策”概念標志著國家運用產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控產(chǎn)業(yè)發(fā)展的開始。十六大明確區(qū)分 “文化事業(yè)”和“文化產(chǎn)業(yè)”，提出完善文化政策，支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。十七屆五中、六中全會提出推動文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟支柱性產(chǎn)業(yè)。十八大將文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟支柱性產(chǎn)業(yè)列入全面建成小康社會指標體系。綱領性文件的出臺為政策制定提供頂層設計思路。

第二，引領產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。2006年“十一五”文化發(fā)展綱要確定了重點產(chǎn)業(yè)門類。2009年《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》將文化產(chǎn)業(yè)提升為國家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。2014年《關于推進文化創(chuàng)意和設計服務與相關產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的若干意見》強調(diào)文化產(chǎn)業(yè)對相關產(chǎn)業(yè)的帶動作用，突出其在經(jīng)濟轉型升級中的重要地位。文化部《關于加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》、《“十二五”時期文化產(chǎn)業(yè)倍增計劃》等一系列文件推動了文化產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展。

第三，助推優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2003年《關于支持和促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》提出培植開發(fā)新興文化產(chǎn)業(yè)。2009年《文化產(chǎn)業(yè)投資指導目錄》鼓勵部分網(wǎng)絡文化服務業(yè)和動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2006年《財政部等部門關于推動我國動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》和2008年《關于扶持我國動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》形成動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展熱潮。2005年《關于網(wǎng)絡游戲發(fā)展和管理的若干意見》支持網(wǎng)絡游戲健康發(fā)展。2014年《關于推動特色文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》、《關于藏羌彝文化產(chǎn)業(yè)走廊發(fā)展規(guī)劃》扶持特色文化產(chǎn)業(yè)。這些政策有助于培育新型文化業(yè)態(tài)，推動資源流向重點優(yōu)勢門類，優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)結構。

第四，培育合格市場主體。2003年《關于印發(fā)文化體制改革試點中支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉制為企業(yè)的兩個規(guī)定的通知》為國有文化單位轉企改制提供政策支持。2005年《關于深化文化體制改革的若干意見》(以下簡稱“意見”)是中央首次就文化體制改革作出的重大決策。2006年文化部、新聞出版總署分別就文化及傳媒行業(yè)的改制工作作出具體部署。2008年《文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉制為企業(yè)的規(guī)定》和《文化體制改革中支持文化企業(yè)發(fā)展的規(guī)定》(國辦發(fā)〔2008〕114號)兩個文件成為指導文化體制改革由點到面推開、扶持文化企業(yè)做大做強的根本性文件。2009年《關于深化國有文藝演出院團體制改革的若干意見》、2011年《關于加快國有文藝院團體制改革的通知》以及《關于深化非時政類報刊出版單位體制改革的意見》明確了國有文化單位改革的時間表和路線圖，2013年《關于支持轉企改制國有文藝院團改革發(fā)展的指導意見》助力改制院團繁榮發(fā)展。十七屆六中全會決定繼續(xù)執(zhí)行文化體制改革配套政策，延長轉企改制單位扶持政策執(zhí)行期限。2014年《關于印發(fā)文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉制為企業(yè)和進一步支持文化企業(yè)發(fā)展兩個規(guī)定的通知》(國辦發(fā)〔2014〕15號)，對2008年國辦發(fā)〔2008〕114號文件進行修訂完善，推動改革深化。政策的實施促使改制單位成為合格文化市場主體，奠定產(chǎn)業(yè)發(fā)展微觀基礎。

第五，激發(fā)社會資本投入。2005年《關于非公有資本進入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定》引導規(guī)范非公有資本進入文化產(chǎn)業(yè)?！蛾P于文化領域引進外資的若干意見》履行加入世貿(mào)承諾，規(guī)范文化領域引進外資。2012年《關于鼓勵和引導民間資本進入文化領域的實施意見》鼓勵民間資本進入文化產(chǎn)業(yè)。2014年《關于大力支持小微文化企業(yè)發(fā)展的實施意見》支持創(chuàng)業(yè)，大力扶持小微文化企業(yè)發(fā)展。十八屆三中全會對政府簡政進一步降低資本進入文化產(chǎn)業(yè)門檻，2014年8月國務院《關于取消和調(diào)整一批行政審批項目等事項的決定》中涉及文化產(chǎn)業(yè)及相關領域的共29項，引爆社會投資熱情。

第六，助推產(chǎn)業(yè)升級。2007年《關于加快發(fā)展服務業(yè)的若干意見》、《關于加快發(fā)展服務業(yè)若干政策措施的實施意見》強調(diào)大力發(fā)展旅游、文化、體育和休閑娛樂等服務業(yè)?！蛾P于搞活流通擴大消費的意見》把文化娛樂、休閑旅游等文化消費作為新的消費熱點加以培育。2013年《關于促進信息消費擴大內(nèi)需的若干意見》，提出要大力發(fā)展數(shù)字出版、互動新媒體、移動多媒體等新興文化產(chǎn)業(yè)。2006年《關于鼓勵和支持文化產(chǎn)品和服務出口的若干政策》，2014年《關于加快發(fā)展對外文化貿(mào)易的意見》助推文化產(chǎn)業(yè)“走出去”。促進文化與相關領域的融合發(fā)展也是近年的政策熱點， 2012年《文化部“十二五”文化科技發(fā)展規(guī)劃》推動文化與科技加速融合。2009年《關于促進文化與旅游結合發(fā)展的指導意見》推動文化旅游業(yè)發(fā)展，融合發(fā)展政策使文化產(chǎn)業(yè)突破部門界限，成為國民經(jīng)濟的重要驅動力。

第七，搭建產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺。一是財政專項資金。目前從中央到地方普遍設立了文化產(chǎn)業(yè)專項發(fā)展資金。截止2013年，中央財政已累計安排142億元支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展*資料來源：中國經(jīng)濟網(wǎng)《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金累計142億 專家:要調(diào)整功能定位》,2014,01,09,http://www.ce.cn/。二是示范類園區(qū)和基地建設。2004年至今共有五批265家國家文化產(chǎn)業(yè)示范基地，四批8家國家級文化產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)和4家國家級文化產(chǎn)業(yè)試驗園區(qū)*資料來源：《2014-2018年中國文化產(chǎn)業(yè)園投資分析及前景預測報告》(上下卷)，中研普華公司,中國行業(yè)研究網(wǎng), 2014年5月.。2006年推出《國家文化產(chǎn)業(yè)示范基地評選命名管理辦法》(以下簡稱“辦法”)，2014年則推出《國家文化產(chǎn)業(yè)示范基地管理辦法》對原《辦法》進行修訂規(guī)范。三是出口重點項目和基地。2005年《國家文化產(chǎn)品出口示范基地認定管理辦法(暫行)》開始推行出口示范基地認定工作。2007年《文化產(chǎn)品和服務出口指導目錄》和2010年《關于進一步推進國家文化出口重點企業(yè)和項目目錄相關工作的指導意見》確定定期推出重點企業(yè)和重點項目目錄。示范基地、示范園區(qū)、重點項目的推出為文化產(chǎn)業(yè)知名品牌、標桿企業(yè)和核心集聚區(qū)的涌現(xiàn)創(chuàng)造條件。文化產(chǎn)業(yè)公共服務平臺建設大有進益，中國(深圳)國際文化產(chǎn)業(yè)博覽會等一系列會展促進文化產(chǎn)業(yè)交易與合作。以中國文化產(chǎn)業(yè)網(wǎng)為依托的信息服務平臺、項目資源庫和投融資服務平臺的建設與運營日趨成熟。國家級動漫公共技術服務平臺、信息服務平臺為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有力支持?！段幕跋嚓P產(chǎn)業(yè)分類(2012)》的推出使文化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計更加科學、規(guī)范、有針對性。

(二)存在的問題

第一，政策之間協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性不強。一個文化產(chǎn)業(yè)門類涉及多個管理部門，相關部門只能根據(jù)其職能管轄范圍出臺政策，帶有明顯的部門傾向，人為割裂產(chǎn)業(yè)鏈條，對產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展把握不足。文化產(chǎn)業(yè)概念內(nèi)涵與外延的不斷擴大使政策的制定與執(zhí)行難以再局限在宣傳文化系統(tǒng)內(nèi)部，需要進一步突破部門界限，綜合多方力量，而強有力統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的缺位使政策的制定執(zhí)行難以形成合力，政策的有效性和執(zhí)行力大打折扣。

第二，部分政策的延續(xù)性與穩(wěn)定性不夠。在以往文化產(chǎn)業(yè)政策制定過程中，有些政策是為了解決某一行業(yè)某一時期的特殊問題而臨時制定的，政策出臺前的基礎調(diào)研工作不足，政策目標設定不夠明確，沒有考慮到政策的長遠影響，導致政策目標改變頻繁、政策內(nèi)容變化過快，影響政策功能發(fā)揮。

第三，政策評價標準設計不周密。一些文化產(chǎn)業(yè)政策對文化產(chǎn)業(yè)雙重屬性認識不足，設計評價標準時過度偏向經(jīng)濟效益或社會效益，沒有將二者有機結合。如：有的文化產(chǎn)業(yè)扶持政策要求申請者獲得權威評獎認可。文化單位為“評獎而創(chuàng)作”，刻意討好專家評委而忽視群眾需求，成品難以推向市場，既無經(jīng)濟效益，作品的社會效益也由于消費的空白而無法實現(xiàn)。又如個別影視動畫扶持政策以生產(chǎn)原創(chuàng)動畫的分鐘數(shù)設置獎勵門檻，導致動漫企業(yè)重數(shù)量而輕質量。再如，以動漫作品是否在中央電視臺等主流媒體的黃金時間段播出作為能否獲獎的標準之一，導致實踐中出現(xiàn)企業(yè)免費甚至給予播出渠道重金以換取獎勵的現(xiàn)象。

第四，政策制定和執(zhí)行的公平性有待提高。政策內(nèi)容制定上存在重文化事業(yè)輕文化企業(yè)、重國有企業(yè)輕民營企業(yè)的現(xiàn)象。如將文件的適用范圍限制于文化體制改革試點地區(qū)，將政策服務對象限定于轉企改制的文化事業(yè)單位，人為排斥民營企業(yè)適用優(yōu)惠政策。在政策適用標準上設置門檻，獲得扶持的多為壟斷大型國企，民營小微企業(yè)難以進入扶持范圍。在政策執(zhí)行上，國有單位憑借文化資源優(yōu)勢超越民營企業(yè)獲得大量扶持資金，行業(yè)壁壘和地方保護也廣泛存在。

第五，政策執(zhí)行監(jiān)管不嚴，缺乏績效評估。一是政策執(zhí)行中相應環(huán)節(jié)，如專項資金的申報、評審，存在信息不對稱、過程缺乏公示等問題，評審結果容易受領導或專家個人意志左右，出現(xiàn)權力尋租。二是政策“重制定輕執(zhí)行”。政策的實施情況、資金的使用情況、項目收益情況均缺乏過程監(jiān)督和績效評估機制，政策執(zhí)行效率如何，政策效果如何難以得知。三是健全的審計核查、監(jiān)督管理和責任追究制度尚未建立，相應機制的欠缺使企業(yè)違法違規(guī)成本極低，第三方機構和社會公眾也無從監(jiān)督，政策實施效果差強人意。

第六，產(chǎn)業(yè)政策體系需不斷加以完善。如金融支持、稅收優(yōu)惠、知識產(chǎn)權保護、風險規(guī)避、維權保護、公共服務平臺搭建等政策還比較欠缺。

三、 完善我國文化產(chǎn)業(yè)政策的建議

1．堅持以培育文化市場為核心。文化市場是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土壤，建立健全現(xiàn)代文化市場體系是文化產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展的基礎。文化產(chǎn)業(yè)政策體系在產(chǎn)業(yè)價值取向上要以市場為導向，以建立健全現(xiàn)代文化市場體系為核心，要突出以下幾點。一是促進文化消費。文化消費在現(xiàn)代文化市場體系建設中居于龍頭地位。當前我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展還處在初級階段，民眾的文化消費需求尚未完全得以開發(fā)，文化消費習慣也未形成。在政策上要著力調(diào)整消費結構，提升消費水平，促進文化產(chǎn)品和服務的創(chuàng)新發(fā)展。尤其要以政策引導居民改變文化消費模式，培育民眾文化消費意識，創(chuàng)造文化消費條件。要強化社會保障體系建設讓民眾敢于消費，加強文化消費場所和基本消費設施建設，轉變民眾計劃經(jīng)濟下文化福利觀念。二是促進公平競爭。市場主體的平等競爭是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎。目前我國文化領域還存在政府對于市場主體區(qū)別對待，人為破壞競爭規(guī)則的現(xiàn)象。未來政策制定的重點是打破部門行業(yè)壁壘和地方行政保護主義，放開文化市場的準入和退出，放開文化企業(yè)的自由競爭和兼并重組。構建全國統(tǒng)一的文化市場，打造公平競爭的市場環(huán)境，促進公有和非公有制文化企業(yè)權利平等、機會平等、規(guī)則平等，形成大型文化集團、行業(yè)領軍企業(yè)、大中文化企業(yè)和小微文化企業(yè)合理分工、良性競爭、共同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局。三是加強文化市場支撐體系建設。行業(yè)管理、誠信體系、市場監(jiān)管等文化市場支撐體系是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要保障，而相應體系的不健全成為我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短板。今后，文化產(chǎn)業(yè)政策需要在健全市場支撐體系上彌補“政府缺位”，促進文化要素市場建設，加快市場信用體系建設，健全市場監(jiān)管體系，完善知識產(chǎn)權保護、文化人才教育與培養(yǎng)等市場配套服務機制建設。

2.堅持依法行政。當前，我國文化政策制定仍依賴紅頭文件、領導批示、試點引路、典型事件決策等行政管理方式，政策存在隨意性強，以偏概全，穩(wěn)定性、連續(xù)性弱，執(zhí)行不力等缺陷。同時，相較于法律嚴格的程序和效力規(guī)定，政策的制定程序、執(zhí)行監(jiān)督和效力等級均缺乏強制性規(guī)范，人為操作空間大，因此造成“政策濫發(fā)”與“政策緊缺”并存。一方面中央和地方大量出臺產(chǎn)業(yè)政策，但由于效力等級規(guī)范不清造成政策層級混亂，政策間相互重疊乃至沖突，數(shù)量雖多但操作性不強。另一方面是政策制定和執(zhí)行缺乏強制性規(guī)定和程序操作規(guī)范，執(zhí)行主體和政策對象都難以把握，政策執(zhí)行手段各異，甚至執(zhí)行與否都乏人問津。未來文化產(chǎn)業(yè)政策的制定執(zhí)行要始終堅持依法行政。一是要樹立法治意識。尊重法律權威，履行法律所賦予的職能，法無明文授權的領域禁止政府濫用政策調(diào)節(jié)。二是大力推動基本文化法律建設。該由法律規(guī)范的領域不能長期依靠政策調(diào)控，已成型的政策該上升為法律的要上升為法律。加快《文化產(chǎn)業(yè)促進法》、《文化市場管理法》等文化產(chǎn)業(yè)基本法的立法進程。三是推動法律法規(guī)與黨的規(guī)章協(xié)調(diào)統(tǒng)一。四是對于各類政策的出臺要有嚴格的程序性限制和效力層次劃定，明確劃分中央事權和地方事權，不能越級越位，要嚴格遵守法律法規(guī)對于政府相關行為的程序性要求。

3.重視與公共文化服務政策配套。傳統(tǒng)文化管理思想上，文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)涇渭分明，而在市場經(jīng)濟條件下，文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)既有不同點，也有共同點，兩者不存在無法逾越的鴻溝。公益性文化事業(yè)需要重視開拓市場，經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)也要重視社會效益，兩者并不相互排斥。只有經(jīng)濟和社會效益都得到體現(xiàn)，文化產(chǎn)品才能實現(xiàn)價值最大化。今后文化產(chǎn)業(yè)政策制定上要破除陳規(guī)，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與公共文化服務體系建設有機結合。在公共文化服務體系建設中轉變公共文化產(chǎn)品和服務的供給模式，引入競爭機制，堅持“政府引導、政策扶持、社會參與”，形成公共文化服務體系建設與文化產(chǎn)業(yè)相互促進、相互扶持的良性循環(huán)機制。在文化產(chǎn)業(yè)政策制定上，要堅持兩種屬性、兩個效益、兩個目標，在強調(diào)產(chǎn)業(yè)價值和經(jīng)濟效益的同時，發(fā)揮文化產(chǎn)業(yè)在凝聚精神、教化民眾、傳承文化、價值引領、愉悅身心方面的作用。

4.推動文化產(chǎn)業(yè)政策與一般產(chǎn)業(yè)政策相協(xié)調(diào)。文化產(chǎn)業(yè)政策在遵循文化自身發(fā)展規(guī)律和要求的同時，也要注重與一般產(chǎn)業(yè)政策相銜接，體現(xiàn)國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管的一致性。當前我國文化產(chǎn)業(yè)融入國民經(jīng)濟程度不高，文化產(chǎn)業(yè)政策與一般產(chǎn)業(yè)政策對接不足，文化產(chǎn)業(yè)處于“小文化”的自我封閉狀態(tài)。比如，文化產(chǎn)業(yè)不僅涉及宣傳文化系統(tǒng)，也涉及發(fā)改、財政、國土、規(guī)劃、科技、工信等眾多政府部門。由于主管意識形態(tài)的宣傳部門無法協(xié)調(diào)其他部門，由主管宣傳部門主抓文化產(chǎn)業(yè)，難免出現(xiàn)小馬拉大車的現(xiàn)象。又如，在國家和地方都存在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃“兩張皮”的現(xiàn)象：在有關文化建設的文件中，文化產(chǎn)業(yè)被放在突出位置予以強調(diào)；而在國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的盤子中，文化產(chǎn)業(yè)的位置或被弱化或被虛化，無法形成具有長遠性、整體性的發(fā)展規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)政策。因此，未來文化產(chǎn)業(yè)政策制定需要注重以下幾方面：一是在政策制定規(guī)劃上要形成文化經(jīng)濟的戰(zhàn)略思維，堅持“大文化”的發(fā)展思路，適應文化與相關產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展趨勢，以政策創(chuàng)造條件，充分發(fā)揮文化創(chuàng)意在賦予其他產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品文化內(nèi)涵而間接創(chuàng)造價值上的作用，帶動其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是通過制定政策鼓勵文化產(chǎn)業(yè)與相關成熟產(chǎn)業(yè)接軌，形成與其相匹配的經(jīng)濟規(guī)模，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，與之聯(lián)動發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展水平和素質。三是加強宣傳文化與相關部門之間的溝通協(xié)作，推動有關部門在制定其他產(chǎn)業(yè)政策時，將其與文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展關系納入考量，形成相互銜接、聯(lián)通合作、配合無間的產(chǎn)業(yè)政策體系。

5.促進政策制定執(zhí)行的開放透明公開。促進政策制定透明公開，提升政策決策民主水平，是轉變政府職能、增強文化治理能力的必然要求，也是完善文化產(chǎn)業(yè)政策體系的客觀需要。當前我國文化產(chǎn)業(yè)政策制定決策過程仍局限于政府內(nèi)部，沒有形成相關的開放民主機制：政策的決策體系以宣傳文化系統(tǒng)為主；政策制定主要依靠官員、專家等少數(shù)人通過文件起草、會議研討等途徑進行；政策執(zhí)行和監(jiān)督主要通過下發(fā)文件、資金申報劃撥、上級督查督辦、財政審計等政府內(nèi)部行為實現(xiàn)，針對政策自身的評估和監(jiān)督仍處于空白，政策退出機制尚未形成。因此，今后要改進和規(guī)范文化產(chǎn)業(yè)政策過程：一是在政策制定過程中，采取引入非利益攸關方參與政策討論、舉辦公開的政策聽證會、加強對政策宣傳推廣等途徑擴大社會參與。二是在政策執(zhí)行過程中，要轉變傳統(tǒng)的“重制定、輕執(zhí)行”觀念，建立健全公正高效的政策執(zhí)行效率跟蹤體系，并在法律允許的前提下，擴大執(zhí)行主體范圍、強化社會輿論監(jiān)督。三是在政策監(jiān)督過程中，引入第三方機構，健全指標體系，加強政策績效評估工作。強調(diào)政策考核的結果導向，實時根據(jù)評估結果推動政策的“立、改、廢”，形成政策調(diào)整退出機制，促進政策體系自身的“新陳代謝”。

6.強化政策程序性保障。好的產(chǎn)業(yè)政策不僅目標明確，內(nèi)容合理，更是執(zhí)行有力、保障完善、監(jiān)管到位的一系列機制的集合體?，F(xiàn)行很多文化產(chǎn)業(yè)政策之所以影響不大，效率不高，核心問題就是缺乏有效的程序性保障機制，未來的文化產(chǎn)業(yè)政策需要加強以下三方面工作：一是夯實基礎。做好政策制定前的調(diào)研和數(shù)據(jù)收集分析工作，發(fā)揮專項人才作用。尤其要解決現(xiàn)有文化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計制度和監(jiān)測體系滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題，對于尚未建立起獨立的統(tǒng)計監(jiān)測體系的行業(yè)，要盡快研究建立并逐步完善產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計指標體系和統(tǒng)計制度。同時，為進一步提升文化產(chǎn)業(yè)政策的時效性和適用性，要形成實用高效的動態(tài)數(shù)據(jù)監(jiān)測體系，及時反饋時點數(shù)據(jù)、階段數(shù)據(jù)、事件數(shù)據(jù)，實時衡量政策效果，為政策調(diào)整提供依據(jù)。二是綜合協(xié)調(diào)。文化產(chǎn)業(yè)政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督具有一定的復雜性，往往牽涉多個部門，政策的制定和執(zhí)行主體也存在分離，如：中央政策的具體執(zhí)行主體為地方政府；政策的預期目標由宣傳文化系統(tǒng)確定，而財稅優(yōu)惠需要經(jīng)濟部門予以配合落實，因此要加強綜合協(xié)調(diào)。首先在確定政策目標時就需嚴格考察其可行性，論證執(zhí)行主體是否有能力、有意愿、有動力實行政策。其次在政策起草時要盡量納入所有可能涉及的執(zhí)行部門，事先做好溝通協(xié)調(diào)，防止政策偏向某一方利益訴求或執(zhí)行責任不明，影響政策公平性和可行性。再次在政策形成后，要在內(nèi)部征求好相關部門意見，在政府內(nèi)部形成共識，減少政策執(zhí)行阻力。最后在政策出臺時，對于多執(zhí)行主體的綜合政策，盡量以政府名義或部門聯(lián)合發(fā)文，提升政策權威性，約束執(zhí)行主體行為。三是靈活多樣。首先，在政策制定之初要綜合考量，要形成政策體系觀念，全方位、多角度、寬領域、深層次進行全面調(diào)節(jié)，形成宏觀規(guī)劃導向與具體部署落實，產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展與單獨產(chǎn)業(yè)門類、環(huán)節(jié)、主體扶持，整體普惠與單一特惠有機結合的綜合政策體系。其次，在政策調(diào)節(jié)手段上要拓展思路，在扶持類政策上，要綜合運用財政、土地、稅收、金融等多種手段，引導為主，投入為輔。在管理類政策上，要加強司法與行政手段的相互結合與配合，形成社會綜合治理機制。再次，在政策出臺形式上，要量體裁衣，對于具體政策，考慮到政策對象、執(zhí)行主體和時效性等因素，可以采取部門規(guī)章形式；而綜合性、長期性和宏觀性較強的政策，則考慮用更高層次的政府文件形式，提升權威性并獲得更多部門支持。

[責任編輯：李然忠]

2014年國家社科基金藝術學重大課題“國家文化治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設研究” (項目批準號：14ZD04)的階段性成果。

祁述裕(1958-)，男，國家行政學院社會和文化教研部、文化政策與管理研究中心主任，博士生導師；孫博(1982-)，女，國家行政學院博士生；曹偉(1976-)，男，國家行政學院博士生；紀芬葉(1982-)，女，國家行政學院博士生。

G124

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1003-8353(2015)05-0057-08