水電工程移民安置“三原”原則的改革與突破

胡洹+劉世慶

〔摘要〕在全面深化改革的新時期，水電建設(shè)需要兼顧國家戰(zhàn)略布局、地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、移民脫貧致富、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各個方面，已經(jīng)超越了能源需求和行業(yè)利益而上升到需要統(tǒng)籌規(guī)劃的綜合性領(lǐng)域。四川水電資源豐富，是我國水電開發(fā)的主戰(zhàn)場之一，2013年9月以來，《我國流域經(jīng)濟(jì)與政區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展研究》課題組先后對金沙江下游、岷江中下游、長江上游宜賓-重慶段進(jìn)行實地考察，調(diào)研發(fā)現(xiàn)我國水電開發(fā)規(guī)模不斷攀升，正開始向經(jīng)濟(jì)條件較好、人口密度較大的地區(qū)擴張，而所實施的移民安置政策卻沒有相應(yīng)的進(jìn)行調(diào)整，產(chǎn)生的移民問題越來越突出，對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的阻礙越來越嚴(yán)重。究其原因，水電工程移民安置“三原”原則嚴(yán)重制約了地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、航運發(fā)展以及移民后期扶持建設(shè)。本文將以“三原”原則為主線，結(jié)合四川水電開發(fā)中產(chǎn)生的問題，分析探討當(dāng)前我國水電工程移民安置政策的弊端，以及其對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響，并提出相應(yīng)的改進(jìn)措施。

〔關(guān)鍵詞〕水電工程;水電移民;“三原”原則; 內(nèi)河航運; 后期扶持

〔中圖分類號〕D632.4 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2015）02-0119-04

一、引言

在應(yīng)對能源危機以及全球氣候變化謀求可持續(xù)發(fā)展的國際背景下，我國水電發(fā)展迎來了前所未有的良好發(fā)展機遇。自三峽、小浪底、二灘等特大型水庫大壩建設(shè)以來，我國水電發(fā)展實現(xiàn)了質(zhì)的飛越，多方面位居國際先進(jìn)和領(lǐng)先水平。但如今，水電建設(shè)已經(jīng)不再單純是技術(shù)問題，而且需要兼顧國家戰(zhàn)略布局、地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、移民脫貧致富、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各個方面，已經(jīng)超越了能源需求和行業(yè)利益而上升到需要統(tǒng)籌規(guī)劃的綜合性領(lǐng)域。為實現(xiàn)2020年碳減排目標(biāo)，近年來我國水電開發(fā)規(guī)模不斷攀升，開始向經(jīng)濟(jì)條件較好、人口密度較大的地區(qū)擴張，但所實施的移民安置政策卻沒有相應(yīng)的進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致移民問題越來越突出，對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的阻礙越來越嚴(yán)重。

四川水電資源豐富，是我國水電開發(fā)的主戰(zhàn)場之一，其金沙江下游、岷江中下游、長江上游宜賓-重慶段均已納入國家水電開發(fā)規(guī)劃。2013年9月以來，《我國流域經(jīng)濟(jì)與政區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展研究》課題組先后對金沙江下游、岷江中下游、長江上游宜賓-重慶段進(jìn)行實地考察，走訪宜賓、瀘州、水富、綏江、寧南（以及西昌）、攀枝花、樂山等縣市，對向家壩庫區(qū)和溪洛渡庫區(qū)進(jìn)行了深入調(diào)研，確實地感受到水電建設(shè)對地區(qū)條件的改善，但這一程度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的預(yù)期，從發(fā)展的眼光來看，實際上是阻礙了地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步。究其原因，水電工程移民安置“三原”原則嚴(yán)重制約了地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、航運發(fā)展以及移民后期扶持建設(shè)。

因此，本文以“三原”原則為主線，結(jié)合四川水電開發(fā)中產(chǎn)生的問題，分析探討當(dāng)前我國水電工程移民安置政策的弊端，以及其對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響，并提出相應(yīng)的改進(jìn)措施。

二、“三原”原則的歷史沿革

（一）“三原”原則的確立（1985至1991年）

1984年，原水利電力部頒布《水利水電工程水庫淹沒處理設(shè)計規(guī)范》（以下簡稱84規(guī)范），正式將“三原”原則作為移民安置工作的重要原則寫入政策規(guī)范，其核心是指：水利水電工程以“原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)、原功能”為原則開展水庫農(nóng)村移民安置和受淹專業(yè)項目遷建，包括但不限于受淹的房屋及附屬建筑物、工礦企業(yè)和鐵路、公路、航運、電力、電信、廣播電視等設(shè)施，相應(yīng)投資費用列為水電工程補償投資。

在這一時期，我國剛開始改革開放，市場經(jīng)濟(jì)體制才確立不久，“三原”原則重點在于按照原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)的要求保障國家專項工程功能的發(fā)揮，而資金及具體事宜由地方政府包干統(tǒng)籌，以此實現(xiàn)對水電工程水庫淹沒處理投資的控制。對于農(nóng)村移民安置，則僅考慮到遷移及遷移以前的補償，缺少對移民未來基本生活保障和發(fā)展致富的考慮。

（二）“三原”原則的發(fā)展（1991至2006年）

1991年國務(wù)院頒布施行《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（國務(wù)院令第74號，以下簡稱74號令），隨后，原電力工業(yè)部于1996年頒布《水電工程水庫淹沒處理規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（以下簡稱96規(guī)范）中，“三原”原則的立足點仍然是計算遷復(fù)建工程補償投資，并在84規(guī)范的基礎(chǔ)上明確提出“擴大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)增加的投資，由地方政府或有關(guān)單位自行解決”。而在農(nóng)村移民安置方面則有所突破，明確提出“移民安置應(yīng)當(dāng)以不降低原有生活水平為原則，通過前期補償和后期生產(chǎn)扶持，并結(jié)合安置區(qū)的資源情況及其它發(fā)展條件和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃具體分析擬定”。同時，還提出遷建城鎮(zhèn)規(guī)劃除了應(yīng)本著原規(guī)模原標(biāo)準(zhǔn)的原則外，還應(yīng)參照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)工作程序編制，補償費用按照遷建規(guī)劃設(shè)計計算，并由地方政府包干使用。

城建行業(yè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入移民工程是“三原”原則的重大突破。一方面，后期生產(chǎn)扶持為移民未來生活提供一定保障，降低了社會風(fēng)險;另一方面，根據(jù)符合規(guī)范的城鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計計算補償投資，提高了移民安置規(guī)劃的可靠性和可操作性，有利于地方政府實施，有利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但補償投資往往根據(jù)地方發(fā)展規(guī)劃自行設(shè)計，存在通常所說的計算費用與實際實施兩套不同設(shè)計的兩張皮現(xiàn)象。

（三）“三原”原則的現(xiàn)狀（2006年至今）

2006年國務(wù)院頒布施行《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（國務(wù)院令第471號，以下簡稱471號令）。隨后，2007年國家發(fā)改委發(fā)布《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》（以下簡稱07規(guī)范）。07規(guī)范對“三原”原則的涵義有了進(jìn)一步的延伸和提高：一，進(jìn)一步明確移民安置規(guī)劃目標(biāo)和安置標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以達(dá)到或超過原有生產(chǎn)生活標(biāo)準(zhǔn)為原則，對移民生產(chǎn)生活直接影響的目標(biāo)值應(yīng)細(xì)化和分解，深入調(diào)查分析，結(jié)合安置區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃合理確定。二，進(jìn)一提出“移民工程建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)按照原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或恢復(fù)原功能的原則，考慮現(xiàn)狀情況，按照國家有關(guān)規(guī)定確定?，F(xiàn)狀情況低于國家標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)按國家標(biāo)準(zhǔn)低限執(zhí)行;現(xiàn)狀情況高于國家標(biāo)準(zhǔn)高限的，按國家標(biāo)準(zhǔn)高限執(zhí)行?！比叭痹瓌t的立足點不再限于計算補償投資，更多地強調(diào)規(guī)劃設(shè)計。遷復(fù)建工程按相應(yīng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范設(shè)計，按設(shè)計實施、按設(shè)計計算補償投資，但對于超出規(guī)范要求和標(biāo)準(zhǔn)的項目仍然需考慮合理的投資分?jǐn)偂?

新的移民安置規(guī)范為移民后續(xù)生活提供了一定保障，并使移民工程與相關(guān)行業(yè)有效的銜接和互通，遷復(fù)建工程規(guī)劃設(shè)計不再是兩張皮而能夠落地成真、付諸實施，與原有的實施規(guī)范相比有很大進(jìn)步。

三、“三原”原則對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

改革開放以來，我國水電移民安置政策經(jīng)歷三次調(diào)整不斷完善，“三原”原則在中央、地方、企業(yè)之間不斷磨合也有所突破，其作用和意義已經(jīng)發(fā)生了較大變化，在各個時期都能較好地滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求。但與國家、地區(qū)和移民的發(fā)展需求相比，仍存在諸多弊端。

（一）“三原”原則嚴(yán)重阻礙地方交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

大中型水利水電工程一般位于邊遠(yuǎn)地區(qū)和落后地區(qū)，這些地區(qū)普遍交通閉塞、基礎(chǔ)薄弱、起點較低，對交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有著迫切的需求。然而，大中型水利水電工程的建設(shè)周期一般在5到10年，跨度超過“五年規(guī)劃”，按照471號令對專業(yè)項目“原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能”①的處理方式，水電工程淹沒影響區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施將在之后1到2個“五年規(guī)劃”內(nèi)停滯發(fā)展。雖然，07規(guī)范考慮到這一問題并提出了相應(yīng)的解決措施但其實際效果并不理想。一方面，由于大中型水利水電工程時間跨度較大，很多項目存在可行性研究報告階段在07規(guī)范發(fā)布以前，而遷復(fù)建項目在07規(guī)范發(fā)布以后，那么這些地區(qū)仍然避免不了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)停滯不前的結(jié)果;另一方面，大中型水利水電工程的業(yè)主企業(yè)性質(zhì)特殊，省級主管部門和其項目法人之間談判并不平等，地方政府很難在這種協(xié)商機制中為地方爭取到合理的利益。以白鶴灘水電工程為例：白鶴灘水電站工程（樞紐部分）于2011年開始推動可行性研究報告編制工作，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行07規(guī)范，結(jié)合《四川省高速公路路網(wǎng)規(guī)劃》，提升遷復(fù)建公路等級達(dá)到高速公路等級標(biāo)準(zhǔn)。然而，三峽公司卻以471號令的“三原”原則為由拒絕擴建，而僅以“三原”原則設(shè)計復(fù)建公路，與四川省交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃格格不入，嚴(yán)重制約了地區(qū)交通發(fā)展。

（二）“三原”原則嚴(yán)重阻礙內(nèi)河航運發(fā)展

長江流域是我國水利水電開發(fā)的主戰(zhàn)場，也是我國內(nèi)河航運的“黃金水道”，綜合開發(fā)利用已成為長江流域開發(fā)的基本要求，然而“三原”原則的開發(fā)理念卻與此背道而馳。首先，水利水電工程截流蓄水能有效提高航道等級，但“原規(guī)?！钡耐ê皆O(shè)施建設(shè)卻制約了上下游間的通航能力，嚴(yán)重阻礙了內(nèi)河航運發(fā)展壯大。以向家壩水電站為例：向家壩過壩建筑物（升船機，尚未建成）按照原有Ⅳ級航道標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計，只能通過2×500 噸級船舶，而調(diào)研發(fā)現(xiàn)向家壩庫區(qū)已有3000噸以上貨船開始作業(yè)，通航能力不足已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了庫區(qū)航運發(fā)展。據(jù)估計，向家壩過壩設(shè)施滿負(fù)荷運轉(zhuǎn)的過壩能力不超過300萬噸，而據(jù)有關(guān)部門分析，向家壩翻壩運量已接近300萬噸，至2050年將達(dá)到1970萬噸，明顯不能滿足水運需求的增長。其次，水利水電工程建設(shè)后，庫區(qū)航道條件得到改善，按照“原標(biāo)準(zhǔn)”遷建的港口碼頭已經(jīng)不能適應(yīng)船舶大型化的需要。以向家壩庫區(qū)綏江縣碼頭為例：庫區(qū)蓄水后可滿足千噸級以上貨輪運輸，而綏江縣遷建或新建的3個碼頭卻仍然按照500噸級（或以下）船舶標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計，沒有建設(shè)（或預(yù)留）大運力的配套設(shè)施，嚴(yán)重制約了庫區(qū)航運發(fā)展壯大。最后，水利水電工程建設(shè)本可以使一些原本不具備航運能力的河段具備航運能力，但是“原功能”的設(shè)計原則卻扼殺了這些河段發(fā)揮航運功能。以金沙江下游水電開發(fā)為例：金沙江下游四座電站庫庫相連，將形成近800公里湖面，航道水深能夠滿足Ⅲ級航道的要求，合理調(diào)度的話能夠形成2000萬噸的通航能力，然而在已建成的2座電站中，向家壩電站僅設(shè)計（尚未建成）有2×500噸的升船機，而溪洛渡則沒有設(shè)計通航設(shè)施且事實上沒有預(yù)留通航過壩建筑物位置②;擬建的白鶴灘和烏東德電站的建設(shè)方案中也沒考慮沿岸航運發(fā)展的需求規(guī)劃設(shè)計通航設(shè)施。

①工礦企業(yè)和交通、電力、電信、廣播電視等專項設(shè)施以及中小學(xué)的遷建或者復(fù)建，應(yīng)當(dāng)按照其原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能的原則補償。

②通過實地考察發(fā)現(xiàn)，溪洛渡電站選址的時候并沒有考慮航運發(fā)展需求，雖然理論上可從山體中開鑿航運通道，但經(jīng)濟(jì)上并不現(xiàn)實，這種方案的投資堪比整個溪洛渡電站開發(fā)的投資規(guī)模。

（三）“三原”原則嚴(yán)重阻礙后期扶持政策實施。

84規(guī)范第1.0.5條提出“……做到不降低移民原來正常年景實際的經(jīng)濟(jì)收入水平，并能逐步有所改善”，74號令總則中提出“移民安置與庫區(qū)建設(shè)、資源開發(fā)、水土保持、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，逐步使移民生活達(dá)到或者超過原有水平”，由此可見后期扶持一直都是移民安置的重要組成部分和基本原則。471號令則進(jìn)一步明確了后期扶持的責(zé)任主體，規(guī)定將移民后期扶持納入當(dāng)?shù)卣ぷ鞣秶?，明確規(guī)定“移民安置區(qū)地方人民政府應(yīng)當(dāng)將水庫移民后期扶持納入本級人民政府國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃”。但是，移民安置區(qū)多為較貧困地區(qū)，地方政府財力有限并不能有效實施水庫移民后期扶持規(guī)劃，而“三原”原則劃分補償范圍的標(biāo)準(zhǔn)又規(guī)避了水電企業(yè)應(yīng)當(dāng)為移民提供后期扶持的社會責(zé)任，水電工程的利益并不能反哺當(dāng)?shù)匕傩铡Υ耍?71號令提出“大中型水利水電工程受益地區(qū)的各級地方人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照優(yōu)勢互補、互惠互利、長期合作、共同發(fā)展的原則，采取多種形式對移民安置區(qū)給予支持”。但是，當(dāng)前的大中型水利水電工程多為西電東輸工程的項目，雖是直輸東部地區(qū)，但東部地區(qū)都是按照市場價格支付電價，而最受益的電力公司的注冊地不在當(dāng)?shù)夭]有為地方發(fā)展提供支持。

四、建議

至471號令和07規(guī)范頒布實施以來，在建和新開工的各水電站庫區(qū)遷復(fù)建城集鎮(zhèn)、交通、水利、電力等移民工程在執(zhí)行“三原”原則時，已經(jīng)按照國家的強制性規(guī)定和相應(yīng)行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，并結(jié)合促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和移民脫貧致富的要求進(jìn)行設(shè)計和建設(shè)。庫區(qū)遷復(fù)建工程的建設(shè)規(guī)模和移民生活標(biāo)準(zhǔn)較淹沒前有了大幅度的提高，但與“建好一座電站，帶動一方經(jīng)濟(jì)，改善一片環(huán)境，造福一批移民”的開發(fā)理念仍有較大差距，繼續(xù)實施“三原”原則將不可能實現(xiàn)庫區(qū)移民在2020年達(dá)到小康生活目標(biāo)，依托黃金水道建設(shè)長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略也不能有效實施，這與新一輪國家戰(zhàn)略布局背道而馳。突破“三原”原則已經(jīng)迫在眉睫，水電移民安置政策有必要進(jìn)行新一輪的調(diào)整完善，正確處理好移民、水電企業(yè)、地方發(fā)展的利益關(guān)系，在制訂新的水電移民安置政策中必須從以下幾點著手。

（一）移民安置政策必須滿足地區(qū)發(fā)展規(guī)劃客觀要求

流域開發(fā)必須以地區(qū)發(fā)展為基本前提，水利水電工程建設(shè)不能建立在地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)被迫擱置的基礎(chǔ)上，而必須與地區(qū)發(fā)展相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)水電工程與地方建設(shè)共同發(fā)展。移民安置政策必須突破“三原”原則，遷復(fù)建項目規(guī)劃設(shè)計必須達(dá)到或高于地方發(fā)展規(guī)劃的需要，并建立更直接有效的投資分?jǐn)偡桨福嬲龑崿F(xiàn)水電開發(fā)與地區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)一致。

（二）移民安置政策必須符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一般規(guī)律

“從沿海起步先行、溯內(nèi)河向縱深腹地梯度發(fā)展，是世界經(jīng)濟(jì)史上一個重要規(guī)律，也是許多發(fā)達(dá)國家在現(xiàn)代化進(jìn)程中的共同經(jīng)歷” ①，水電開發(fā)建設(shè)也必須符合這一經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律。流域開發(fā)必須樹立流域綜合開發(fā)理念，水電、航運、水利兼顧，開發(fā)企業(yè)與開發(fā)區(qū)域共同發(fā)展。水電站建設(shè)必須充分考慮內(nèi)河航運發(fā)展的客觀需求，實現(xiàn)發(fā)電與航運并舉，防洪與水利灌溉兼顧。移民安置政策必須突破“三原”原則，合理預(yù)測航道條件改善情況，有效評估航運增長規(guī)模，充分考慮航運發(fā)展需求，并規(guī)劃建設(shè)具備充足通航能力的過壩設(shè)施。

（三）移民安置政策必須保障當(dāng)?shù)匾泼衩撠氈赂恍枰?/p>

“三原”原則規(guī)避了水電企業(yè)的社會責(zé)任，不僅沒能落實水電企業(yè)提出的“建好一座電站，帶動一方經(jīng)濟(jì)，改善一片環(huán)境，造福一批移民”的建設(shè)理念，反而制約了后期扶持政策有效實施，當(dāng)?shù)匕傩諏崿F(xiàn)小康生活更是無從談起。移民安置政策必須突破“三原”原則，合理預(yù)測經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢并為移民提供足夠長期的生活保障，同時必須明確將水電企業(yè)和電力公司納入移民后期扶持政策的責(zé)任主體，并建立相應(yīng)的后期扶持機制。

①李克強.依托黃金水道建設(shè)長江經(jīng)濟(jì)帶〔EB/OL〕.http：//news.china.com.cn，2014-04-28.

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【責(zé)任編輯：陳學(xué)明】