中國(guó)城市低保制度的發(fā)展困境與轉(zhuǎn)型研究

陳水生

摘要：中國(guó)城市低保制度自1997年創(chuàng)建以來(lái)，在改善居民生活、緩解城市貧困和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。但由于制度設(shè)計(jì)與外部環(huán)境的變化，這種維生型的低保制度遭遇了諸多發(fā)展困境：政策設(shè)計(jì)存在缺陷、管理體制不合理、制度的功能異化和可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。傳統(tǒng)社會(huì)福利理論的反思、發(fā)展型社會(huì)政策的提出和低保制度面臨的外部環(huán)境壓力為中國(guó)城市低保制度的轉(zhuǎn)型提供了理論與現(xiàn)實(shí)可能。中國(guó)城市低保制度的轉(zhuǎn)型要構(gòu)建普惠型、中間型與發(fā)展型救助相融合的救助制度體系，創(chuàng)新社會(huì)救助與就業(yè)發(fā)展的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，優(yōu)化低保制度的管理體制和執(zhí)行機(jī)制。概言之，我國(guó)城市低保制度的價(jià)值理念是發(fā)展型，制度取向是普惠型，救助水平是中間型，這三者要有機(jī)融合，不能偏廢任何一方，以構(gòu)建適合中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、滿足民眾基本需求、符合福利發(fā)展規(guī)律三位一體的可持續(xù)發(fā)展的新型城市救助體系。

關(guān)鍵詞：社會(huì)救助；城市低保制度；維生型；發(fā)展型；普惠型

中圖分類號(hào)：D632，1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2014）10-0063-09

一、問(wèn)題提出

社會(huì)救助是由政府承擔(dān)責(zé)任，為城鄉(xiāng)貧困家庭提供物質(zhì)幫助，使這些家庭能夠抵御生存危機(jī)，從而維持他們基本生活的一種社會(huì)保障制度。社會(huì)救助是現(xiàn)代社會(huì)保障體系的第一塊基石，它解除的是困難群體的生存危機(jī)，是維護(hù)社會(huì)底線公平的制度安排，并具體體現(xiàn)著政府的公共責(zé)任和社會(huì)的道德良心。中國(guó)社會(huì)救助制度經(jīng)歷了一個(gè)緩慢發(fā)展的過(guò)程。中國(guó)政府自20世紀(jì)90年代以來(lái)一直在努力建立并逐步完善社會(huì)保障制度，試圖通過(guò)制度化的政策安排，履行政府責(zé)任、保障城市貧困人口的基本生活需求。城市低保制度是我國(guó)社會(huì)保障體系中專門針對(duì)城市貧困問(wèn)題的一項(xiàng)最重要的制度，是整個(gè)社會(huì)救助體系的核心。

城市低保制度是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)社會(huì)救助事業(yè)最重大的制度創(chuàng)新，基于家庭收入調(diào)查的現(xiàn)金救助模式不僅符合國(guó)際通行的社會(huì)救助理念，而且體現(xiàn)了政府在保障困難群眾基本生活問(wèn)題上所承擔(dān)的責(zé)任，滿足了我國(guó)建立健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)實(shí)需要，為我國(guó)新型社會(huì)救助體系建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步、公民社會(huì)權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒以及城市貧困新問(wèn)題的出現(xiàn)，構(gòu)建一種既能滿足城市貧困居民基本生活需求，又能面向未來(lái)可持續(xù)發(fā)展的新型低保制度就顯得尤為重要。本文對(duì)我國(guó)現(xiàn)有維生型城市低保制度的發(fā)展困境做了深入探討，分析了城市低保制度的轉(zhuǎn)型動(dòng)因，最后提出發(fā)展型城市低保制度的構(gòu)建路徑。

二、我國(guó)維生型城市低保制度的發(fā)展困境

歷經(jīng)18年的大力推廣和發(fā)展完善，我國(guó)城市低保制度取得了不錯(cuò)的成效，基本實(shí)現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)之初的目標(biāo)，但在實(shí)踐中也遭遇了諸多發(fā)展困境，有些是制度設(shè)計(jì)的缺陷引起的，有些則是實(shí)踐中由于現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性和各種新情況帶來(lái)的新問(wèn)題。我國(guó)城市低保制度體現(xiàn)出強(qiáng)烈的維生型救助特征：首先，這是一種重生活保障輕經(jīng)濟(jì)發(fā)展的救助，體現(xiàn)出維持生計(jì)的導(dǎo)向而非發(fā)展導(dǎo)向；其次，重視居民當(dāng)前基本生活需求的滿足而忽略了公民社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；再次，這是一種消耗式而非投資型的救助，因而會(huì)對(duì)財(cái)政支出造成巨大壓力；最后，維生型救助容易引發(fā)兩個(gè)方面的不滿，其一是救助對(duì)象因?yàn)榫戎教投鴮?duì)這一制度不滿，其二是普通民眾對(duì)這項(xiàng)制度“養(yǎng)懶漢”和增加納稅人負(fù)擔(dān)等負(fù)功能提出批評(píng)，從而導(dǎo)致對(duì)福利制度的態(tài)度出現(xiàn)分化?？傮w而言，維生型救助無(wú)法應(yīng)對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、權(quán)利進(jìn)步、社會(huì)心理以及時(shí)代需求的救助新情勢(shì)。

據(jù)學(xué)者研究，我國(guó)城市低保制度存在的主要問(wèn)題有：實(shí)際覆蓋范圍有限，傳統(tǒng)救濟(jì)思想影響較大，各級(jí)財(cái)政分擔(dān)比例不合理，最低生活保障對(duì)象生活仍有困難。從制度實(shí)施的具體情況看，一些地區(qū)對(duì)低保制度的理解不夠，認(rèn)為是傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度的延續(xù)；一些地區(qū)的民政部門缺乏大局意識(shí)，單純強(qiáng)調(diào)自身困難，不能積極爭(zhēng)取和推動(dòng)低保工作的落實(shí)；很多地區(qū)的低保資金不能保證，限制著“擴(kuò)面”工作的開(kāi)展；低保對(duì)象的醫(yī)療需求非常突出；對(duì)低保制度的宣傳不夠，特別是對(duì)與之相應(yīng)的公民權(quán)利強(qiáng)調(diào)不夠。此外，城市低保制度在形成有效的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、維護(hù)救助者的尊嚴(yán)和自由、低保工作人員隊(duì)伍建設(shè)等方面也存在明顯不足。總體而言，我國(guó)維生型城市低保制度運(yùn)作中主要面臨以下發(fā)展困境：

（一）低保制度政策設(shè)計(jì)中的缺陷

我國(guó)城市低保制度政策設(shè)計(jì)中的缺陷主要體現(xiàn)為維生型救助理念、低保標(biāo)準(zhǔn)的制定問(wèn)題和救助責(zé)任不明晰。如上所述，目前我國(guó)城市低保制度體現(xiàn)的是維生型救助理念，這是為適應(yīng)我國(guó)20世紀(jì)90年代社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和救助問(wèn)題而創(chuàng)設(shè)的，現(xiàn)今的救助環(huán)境和形勢(shì)已今非昔比，因而這種落伍的救助理念越來(lái)越不合時(shí)宜，亟需主動(dòng)變革。

其次，低保標(biāo)準(zhǔn)的制定方法有待改進(jìn)。低保標(biāo)準(zhǔn)一般受社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、社會(huì)資源的多寡、社會(huì)再分配的原則、社會(huì)各利益群體對(duì)公共資源的分配愿望等因素的影響，《低保條例》并沒(méi)有明確規(guī)定各地低保標(biāo)準(zhǔn)制定的具體方法，所以各地低保標(biāo)準(zhǔn)確定的方法不盡相同。例如，合肥使用最低生活支出方法（基本需求方法）、最低工資方法、恩格爾系數(shù)方法和相對(duì)貧困線四種方法并將其平均來(lái)估計(jì)貧困線，上海選擇最低生活支出方法和恩格爾系數(shù)方法，廣州使用相對(duì)貧困線方法，北京則使用最低生活支出方法。由于標(biāo)準(zhǔn)制定沒(méi)有相關(guān)的指導(dǎo)規(guī)章，目前制定比較隨意并且偏低，定期調(diào)整缺乏統(tǒng)一規(guī)范；公布標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有考慮到家庭規(guī)模與結(jié)構(gòu)的影響，缺乏彈性；各地對(duì)于家庭收入的計(jì)算缺乏統(tǒng)一規(guī)定；純粹收入標(biāo)準(zhǔn)在執(zhí)行過(guò)程中面臨困難。現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)僅能滿足低保戶的生存需要，保障范圍過(guò)于狹窄，與最低工資標(biāo)準(zhǔn)差距不大，不利于激勵(lì)低保戶的再就業(yè)。

再次，城市低保制度救助責(zé)任不明晰。從國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系來(lái)看，國(guó)家承擔(dān)低保救助是政府責(zé)任的一大進(jìn)步，意味著政府履行兜底的社會(huì)保護(hù)職能，確保貧困民眾不至于墮入生活無(wú)著的困境。但新近的福利理論指出，解決貧困問(wèn)題并不能完全依靠政府，而要發(fā)動(dòng)社會(huì)、家庭以及其他社會(huì)組織共同協(xié)作，政府在其中發(fā)揮協(xié)調(diào)、監(jiān)管和最后的安全網(wǎng)功能即可。這就需要處理好社會(huì)救助中的政府與社會(huì)關(guān)系及其責(zé)任劃分問(wèn)題。城市低保救助在中央和地方政府間的責(zé)任也沒(méi)有完全理順，特別是財(cái)政分擔(dān)比例，中央政府需要承擔(dān)更多責(zé)任以進(jìn)一步為地方政府減負(fù)，地方政府才能將精力放在提高低保管理效能上。endprint

（二）低保制度的管理體制不合理

首先，我國(guó)低保制度管理過(guò)程中基層民政官員的自由裁量權(quán)過(guò)大。現(xiàn)有制度規(guī)定，“保障標(biāo)準(zhǔn)由各地民政部門會(huì)同當(dāng)?shù)刎?cái)政、物價(jià)、統(tǒng)計(jì)等部門制定”，按照當(dāng)?shù)厣畋匦杵焚M(fèi)用和財(cái)政能力確定。無(wú)論是標(biāo)準(zhǔn)制定，還是資格審核都給予地方官員較大的行政裁量權(quán)，容易催生極具地方特色的政策“變通”做法。低保制度的運(yùn)作依賴于基層民政官員的執(zhí)行，他們的管理理念、能力、動(dòng)機(jī)以及約束性條件都會(huì)影響其工作效能，甚至在某些特殊情況下可能會(huì)忽視制度規(guī)定，進(jìn)行選擇性執(zhí)行以及尋求尋租和徇私的空間。我國(guó)官僚體制的理性化程度不足和法治意識(shí)的淡薄使得官僚的自由裁量權(quán)往往成為低保制度扭曲和腐敗的重要原因。

其次，低保制度運(yùn)作中存在信息不對(duì)稱問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：（1）中央政府和地方政府，中央政府需要確定地方政府上報(bào)的低保人數(shù)是否與其實(shí)際掌握的低保人數(shù)相同，即是否存在故意多報(bào)的現(xiàn)象。（2）地方政府與代理機(jī)構(gòu)，代理機(jī)構(gòu)的工作直接影響數(shù)據(jù)的真實(shí)性。中央和地方政府的信息不對(duì)稱將影響中央低保決策的科學(xué)性，導(dǎo)致決策失誤和資源浪費(fèi)；地方政府與代理機(jī)構(gòu)之間的信息不對(duì)稱使得地方政府無(wú)法真正監(jiān)管代理機(jī)構(gòu)的執(zhí)行過(guò)程，造成監(jiān)管空白和執(zhí)行走樣。

再次，低保制度的執(zhí)行程序不規(guī)范。低保制度需要對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查，以確定其是否符合法定受助條件；在受助者享受低保金期間，還要對(duì)其進(jìn)行追蹤調(diào)查，以確認(rèn)其是否因?yàn)閺钠渌緩将@得收入而超過(guò)法定標(biāo)準(zhǔn)從而喪失受助資格，這些執(zhí)行過(guò)程需要大量的人工，執(zhí)行和監(jiān)管成本較大，而且執(zhí)行過(guò)程的合規(guī)性有賴于執(zhí)行人員的公正執(zhí)法。在資格審查中，經(jīng)常存在低保申請(qǐng)人和所在單位不配合或弄虛作假等問(wèn)題，政府機(jī)構(gòu)及其委托人目前還缺乏有效手段進(jìn)行干預(yù)和制止。低保制度在操作過(guò)程中還存在較多的搭便車現(xiàn)象，造成資源浪費(fèi)，使其功能大打折扣。

（三）城市低保制度的功能異化

城市低保制度在實(shí)踐中容易發(fā)生功能異化。首先，救助對(duì)象錯(cuò)位導(dǎo)致功能虛置，需要救助的窮人沒(méi)有得到滿足，不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的人卻在享受福利。由于低保制度缺乏有效的核查手段，主要依靠申請(qǐng)對(duì)象提供相關(guān)證明材料來(lái)核定其是否符合享受低保的標(biāo)準(zhǔn)，這里面存在很多“水分”，一些申請(qǐng)對(duì)象隱瞞財(cái)產(chǎn)收入，提交虛假工資證明，騙取低保金，致使低保救濟(jì)金沒(méi)有完全用到真正貧困的人群身上。葛道順通過(guò)對(duì)大連市低保制度的調(diào)研發(fā)現(xiàn)有相當(dāng)一批富裕者享受了低保，如有人拿著手機(jī)、騎著摩托車去領(lǐng)保障金。其次，城市低保制度帶來(lái)了救助“副產(chǎn)品”。低保制度并不能給受助對(duì)象帶來(lái)富有尊嚴(yán)和體面的生活，反而給他們貼上“污名化”標(biāo)簽，給低保對(duì)象帶來(lái)消極的心理影響，不利于他們?nèi)谌肷鐣?huì)并激發(fā)其進(jìn)入就業(yè)市場(chǎng)的動(dòng)力。此外，低保制度更多考慮貧困者的權(quán)利而較少考慮貧困者的義務(wù)，更多考慮社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)控制卻較少考慮社會(huì)公平和社會(huì)融合，不利于救助對(duì)象的健康發(fā)展。再次，救助理念引發(fā)的功能落伍，呈現(xiàn)出重保障輕發(fā)展的傾向。經(jīng)濟(jì)援助和社會(huì)保障并不完全能解決貧困者面臨的社會(huì)排斥風(fēng)險(xiǎn)，單純對(duì)貧困群體實(shí)行收入維持的救助，只是滿足貧困者的基本生存需要，貧困者還是可能由于其他方面的脫節(jié)而與社會(huì)隔離。因而，低保制度要改變傳統(tǒng)的做法，重視人力資本投資，重視經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，著眼于社會(huì)需要的界定及量度，重視社會(huì)機(jī)會(huì)的擴(kuò)展、賦權(quán)和能力提升。

（四）低保制度面臨可持續(xù)發(fā)展壓力

低保制度的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題首先表現(xiàn)為救助與就業(yè)的脫節(jié)。低保制度希冀通過(guò)選擇性的社會(huì)救助讓救助對(duì)象具備基本的生活條件，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行再生產(chǎn)和再就業(yè)。實(shí)踐中，低保制度并沒(méi)有發(fā)揮促進(jìn)就業(yè)的功能，2003年北京市民政局的一項(xiàng)調(diào)查表明，低保對(duì)象中58.3%的人處于45歲以下的就業(yè)年齡段，就業(yè)率只有6.5%；在沒(méi)有工作的低保對(duì)象中，46.6%的人沒(méi)有再就業(yè)意愿。另一項(xiàng)調(diào)查可作為就業(yè)意愿不高的佐證：無(wú)工作在10年以上的比例達(dá)到31.4%，5年以上的為57.2%，3年以上的達(dá)到71.6%。

其次，低保財(cái)政支出壓力越來(lái)越大。從低保制度的發(fā)展實(shí)踐看，城市低保制度的救助對(duì)象在2002年突破2000萬(wàn)人大關(guān)后，2005--2008年分別達(dá)到了2234.2萬(wàn)、2240.1萬(wàn)、2272.1萬(wàn)和2334.8萬(wàn)人，2009年更是創(chuàng)造了歷史新高2345.6萬(wàn)人，2010--2012年分別為2310.5萬(wàn)、2276.8萬(wàn)和2143.5萬(wàn)人，救助對(duì)象基本穩(wěn)定在2100--2300萬(wàn)人左右，這么龐大的低保救助數(shù)量和逐年上漲的救助水平對(duì)中央政府和地方政府而言意味著強(qiáng)大的財(cái)政支出壓力。

再次，低保制度還會(huì)降低公眾對(duì)福利制度的支持度。低保制度最初主要針對(duì)沒(méi)有勞動(dòng)能力的人，對(duì)這些處于絕對(duì)弱勢(shì)地位的社會(huì)群體，出于人道主義關(guān)懷和互助互濟(jì)傳統(tǒng)的社會(huì)救助比較容易被人接受。但是，當(dāng)有勞動(dòng)能力但沒(méi)有就業(yè)機(jī)會(huì)的失業(yè)者也享受同樣待遇時(shí)，問(wèn)題就變得復(fù)雜起來(lái)。公眾會(huì)對(duì)用所有納稅人的錢發(fā)展低保制度產(chǎn)生質(zhì)疑，從而削弱公眾對(duì)低保制度的支持，一旦喪失社會(huì)共識(shí)，低保制度的可持續(xù)發(fā)展就會(huì)受到嚴(yán)重影響。

三、我國(guó)城市低保制度由維生型向發(fā)展型轉(zhuǎn)型的動(dòng)因分析

我國(guó)城市低保制度的轉(zhuǎn)型面臨著理論與實(shí)踐的雙重驅(qū)動(dòng)，傳統(tǒng)福利理論的反思、發(fā)展型社會(huì)政策的提出和中國(guó)低保制度面臨的外部環(huán)境壓力共同構(gòu)成了這一制度轉(zhuǎn)型的動(dòng)因。

（一）傳統(tǒng)福利理論的反思與發(fā)展型社會(huì)政策的提出

1970年代中期以后，對(duì)傳統(tǒng)福利國(guó)家的批判和反思一直持續(xù)至今。反對(duì)國(guó)家干預(yù)，主張削減福利開(kāi)支，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行私有化或公私合作是過(guò)去30多年來(lái)福利國(guó)家改革的主要內(nèi)容。福利國(guó)家既不能建立以國(guó)家為主導(dǎo)的模式，也不能單純依靠市場(chǎng)，而要建立一個(gè)積極的福利制度，使社會(huì)各個(gè)主體都能充分發(fā)揮各自作用。吉登斯認(rèn)為要積極地面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，要求國(guó)家干預(yù)，但問(wèn)題的解決需要多部門合作；倡導(dǎo)有效的風(fēng)險(xiǎn)管理，增強(qiáng)人們抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力；鼓勵(lì)人們追求幸福。積極的福利開(kāi)支將不再完全由政府創(chuàng)造和分配，而是由政府與其他機(jī)構(gòu)一起合作提供。endprint

由于傳統(tǒng)福利制度的諸多弊病，西方學(xué)者提出了發(fā)展型社會(huì)政策。發(fā)展型社會(huì)政策將發(fā)展的短期和長(zhǎng)期目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，其政策導(dǎo)向側(cè)重于人力資本、社會(huì)資本、社會(huì)投資和創(chuàng)造可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的社會(huì)環(huán)境，盡量避免對(duì)經(jīng)濟(jì)的副作用，推行有利于提高生產(chǎn)力的社會(huì)政策，即面向醫(yī)療、教育、兒童的社會(huì)政策。發(fā)展型社會(huì)政策的主要內(nèi)容包括：（1）社會(huì)政策嵌于經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策中，發(fā)展是最重要的主題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后才能提高社會(huì)福利的效益，增加就業(yè)崗位和民眾收入。（2）社會(huì)政策直接涉及社會(huì)福利、公共服務(wù)和對(duì)一些部門如醫(yī)療衛(wèi)生部門的補(bǔ)貼，以及面向公共住房、教育、公共交通、社會(huì)救助和社會(huì)福利的項(xiàng)目。（3）收入政策，即對(duì)工資和福利有直接影響的政策。（4）政府通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)影響收入保障，如退休金、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等。

不同于傳統(tǒng)的社會(huì)福利思想，發(fā)展型社會(huì)政策既強(qiáng)調(diào)發(fā)展成果惠及所有社會(huì)階層，又注重福利項(xiàng)目的生產(chǎn)性和投資性取向，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)是發(fā)展不可分割的組成部分。社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成一個(gè)銅板的兩面，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展就談不上社會(huì)發(fā)展；而如果缺乏作為整體人口的社會(huì)福利改善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是沒(méi)有意義的。發(fā)展型社會(huì)政策注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)發(fā)展社會(huì)福利，具有社會(huì)投資或生產(chǎn)主義的取向，倡議走福利多元主義道路。現(xiàn)代社會(huì)政策要求遵循發(fā)展理念，關(guān)注貧困群體的發(fā)展權(quán)和發(fā)展能力，注重人力資本的投資，從提供收入保障轉(zhuǎn)向社會(huì)融合，從維持生存到促進(jìn)發(fā)展?，F(xiàn)代社會(huì)救助的根本目標(biāo)是促進(jìn)個(gè)體以及整個(gè)社會(huì)的發(fā)展，發(fā)展型社會(huì)政策要在滿足個(gè)體生存需要基礎(chǔ)上為受助者提供重返主流社會(huì)的機(jī)會(huì)，注重教育投資以提高他們的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)個(gè)體的發(fā)展。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，社會(huì)政策從關(guān)注經(jīng)濟(jì)性資源分配發(fā)展到更加關(guān)注社會(huì)關(guān)系如地位和權(quán)利的分配，認(rèn)為社會(huì)、政治及經(jīng)濟(jì)部門之間具有較多的重疊性，因而是不可分離的；政府要介入市場(chǎng)和家庭、社區(qū)及福利制度，使公民在資源分配、地位及權(quán)利上達(dá)致平等；注重投資人力資本而不是直接給予物質(zhì)利益。新型福利國(guó)家的特點(diǎn)是既致力于基本福利服務(wù)的提供，也努力使福利與工作聯(lián)系在一起，讓人們得到工作并以此獲得報(bào)酬和各種福利服務(wù)。如此，福利提供尤其是教育和衛(wèi)生等服務(wù)就有了社會(huì)投資意義，從而得到人們的認(rèn)可和支持。因而關(guān)鍵要在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策之間建立一個(gè)連接點(diǎn)，這個(gè)連接點(diǎn)的核心機(jī)制是通過(guò)強(qiáng)調(diào)責(zé)任和機(jī)會(huì)重新確立工作與福利的關(guān)系。梅志里主張將社會(huì)資源分配于具有生產(chǎn)性和以投資為導(dǎo)向的社會(huì)計(jì)劃，由此提高社會(huì)成員的經(jīng)濟(jì)參與能力，進(jìn)而對(duì)社會(huì)發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)。經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策的融合體現(xiàn)在兩個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須是包容、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展，其核心是要讓社會(huì)所有成員能分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的成果；社會(huì)福利應(yīng)以社會(huì)投資為導(dǎo)向，以提高人們參與經(jīng)濟(jì)的能力。

（二）我國(guó)城市低保制度面臨的外部環(huán)境的壓力

1 民眾社會(huì)權(quán)利意識(shí)的進(jìn)步

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全面進(jìn)步，我國(guó)建立了基本完善的社會(huì)保障制度和救助體系，對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)保障和救助成為政府的基本責(zé)任。民眾對(duì)社會(huì)福利權(quán)利也有了更深層次的了解，政府不僅要提供基本的社會(huì)救助和福利項(xiàng)目，在福利的廣度、深度和質(zhì)量上也要不斷契合時(shí)代發(fā)展要求與民眾需求；不僅要提供物質(zhì)幫助，還要提供權(quán)利救濟(jì)和發(fā)展機(jī)會(huì)。換言之，社會(huì)福利要從單純滿足民眾的基本需要拓展到維護(hù)其公民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。這些越來(lái)越高的福利要求迫使政府在福利制度的設(shè)計(jì)上改革傳統(tǒng)的救濟(jì)理念，學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的最新福利思想，設(shè)計(jì)出讓民眾滿意，對(duì)社會(huì)發(fā)展有利的福利制度體系。中國(guó)現(xiàn)有城市低保制度只能滿足貧困群體的基本生活需求，無(wú)法適應(yīng)全球化時(shí)代日益激烈的競(jìng)爭(zhēng)和多元社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，也難以滿足民眾的社會(huì)權(quán)利和發(fā)展需求。

2 政府財(cái)政支出的持續(xù)壓力

社會(huì)保障體系和福利項(xiàng)目需要雄厚的財(cái)政作為保障。西方國(guó)家自20世紀(jì)70年代以來(lái)對(duì)福利國(guó)家展開(kāi)反思，其中一個(gè)最重要的原因就是福利支出使他們背負(fù)了巨大的財(cái)政壓力。為了應(yīng)對(duì)不斷增長(zhǎng)的福利支出，政府不得不提高稅收，但這樣做又會(huì)拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展，引發(fā)其他民眾不滿。盡管我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展起步較晚，水平不高，但面臨著與西方國(guó)家同樣的發(fā)展路徑，也要承擔(dān)不斷膨脹的低保支出壓力。以社會(huì)保障和就業(yè)支出為例，從2007年到2012年，中國(guó)政府財(cái)政支出分別為：5447.16億元、6804.29億元、7606.68億元、9130.62億元、11109.40億元和12585.52億元，6年時(shí)間社保支出增加了一倍多，政府在社會(huì)保障領(lǐng)域的支出連年增加，對(duì)政府財(cái)政是一個(gè)巨大的壓力和考驗(yàn)。而且隨著我國(guó)提前進(jìn)入老齡化社會(huì)，政府在社會(huì)保障和養(yǎng)老領(lǐng)域的支出會(huì)越來(lái)越多，因此需要盤活現(xiàn)有的人力資源，激活其進(jìn)入就業(yè)市場(chǎng)的動(dòng)力。

3 可持續(xù)發(fā)展的要求

我國(guó)目前的社會(huì)救助是一種救濟(jì)型和維生型救助，只能暫時(shí)解決救助對(duì)象當(dāng)前的生活困境，對(duì)救助對(duì)象的未來(lái)發(fā)展不能發(fā)揮更大作用。其次，低保制度作為一種消耗式的政策設(shè)計(jì)，它每年都需要政府投入巨大資源對(duì)其進(jìn)行保障，如果不能對(duì)救助對(duì)象的人力資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)，這么龐大的資源消耗將影響救助制度的可持續(xù)發(fā)展；再次，社會(huì)保障和救助本身帶有“劫富濟(jì)貧”的色彩，對(duì)非救助對(duì)象而言，這筆開(kāi)支來(lái)自于他們貢獻(xiàn)的稅收，這就容易引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)福利政策的批評(píng)，從而降低大眾對(duì)福利制度的支持。

總之，社會(huì)福利理論的反思、發(fā)展型社會(huì)政策的提出以及我國(guó)低保制度面臨的外部壓力構(gòu)成了促使我國(guó)城市低保制度從維生型向發(fā)展型救助轉(zhuǎn)型的綜合動(dòng)力，這就要求對(duì)現(xiàn)有低保制度進(jìn)行主動(dòng)變革，增強(qiáng)其救助的主動(dòng)效能和發(fā)展效應(yīng)，以更好適應(yīng)外部發(fā)展情勢(shì)和制度本身面臨的內(nèi)在困境與壓力。

四、中國(guó)發(fā)展型城市低保制度的構(gòu)建路徑

中國(guó)發(fā)展型低保制度要將經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策有機(jī)協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)救助的雙重進(jìn)步；將經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的效率與社會(huì)救助中的公平兩種價(jià)值有機(jī)融合；將滿足當(dāng)下需求與實(shí)現(xiàn)未來(lái)能力發(fā)展有機(jī)對(duì)接；將財(cái)政支出與投資收益聯(lián)系起來(lái)。我國(guó)發(fā)展型城市低保制度的構(gòu)建要重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面著手：endprint

（一）構(gòu)建普惠型、中間型與發(fā)展型救助相融合的救助制度體系

我國(guó)普惠型的社會(huì)救助意味著將社會(huì)救助維持在符合一定條件的群體都能享受福利的范圍內(nèi)，讓低收入者享受改革發(fā)展的成果，同時(shí)體驗(yàn)國(guó)家責(zé)任和社會(huì)道德的支持。普惠型救助是公民權(quán)利拓展的現(xiàn)實(shí)要求，契合了公民權(quán)利在深度和廣度上不斷拓展的要求，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公民個(gè)體權(quán)利、尊嚴(yán)和自由。在阿瑪?shù)賮啞ど磥?lái)，福利的基礎(chǔ)是指一個(gè)人選擇他或她有理由珍視的生活的實(shí)質(zhì)性自由，免于疾病侵害、足夠的營(yíng)養(yǎng)、創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)、教育與就業(yè)機(jī)會(huì)、自我實(shí)現(xiàn)等，即保護(hù)和拓展人的可行能力。這對(duì)我國(guó)社會(huì)救助的實(shí)踐發(fā)展提出了更高要求。對(duì)社會(huì)救助水平而言，則應(yīng)該維持在一個(gè)中間水平，不能太低而無(wú)法滿足救助對(duì)象的基本生活需求，也不宜太高超越國(guó)家財(cái)政和社會(huì)心理的承受度，要有利于可持續(xù)發(fā)展。將普惠型、中間型和發(fā)展型結(jié)合起來(lái)，使我國(guó)城市低保制度獲得更強(qiáng)的發(fā)展動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)救助的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。中國(guó)未來(lái)的社會(huì)救助要從消極救助、被動(dòng)救助和消耗型救助轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極、主動(dòng)和發(fā)展型救助，更加注重對(duì)人力資源的開(kāi)發(fā)和培訓(xùn)，對(duì)人的積極性和創(chuàng)造性的發(fā)掘，創(chuàng)造更好的制度環(huán)境來(lái)緩解貧困問(wèn)題，消除貧困產(chǎn)生的社會(huì)根源。重點(diǎn)關(guān)注人力資本和社會(huì)資本的投資，即將社會(huì)政策資金重點(diǎn)投向諸如能夠改善人力資本和社會(huì)資本狀況、促進(jìn)就業(yè)、提高勞動(dòng)者技能的社會(huì)項(xiàng)目上，重在提高社會(huì)群體參與經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的能力，致力于消除社會(huì)成員參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的障礙。總之，我國(guó)城市低保制度的價(jià)值理念是發(fā)展型，制度取向是普惠型，救助水平則是中間型，這三者要有機(jī)融合，不能偏廢任何一方，從而構(gòu)建適合中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、民眾基本需求、符合福利發(fā)展規(guī)律的可持續(xù)發(fā)展的新型城市救助體系。

（二）創(chuàng)新社會(huì)救助與就業(yè)發(fā)展的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

發(fā)展型社會(huì)政策認(rèn)為，人之所以會(huì)陷入貧困，很大程度上與人力資本和就業(yè)能力以及被市場(chǎng)排斥有關(guān)。因此，發(fā)展型社會(huì)政策提倡為受助對(duì)象提供就業(yè)機(jī)會(huì)，提升其就業(yè)能力，幫助其重新回歸社會(huì)。20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，許多福利國(guó)家的社會(huì)政策都圍繞支持就業(yè)和工作展開(kāi)，典型的有welfare-to-work和welfare-in-work，前者是為失業(yè)者提供就業(yè)服務(wù)和福利，后者是在受助者就業(yè)后繼續(xù)給予支持的各種福利和服務(wù)?？傊?，這些社會(huì)政策的核心是幫助和鼓勵(lì)受助者參加工作。

首先，加強(qiáng)對(duì)救助對(duì)象就業(yè)的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)。逐步調(diào)整現(xiàn)行救助標(biāo)準(zhǔn)，建立讓就業(yè)家庭有利可圖、隱性就業(yè)得不償失的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，促進(jìn)就業(yè)和救助的聯(lián)動(dòng)。對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困者，建立規(guī)范化的具有激勵(lì)作用的保障標(biāo)準(zhǔn)和支付方式，防止其對(duì)保障金的消極依賴。為有效防止福利依賴，促進(jìn)再就業(yè)，可以加大無(wú)勞動(dòng)能力的貧困群體與有勞動(dòng)能力的貧困群體的救助差別，降低有勞動(dòng)能力的貧困群體的救助標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定救助期限，并在救助期限內(nèi)逐步減少救助金額；在支付方式上盡量避免直接的現(xiàn)金支付；積極發(fā)展社區(qū)服務(wù)和公共服務(wù)，為有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象提供臨時(shí)性就業(yè)崗位，將救助金轉(zhuǎn)化為推動(dòng)其工作的勞動(dòng)津貼。

其次，創(chuàng)新就業(yè)支持體系，加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)。采取給予一定就業(yè)補(bǔ)貼、自主創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼和用人單位補(bǔ)貼等措施，鼓勵(lì)困難群體中有勞動(dòng)能力的對(duì)象積極就業(yè)。民政部門積極配合勞動(dòng)部門加強(qiáng)對(duì)低保對(duì)象再就業(yè)的培訓(xùn)，改進(jìn)培訓(xùn)方式與培訓(xùn)內(nèi)容，使之真正切合低保對(duì)象的就業(yè)需要；提升就業(yè)培訓(xùn)的針對(duì)性，根據(jù)無(wú)業(yè)人員的性別、年齡、文化水平等條件，制定可行的培訓(xùn)方案，增加適合“4050”人員的培訓(xùn)項(xiàng)目；把貧困群體作為特殊就業(yè)服務(wù)對(duì)象給予重點(diǎn)幫扶，使其享受免費(fèi)的就業(yè)培訓(xùn)和崗位推薦。

再次，擴(kuò)大低保疊加政策的覆蓋范圍，增強(qiáng)就業(yè)意愿。由于低保疊加政策多、含金量較高，部分有就業(yè)能力、處于就業(yè)年齡段的居民將最低生活保障作為一種待遇，擔(dān)心就業(yè)后會(huì)被退出低保。因此，可以擴(kuò)大一些低保疊加政策的覆蓋范圍，比如將低收入家庭和單親家庭納入教育救助范圍，將因病支出型貧困家庭納入醫(yī)療救助范圍，減少疊加政策對(duì)低保對(duì)象退出救助后的影響，即便一些低保對(duì)象因就業(yè)退出了低保，只要符合其他一些條件，也照樣可以享受疊加政策，從而激發(fā)救助對(duì)象的就業(yè)積極性。

（三）優(yōu)化城市低保制度的管理體制和執(zhí)行機(jī)制

從低保工作的管理環(huán)節(jié)優(yōu)化低保的管理體制和執(zhí)行程序，不斷提升低保工作效能。

（1）建立分層管理的低保工作管理網(wǎng)絡(luò)。創(chuàng)新低保管理體系，重構(gòu)低保管理過(guò)程中不同主體的角色和職能。建立獨(dú)立的低保專業(yè)機(jī)構(gòu)，聘用受過(guò)專業(yè)訓(xùn)練的社會(huì)工作者從事低保工作，政府充當(dāng)政策制定者、出資者和監(jiān)督、管理者的角色。將低保工作的管理重心下移并加強(qiáng)對(duì)基層執(zhí)行的監(jiān)管。構(gòu)建分層負(fù)責(zé)的低保制度執(zhí)行體制：以直接與群眾打交道的街道為救助網(wǎng)絡(luò)中心，建立街道低保管理事務(wù)所，配備合適的工作人員；在居委會(huì)配備社會(huì)救助工作員，受街道事務(wù)所領(lǐng)導(dǎo)；市和區(qū)兩級(jí)民政機(jī)構(gòu)承擔(dān)信息管理并進(jìn)行監(jiān)管和政策的制定與細(xì)化。

（2）完善救助對(duì)象的收入核對(duì)機(jī)制。依托居民經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)低保家庭收入、財(cái)產(chǎn)核對(duì)的準(zhǔn)確性。對(duì)低保對(duì)象實(shí)行動(dòng)態(tài)跟蹤管理，及時(shí)掌握低保家庭的收入、財(cái)產(chǎn)增量，避免出現(xiàn)低保家庭轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)收入的問(wèn)題。進(jìn)一步規(guī)范家庭收入和財(cái)產(chǎn)申報(bào)審核制度，對(duì)不如實(shí)申報(bào)收入和財(cái)產(chǎn)的家庭，采取相應(yīng)懲處措施。加強(qiáng)民政、社保、教育、住房、公安等部門之間的資源共享，將多部門的業(yè)務(wù)納入統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)，建立社會(huì)救助“一口統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)。民政部門根據(jù)“一口統(tǒng)計(jì)”系統(tǒng)數(shù)據(jù)定期對(duì)社會(huì)救助情況進(jìn)行公示，加強(qiáng)對(duì)新進(jìn)受助人員的審核。

（3）構(gòu)建有效的低保救助監(jiān)督和懲戒機(jī)制。所有申請(qǐng)對(duì)象享受救助前，應(yīng)對(duì)其家庭情況、擬享受救助政策等在社區(qū)公告欄進(jìn)行公示；對(duì)復(fù)審后情況有變化的受助對(duì)象，也要進(jìn)行公示且公示時(shí)間不少于一周。同時(shí)，暢通舉報(bào)監(jiān)督渠道，在市、區(qū)、街鎮(zhèn)相關(guān)部門設(shè)舉報(bào)電話，并在網(wǎng)站上設(shè)舉報(bào)監(jiān)督專欄，接受公眾監(jiān)督。定期召開(kāi)社區(qū)居民聽(tīng)證會(huì)，收集救助對(duì)象的需求信息，暢通其需求表達(dá)通道，公開(kāi)聽(tīng)取受助對(duì)象所在社區(qū)的居委干部、鄰居等對(duì)其是否符合救助條件的意見(jiàn)，確保社會(huì)救助公平、公正。加大低保救助的懲戒力度，對(duì)虛報(bào)、瞞報(bào)和偽造證明材料等手段騙保以及在接受救助期間個(gè)人或家庭成員就業(yè)、收入等情況發(fā)生變化而不按規(guī)定辦理變更手續(xù)、繼續(xù)領(lǐng)取救助款物的，在追回其已經(jīng)領(lǐng)取的救助款物的同時(shí)，要追究其法律責(zé)任。將個(gè)人在申請(qǐng)社會(huì)救助時(shí)的信用情況納入誠(chéng)信指標(biāo)體系中，約束個(gè)人的弄虛作假行為。

（4）完善低保制度的退出機(jī)制。建立定量與定性相結(jié)合的收入和生活困難評(píng)估機(jī)制，通過(guò)動(dòng)態(tài)管理的方式讓家庭經(jīng)濟(jì)狀況已經(jīng)好轉(zhuǎn)或者其困難狀況已經(jīng)緩解的家庭退出低保。上海市楊浦區(qū)的做法值得借鑒。根據(jù)規(guī)定，低保家庭中處于就業(yè)年齡段且有勞動(dòng)能力的人員重新就業(yè)后，能主動(dòng)、及時(shí)、如實(shí)向申領(lǐng)低保金的街道鎮(zhèn)救助事務(wù)管理所申報(bào)收入狀況的，可享受救助漸退政策。其中因政府推薦就業(yè)后退出低保的家庭，一次性發(fā)給“漸退金”；因自謀職業(yè)而退出低保的家庭，按“漸退金”的兩倍一次性發(fā)給。這項(xiàng)政策的本意是給就業(yè)的低保對(duì)象提供有力支撐，教勵(lì)低保對(duì)象積極就業(yè)，這也有利于低保制度的退出機(jī)制的構(gòu)建。

結(jié)語(yǔ)

中國(guó)城市低保制度自創(chuàng)建以來(lái)發(fā)揮了重要的作用，但低保制度的發(fā)展演化也要不斷適應(yīng)環(huán)境的變化與社會(huì)問(wèn)題的挑戰(zhàn)。中國(guó)城市低保制度現(xiàn)在到了一個(gè)需要主動(dòng)變革的關(guān)鍵時(shí)期。城市低保制度的制度目標(biāo)、價(jià)值追求與實(shí)際功效需要契合社會(huì)問(wèn)題的解決、民眾需求的滿足、財(cái)政承擔(dān)能力和社會(huì)共識(shí)的全新形勢(shì)?？紤]到中國(guó)現(xiàn)階段的發(fā)展水平，社會(huì)問(wèn)題的多發(fā)性，社會(huì)需求的復(fù)雜性以及社會(huì)心態(tài)的易變性，城市低保制度的變革需要從維生型邁向發(fā)展型，即發(fā)展型的救助理念，普惠型的救助取向，中間型的救助水平，形成符合中國(guó)實(shí)際情勢(shì)的可持續(xù)發(fā)展的城市低保制度，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和民眾福祉奠定保障基石。

（責(zé)任編輯：顧奕君 瀟湘子）endprint