大城市新二元社會結(jié)構(gòu)的形成和破解

蔣永穆+張曉磊

〔摘要〕改革開放后，隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力涌入大城市。近年來，他們逐步在城市中實現(xiàn)了穩(wěn)定居住和就業(yè)，但在政治、經(jīng)濟和社會地位等方面與當?shù)貞艏用翊嬖谳^大的差距，在大城市內(nèi)部形成了新二元社會結(jié)構(gòu)。要有效破解大城市新二元社會結(jié)構(gòu)，著力點是推進基本公共服務(wù)均等化，一是持續(xù)增加財政對基本公共服務(wù)的投入;二是構(gòu)建多元化的公共服務(wù)提供體系;三是梯度推進基本公共服務(wù)均等化。

〔關(guān)鍵詞〕大城市;新二元社會結(jié)構(gòu);基本公共服務(wù)均等化;農(nóng)民工

〔中圖分類號〕D663 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2015）02-0113-06

一、新二元社會結(jié)構(gòu)的基本理論框架

改革開放后，由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的確立和推行，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率得到極大的提高，我國農(nóng)村產(chǎn)生了大量的剩余勞動力。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的快速推進，以及政府對戶籍管理制度的“松綁”，這些勞動力逐步從農(nóng)村向城市、從欠發(fā)達地區(qū)向發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移，形成了規(guī)模龐大的農(nóng)民工群體。這些外來農(nóng)民工的進入，一方面為城市注入了新的活力，成為其經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的重要力量。另一方面，基于歷史和現(xiàn)實的原因，他們在政治、經(jīng)濟和社會地位上與本地居民的差距越來越明顯，逐步在城市內(nèi)部形成了“新二元社會結(jié)構(gòu)”。①

（一）既有文獻綜述

新二元社會結(jié)構(gòu)的形成，不僅不利于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的破解，還在城市內(nèi)部產(chǎn)生了一系列危害。近年來，該問題已引起了社會各界的廣泛關(guān)注，學術(shù)界也涌現(xiàn)出不少研究成果。

學者們最初是意識到城市農(nóng)民工群體的產(chǎn)生，使得傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)理論在解釋中國社會現(xiàn)實情況時出現(xiàn)了局限性，因此有必要將該群體當作獨立的一元進行研究（李強，2000年;甘滿堂，2001年）。②這一觀點提出后，就有學者將新二元社會結(jié)構(gòu)當作深層次原因，來解釋農(nóng)民工難以融入城市的問題（錢文榮等，2006;丁憲浩，2006）。接下來，隨著該問題關(guān)注度的升溫，新二元社會結(jié)構(gòu)作為一個獨立課題被學術(shù)界提出，學者們對其具體表現(xiàn)及其影響進行了分析，并提出相應(yīng)的破解對策。他們在研究中指出，新二元結(jié)構(gòu)會阻礙社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展（岳澎等，2008年），影響和諧社會的構(gòu)建（丁憲浩，2007年），并造成城市化進程的不穩(wěn)定（侯力，2007年）。學者們普遍認為，破解新二元社會結(jié)構(gòu)的根本措施是改革戶籍制度（岳澎等，2008年;王美琴，2008年）。最近幾年，由于已有地方政府開始意識到該問題的嚴重性，并采取了一系列政策措施，試圖緩解新二元社會結(jié)構(gòu)。部分學者開始對這些城市進行實地調(diào)研，分析當?shù)氐亩Y(jié)構(gòu)狀況，評估地方政府的政策效應(yīng)，并在此基礎(chǔ)上提出政策建議（劉社建，2010年;顧海英等，2011年;陳群民等，2012年）。

①也有學者用“三元結(jié)構(gòu)”這一概念來研究城市居民、農(nóng)村居民和城市農(nóng)民工之間的差異，其內(nèi)涵與“新二元結(jié)構(gòu)”并無本質(zhì)區(qū)別。本文的研究對象主要是大城市內(nèi)部的常住人口，不涉及農(nóng)村居民，因此使用“新二元結(jié)構(gòu)”這一概念。

②國內(nèi)首先提出該觀點的學者是清華大學的李強教授，他在研究中使用了“三元結(jié)構(gòu)”的概念，城市農(nóng)民工被稱為“社會的第三元”。

綜觀學術(shù)界的研究成果，總體而言是比較客觀和科學的，對我們認識新二元社會結(jié)構(gòu)問題提供了指導(dǎo)和幫助。然而遺憾的是，學者們大多傾向于實證性研究，缺乏理論上的提升。這一方面造成新二元社會結(jié)構(gòu)理論缺失，人們難以對其進行深層次的把握;另一方面不能有效指導(dǎo)實踐，直接影響到該問題的破解。因此，我們認為有必要建立新二元社會結(jié)構(gòu)的理論框架，對其進行理論上的分析和說明。

（二）新二元社會結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵

在既有研究中，有部分學者對新二元社會結(jié)構(gòu)的概念做出了界定。總結(jié)起來，有廣義和狹義的兩種理解：

從廣義上看，新二元社會結(jié)構(gòu)是指受到傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，城市居民與進城農(nóng)民工在政治、經(jīng)濟和社會地位上有著顯著的差別，形成了相互對立的兩大社會群體?！?〕這種定義較為全面地展現(xiàn)了新二元社會結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)形式，但簡單地指出雙方在政治、經(jīng)濟和社會地位上存在差距，還只是一種表面的分析，對其深層次根源剖析不足。

從狹義上看，新二元社會結(jié)構(gòu)主要聚焦于制度性缺失導(dǎo)致城市居民與進城農(nóng)民工之間享受不同種類和水平的公共服務(wù)?！?〕這種理解指出了新二元社會結(jié)構(gòu)的實質(zhì)，即基本公共服務(wù)的非均等化，但未能解釋其與傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)系，也無法呈現(xiàn)新二元社會結(jié)構(gòu)的具體表現(xiàn)形式，使其在解釋現(xiàn)實狀況時有所局限。

要構(gòu)建新二元社會結(jié)構(gòu)的科學內(nèi)涵，就必須對其與傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)系、實質(zhì)和具體表現(xiàn)形式進行深入解讀，并揭示其內(nèi)在邏輯聯(lián)系。我們認為，新二元社會結(jié)構(gòu)，主要是指在農(nóng)業(yè)剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的過程中，農(nóng)民工與城市居民之間逐步形成的差別與對立。即在城市內(nèi)部，受到傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響，加之特殊的制度安排與政策措施，城市居民與進城農(nóng)民工未能享受均等化的基本公共服務(wù)，并由此導(dǎo)致了雙方在經(jīng)濟地位、社會參與和身份認同等方面產(chǎn)生顯著的差異。這些差異使得進城農(nóng)民工難以融入城市，從而在城市內(nèi)部形成相對獨立的“一元”。

（三）新二元社會結(jié)構(gòu)的實質(zhì)

城市內(nèi)部兩類居民在政治、經(jīng)濟和社會地位上存在差別，進城農(nóng)民工群體無法融入城市，是新二元社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)在我們面前的具體景象。而造成這一現(xiàn)象的根源，是基本公共服務(wù)的非均等化?；竟卜?wù)，主要包括就業(yè)、教育和社會保障等幾個方面，是人民最關(guān)心、最直接和最現(xiàn)實的利益問題，其作用是保障全體社會成員的基本生存狀態(tài)和基本發(fā)展機會。實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，是農(nóng)民工群體融入城市的必要條件。然而，當前地方政府在制定公共政策時，仍按照傳統(tǒng)的戶籍身份對當?shù)鼐用窈屯鈦磙r(nóng)民工加以區(qū)隔，在公共資源有限的情況下，只滿足或優(yōu)先滿足城鎮(zhèn)戶籍居民的需求?；竟卜?wù)非均等化，既是新二元社會結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)之一，也是引發(fā)兩類居民政治、經(jīng)濟和社會地位差別的根源。

（四）新二元社會結(jié)構(gòu)形成的必然性

中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的矛盾長期存在，時至今日，仍深刻制約著中國經(jīng)濟社會的發(fā)展。根據(jù)發(fā)展經(jīng)濟學的相關(guān)理論，要破解二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，必須在工業(yè)化發(fā)展的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移?；仡欀醒胝疄檗D(zhuǎn)變二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所作的努力，也基本上是圍繞這一主題進行的。特別是黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”發(fā)展戰(zhàn)略后，進一步為農(nóng)業(yè)剩余勞力的轉(zhuǎn)移提供了有利條件。這正是2003年后，中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有所弱化的一項重要原因。①

①為了更好地分析當前中國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的狀況，我們對新時期（2003年—2011年）的二元對比系數(shù)進行測算，發(fā)現(xiàn)該系數(shù)在這一階段整體上呈上升態(tài)勢。這說明，中國自20世紀90年代后二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)持續(xù)惡化的趨勢得到了有效的遏制。但與發(fā)達國家的數(shù)據(jù)相比較，當前中國仍處于明顯的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，城鄉(xiāng)差距較大。

我們在認識到持續(xù)推動農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移的重要性的同時，也要充分考慮大城市的社會消化能力，而其消化能力是與城市化水平相協(xié)調(diào)的。目前，中國的城市化水平相對較低。有研究報告顯示，中國2011年城市化率已達到51.3%，〔3〕城市化進程進入一個新的階段。但與世界中等收入水平國家60%的城市化率相比，還存在著不小的差距。同時，中國的城市化質(zhì)量也令人堪憂，很多城市的規(guī)模已超過其經(jīng)濟發(fā)展水平和資源承載能力。簡而言之，中國大城市的消化能力十分有限。

因此，我們一方面面臨著破解傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的需求，另一方面又面臨著城市消化能力不足的客觀現(xiàn)實。這一對矛盾的存在，使得新二元社會結(jié)構(gòu)成為中國現(xiàn)代化進程中的一種必然現(xiàn)象。

二、新二元社會結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)和危害

（一）新二元社會結(jié)構(gòu)的表現(xiàn)

新二元社會結(jié)構(gòu)最為突出的表現(xiàn)，就是進城農(nóng)民工與城市戶籍居民之間存在差別待遇，農(nóng)民工難以融入城市，在城市內(nèi)部形成一個獨立的社會群體。因此，要探討其具體表現(xiàn)形式，就必須圍繞社會融合這一主題展開。我們認為，新二元社會結(jié)構(gòu)的具體表現(xiàn)主要包括公共服務(wù)、經(jīng)濟地位、社會參與和身份認同四個方面。公共服務(wù)的非均等化，從制度和政策層面將兩類居民區(qū)隔開來，是引發(fā)其他差距的根源;經(jīng)濟地位的差距，使得農(nóng)民工融入城市的客觀物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱;而社會參與和身份認同，則在意識層面阻礙了社會融合的進程。

1.公共服務(wù)方面

第一，外來農(nóng)民工群體普遍存在文化程度低，缺乏就業(yè)技能的問題。要促進農(nóng)民工就業(yè)，政府就應(yīng)該制定相應(yīng)政策降低就業(yè)門檻，并提供就業(yè)技能培訓(xùn)。但一些地方政府為了提高本地就業(yè)率，人為地造成外來農(nóng)民工與當?shù)鼐用竦牟黄降雀偁?。另外，政府在提供就業(yè)培訓(xùn)方面也存在很大的進步空間，2013年我國農(nóng)民工中只有29.9%的群體接受過非農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)?！?〕

第二，在住房提供上，農(nóng)民工經(jīng)濟收入低、住房條件差，對保障性住房有著比城鎮(zhèn)居民更為強烈的需求。但我們考察了多個城市的保障性住房政策，無一例外都存在戶籍上的限制，外來農(nóng)民工要申請到保障性住房幾乎是不可能的。雖然有個別城市已經(jīng)著手改革，逐步向外來農(nóng)民工開放保障性住房，但外來農(nóng)民工群體與城市居民享受保障房情況的巨大差異還是依然存在。

第三，外來農(nóng)民工子女就學難度大。國家對流動兒童的教育政策是“以流入地為主，以公辦學校為主”，因為公辦學校的教學質(zhì)量較好，也更有利于農(nóng)民工子女融入城市生活。但實際上外來農(nóng)民工子女要進入公辦學校存在很多障礙，如入學手續(xù)比城鎮(zhèn)居民子女更為復(fù)雜，有學校以戶籍為由收取借讀費、贊助費等。有學者對全國10個城市的農(nóng)民工子女教育狀況做了調(diào)研，指出在這10個城市中的農(nóng)村戶籍流動兒童，就讀于公辦中小學的占41.1%，就讀于民辦中小學的占58.8%?！?〕由此可見，當前我國城市中公辦學校對農(nóng)民工子女的吸納能力十分有限。

第四，社會保障方面，外來農(nóng)民工近一半沒有簽訂勞動合同，參保率總體較低。我國《勞動法》明確規(guī)定農(nóng)民工必須與用人單位簽訂勞動合同，并參加養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等社會保險，可以說城鎮(zhèn)職工社會保障從制度上并不排斥外來農(nóng)民工。但現(xiàn)實的情況卻令人擔憂，2013年外出農(nóng)民工沒有與雇主或單位簽訂勞動合同的高達58.7%，〔6〕更嚴重的是這一比重有逐年上升的趨勢。即使是在簽訂勞動合同后，也大量存在合同不規(guī)范，不按法律規(guī)定履行合同等問題。而極低的社會保險參保率更是從事實上將外來農(nóng)民工群體排斥在城鎮(zhèn)社會保障體系之外，同樣以2013年的數(shù)據(jù)來看，外來農(nóng)民工參加養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)和生育保險的比例分別為15.7%、28.5%、17.6%、9.1%和6.6%，〔7〕這一比例雖有逐年上升的趨勢，但仍遠遠低于全國城鎮(zhèn)在崗職工的平均水平。

2.經(jīng)濟地位方面

其一，外來農(nóng)民工在就業(yè)機會上受到了一些人為限制，出于種種原因，用人單位在招聘員工時往往會傾向于本地居民，某些崗位甚至明文規(guī)定“只招錄本地居民”;其二，農(nóng)民工所從事職業(yè)的聲望較差，以2013年的數(shù)據(jù)為例，從事制造業(yè)的農(nóng)民工占35.0%，建筑業(yè)占23.5%，居民服務(wù)和其他行業(yè)僅占9.4%，〔8〕可以說，城市中“苦、臟、累、差”的工作基本上被外來農(nóng)民工包辦;其三，農(nóng)民工的收入水平相對較低，2013年，農(nóng)民工月均收入增幅較大，達到2609元，〔9〕但與城鎮(zhèn)居民相比，仍有不小差距，并且這一差距在逐年擴大;其四，農(nóng)民工工作時間偏長，按照我國勞動法規(guī)定，勞動者的工作時間每天不得超過8小時，每周不得超過44小時，但數(shù)據(jù)表明，2011年我國農(nóng)民工勞動時間超過上述兩項規(guī)定的比例分別為41.0%和84.7%;〔10〕其五，外來農(nóng)民工居住條件較差，截至2013年，僅有0.9%的外來農(nóng)民工在務(wù)工地自購房，〔11〕其余農(nóng)民工仍以集體居住單位宿舍或租房的形式解決住宿問題，他們居住的地方普遍來講人員復(fù)雜，治安事件多發(fā)，生活配套設(shè)施不齊全，衛(wèi)生條件差。

3.社會參與和身份認同方面

外來農(nóng)民工社會參與水平極低，他們幾乎沒有渠道參加社區(qū)文體、公益和選舉活動，平時的休閑活動主要就是看電視、上網(wǎng)和看書看報，有的甚至沾染上了賭博、酗酒等惡習。國家人口和計劃生育委員會對2011年鄉(xiāng)—城流動人口社會融合指數(shù)進行測評，“社會參與”這一項指標的得分僅為13.62。〔12〕

身份認同上，外來農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民有明顯區(qū)別。身份認同包含兩個層面：一是農(nóng)民工對自己的認識，進城農(nóng)民工雖然不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，由農(nóng)民變?yōu)楣と?，但其在?nèi)心深處仍認可自己“鄉(xiāng)下人”的身份，也不愿與城市中的其他居民交往。有學者針對上海市外來農(nóng)民工進行調(diào)研，調(diào)查結(jié)果顯示37.28%的農(nóng)民工只是將上海當做務(wù)工之地，僅有9.82%的農(nóng)民工平時最愿意與上海本地人交流?！?3〕二是城鎮(zhèn)居民對農(nóng)民工的認識，由于人們逐漸意識到農(nóng)民工在經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)中所做的貢獻，對外來農(nóng)民工歧視的現(xiàn)象有所好轉(zhuǎn)，但當前農(nóng)民工聚居的地方仍存在治安混亂、衛(wèi)生條件差等現(xiàn)象，本地居民要真正接受他們還有一定難度。

（二）新二元社會結(jié)構(gòu)的危害

雖然新二元社會結(jié)構(gòu)的形成，有其客觀必然性，在我國推進工業(yè)化和城市化的過程中是難以避免的。但對于新二元社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的危害，我們?nèi)匀灰星宄恼J識。

1.經(jīng)濟危害

首先，新二元社會結(jié)構(gòu)制約著消費對經(jīng)濟增長的拉動。黨的十八大報告明確提出，“要牢牢把握擴大內(nèi)需這一戰(zhàn)略基點，加快建立擴大消費需求長效機制”。在未來很長一段時間，消費將成為拉動中國經(jīng)濟增長的第一動因。目前，中國有1.66億外出農(nóng)民工，是一個巨大的消費群體，他們的消費能力將對我國消費需求總量產(chǎn)生重大影響。但在新二元社會結(jié)構(gòu)的背景下，農(nóng)民工經(jīng)濟收入水平低，職業(yè)不穩(wěn)定，沒有能力進行高消費。同時，他們無法享受到與城市居民相同的社會保障與公共服務(wù)，不得不增加預(yù)防性儲蓄和計劃性儲蓄，這極大地抑制了外來農(nóng)民工群體的消費潛能。

其次，新二元社會結(jié)構(gòu)有可能導(dǎo)致大城市勞動力短缺。2008年以來，“用工荒”現(xiàn)象在全國各大城市蔓延。學者們由此對中國經(jīng)濟是否已進入“劉易斯拐點”進行了爭論，目前還沒有達成統(tǒng)一意見（孫自鐸，2008年;侯東明等，2009年;張宗坪，2008年）。但是，當前勞動力供求狀況的改變是一個不爭的事實，應(yīng)該引起我們的足夠重視。如果大城市新二元社會結(jié)構(gòu)進一步發(fā)展，農(nóng)民工與當?shù)鼐用竦牟罹鄷嚼酱螅r(nóng)民工進城的利益訴求就更難以實現(xiàn)。在這樣的境況下，他們很有可能向中小城市轉(zhuǎn)移，另謀出路。屆時，大城市將面臨嚴重的勞動力短缺局面，這對其經(jīng)濟社會的發(fā)展極為不利。

2.社會危害

在新二元社會結(jié)構(gòu)的背景下，農(nóng)民工群體無法真正融入城市，在城市內(nèi)部成為與當?shù)貞艏用裣鄬α⒌囊粋€社會群體，這種狀況對社會的和諧穩(wěn)定產(chǎn)生了極大的危害。第一，由于經(jīng)濟收入偏低，加上保障性住房政策對戶籍的限制，進城后的農(nóng)民工普遍集聚在城市郊區(qū)或城中村，形成若干個相對封閉的聚居區(qū)。而這些區(qū)域往往是城市管理的死角，各種違法行為應(yīng)運而生，對城市的正常運行造成了極大的沖擊。第二，文化娛樂活動的匱乏，讓一部分農(nóng)民工沾染上了賭博、酗酒等惡習，給社會治安帶來了巨大的壓力。第三，與城市居民在經(jīng)濟收入、社會地位和政治權(quán)利等方面的巨大差異，讓農(nóng)民工群體產(chǎn)生了“相對剝奪感”，一旦受到刺激，極容易走上犯罪道路。有調(diào)查表明，2006年—2010年農(nóng)民工犯罪率比上一個五年上升了21.7%，而經(jīng)濟困難是導(dǎo)致農(nóng)民工犯罪最為重要的原因?！?4〕

三、破解對策

根據(jù)前文的分析，要破解新二元社會結(jié)構(gòu)，當務(wù)之急是逐步消除阻礙農(nóng)民工融入城市的因素，也就是兩類居民因戶籍不同而產(chǎn)生的各項差別待遇。黨的十八大明確要求，要“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。黨的十八屆三中全會進一步提出，要“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。根據(jù)中央精神，國務(wù)院于2014年7月出臺了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，具體部署戶籍制度的改革。其中，對大城市和特大城市的落后條件做了嚴格限定?？梢耘袛喑?，在今后很長一段時間內(nèi)，大城市內(nèi)部仍然存在戶籍和非戶籍兩類居民。因此，我們認為在當前形勢下，推動大城市基本公共服務(wù)均等化，是破解新二元社會結(jié)構(gòu)的著力點。

（一）基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

自從2006年3月“十一五規(guī)劃”首次提出“要逐步推進基本公共服務(wù)均等化”的目標后，基本公共服務(wù)均等化就成為學術(shù)界研究的熱點，眾多學者對其內(nèi)涵、范圍和標準等進行了詳盡的理論闡述。

1.大城市基本公共服務(wù)的內(nèi)涵

對于基本公共服務(wù)的內(nèi)涵，無論是在學術(shù)界，還是在具體的實踐中，都沒有一個統(tǒng)一的認識。這是一個極其深刻和復(fù)雜的問題，需要進行深入、細致的研究。但限于篇幅和主題，我們在這里只針對大城市內(nèi)部這一特殊的空間范疇，同時考慮到新二元社會結(jié)構(gòu)的特殊性，對基本公共服務(wù)的內(nèi)涵進行簡單的闡釋。

城市內(nèi)部的基本公共服務(wù)，應(yīng)是為維持社會正常運行，維護社會公平、正義，保障各類居民基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)而提供的公共服務(wù)，包括公共安全、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障和住房提供等。在新二元社會結(jié)構(gòu)中，基礎(chǔ)教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障和住房提供對外來農(nóng)民工群體的排斥性較強，應(yīng)作為城市基本公共服務(wù)均等化的重點推進領(lǐng)域。

2.均等化的內(nèi)涵

國內(nèi)學者在對均等化概念進行闡釋時，基本上都認可結(jié)果均等、機會均等和多元化選擇三個方面的原則，但對于三者的重要性排序，學者們有不同的看法（常修澤，2007年;陳海威等，2007年）。我們認為，要把握大城市基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵，也應(yīng)該從這三點入手。

第一，結(jié)果均等，大城市各類居民應(yīng)享受到在數(shù)量和質(zhì)量上大致相等的基本公共服務(wù)。提供基本公共服務(wù)，是為了保障居民最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，是政府承擔的一種“托底”責任。外來農(nóng)民工進城后，與城市居民生活在同一社會空間中，負擔著相同的生活成本，承受著相同的公共性風險。因此，城市居民享受的基本公共服務(wù)應(yīng)處在同一水平線上。

第二，機會均等，大城市各類居民享有公共服務(wù)的機會應(yīng)當均等，任何人不得被排除在外。在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，公共財政對農(nóng)村投入不足，農(nóng)村居民無法享受到與城市居民同質(zhì)同量的基本公共服務(wù)，結(jié)果不均等是他們面臨的最大問題。而在新二元社會結(jié)構(gòu)下，情況則有所變化，進城農(nóng)民工遭受的歧視并不是享受到一套標準不同的基本公共服務(wù)，而是被排斥在服務(wù)體系之外。因此，我們認為機會均等是三大原則中最為重要的。

第三，多元化選擇，政府在推進基本公共服務(wù)均等化的過程中，要尊重城市各類居民的自主選擇權(quán)。市場經(jīng)濟條件下的基本公共服務(wù)均等化，不同于計劃經(jīng)濟時代的配給制，居民能做出多元化的選擇。一部分經(jīng)濟收入較高的城市居民，可以放棄政府提供的基本公共服務(wù)，自己在市場上購買更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

（二）實施基本公共服務(wù)均等化的必要性

1.推進基本公共服務(wù)均等化有利于縮小兩類居民的差距

農(nóng)民工進入大城市務(wù)工，最主要的訴求就是增加經(jīng)濟收入，改善生活水平。然而，在新二元社會結(jié)構(gòu)的背景下，外來農(nóng)民工的經(jīng)濟收入遠遠低于城市居民，并由此導(dǎo)致了雙方在生活水平上的差距。雖然在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村居民和城市居民的生活水平存在著更大的差距，但由于信息閉塞，二者對其體會并不深刻。隨著農(nóng)民工進入城市，與城市居民共處同一社會空間，他們對雙方的生活狀況有了最為直觀、真切的認識，這種差距以及由此引發(fā)的心理隔閡就越發(fā)明顯。

要促進外來農(nóng)民工融入大城市，首要任務(wù)就是縮小兩類居民的差距。在市場經(jīng)濟條件下，政府不能對居民經(jīng)濟收入差距進行直接干涉，但可以在提高農(nóng)民工生活水平上做出努力。在當前條件下，推進基本公共服務(wù)均等化是一個現(xiàn)實可行的辦法。一方面，政府為外來農(nóng)民工提供保障性住房和醫(yī)療衛(wèi)生等服務(wù)后，直接改善了他們的居住和健康狀況;另一方面，外來農(nóng)民工在獲得就業(yè)服務(wù)、社會保障后，能減少購買這些公共服務(wù)的開支，將更多的開支用于提高生活水平。

2.推進基本公共服務(wù)均等化有利于增進兩類居民的交往

在新二元社會結(jié)構(gòu)的背景下，進入大城市的農(nóng)民工雖然與城市居民共處在同一城市，但卻逐步形成了各自的生活圈，很少有接觸和交流的機會。推進大城市基本公共服務(wù)均等化，有助于改善這一現(xiàn)象。

其一，進城農(nóng)民工經(jīng)濟條件差，僅有極少數(shù)人有能力在務(wù)工地自購房。同時，政府在提供保障性住房時，又以戶籍為門檻，將農(nóng)民工排除在外。外來農(nóng)民工只能以聚居單位宿舍或租房的形式解決住宿問題，而他們選擇的地點往往是城市居民不愿居住的郊區(qū)或城中村，這就造成兩類居民在居住地上的群體區(qū)隔。有不少學者指出，為了促進農(nóng)民工融入大城市，要搭建平臺，鼓勵農(nóng)民工參與社區(qū)活動，增進其與城市居民的了解和溝通。但這一措施的前提是農(nóng)民工群體與城市居民居住在同一社區(qū)，而現(xiàn)實狀況顯然不能滿足這一前提條件。因此，向農(nóng)民工提供保障性住房，打破兩類居民在居住地上的群體區(qū)隔，是增進雙方交往的第一步。

其二，由于公辦學校的吸納能力有限，農(nóng)民工子女隨父母進城后往往集中就讀于農(nóng)民工子弟學校。這類學?；A(chǔ)設(shè)施落后、教學質(zhì)量差，還限制了農(nóng)民工子女與當?shù)貙W生的交流，極大地阻礙了“農(nóng)二代”融入大城市的進程。推動農(nóng)民工子女平等就學，能使農(nóng)民工子女分散在大城市的公立學校，更多地接觸到當?shù)貙W生，與他們平等地接受教育，平等地參與學生活動，進而平等地進行溝通與交流。

（三）具體措施

第一，持續(xù)增加財政對基本公共服務(wù)的投入。當前，已有不少地方政府意識到新二元社會結(jié)構(gòu)的存在及其帶來的危害，并著手推進基本公共服務(wù)均等化。但在這個過程中，他們普遍面臨著公共資源稀缺而需求量巨大的難題。有的地方在現(xiàn)實的壓力下，不得不延緩，甚至終止均等化進程。在未來一段時間內(nèi)，進入大城市穩(wěn)定就業(yè)、長期居住的農(nóng)民工數(shù)量會逐年增多，社會對公共服務(wù)的需求量只增不減。因此，只有持續(xù)增加財政對基本公共服務(wù)的投入，才能有效緩解供需矛盾。

第二，構(gòu)建多元化的公共服務(wù)提供體系。政府是基本公共服務(wù)最主要的提供者，但單純依靠政府，存在著很多弊端，需要引入市場機制，鼓勵社會力量的參與，構(gòu)建多元化的公共服務(wù)提供體系。首先，引入市場競爭機制，發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，能有效解決政府“壟斷”公共服務(wù)造成的財政壓力大、公共服務(wù)質(zhì)量和效率低下以及社會資源浪費等問題。其次，在新二元社會結(jié)構(gòu)的背景下，大城市的人員構(gòu)成比較復(fù)雜，他們在經(jīng)濟收入和社會地位上存在著巨大的差異，因而對公共服務(wù)的需求層次也不一致。為了保障居民的自主選擇權(quán)，有必要為他們提供多種選擇。

第三，梯度推進基本公共服務(wù)均等化。大城市在推進基本公共服務(wù)均等化時，推進的深度和速度必須與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和公共資源供給能力相協(xié)調(diào)。如果盲目提高服務(wù)的覆蓋面，就會使公共服務(wù)的質(zhì)量下降，成為一種貧困的均等化。對于居民需求最為迫切，直接關(guān)系到外來農(nóng)民工生存與發(fā)展的基本公共服務(wù)，如求職就業(yè)、社會保障和子女入學等問題，要作為推進均等化的重點領(lǐng)域，向各類居民無差異化地提供;對于層次較高且資源稀缺的公共服務(wù)，如保障性住房等，要依據(jù)外來農(nóng)民工在流入地的居住時間和工作時間，優(yōu)先考慮對當?shù)刎暙I較大的農(nóng)民工。

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【責任編輯：劉彥武】