以機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人名義發(fā)收法定公文的弊端及其返正價值

張松祥

摘 要：《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》規(guī)定“上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人直接交辦事項”，下級機(jī)關(guān)或其負(fù)責(zé)人，可以向上級機(jī)關(guān)或其負(fù)責(zé)人報送公文。此規(guī)定文本本身表述矛盾、不合法理，導(dǎo)致衍生的黨政機(jī)關(guān)法定公文處理規(guī)定解釋隨意、實踐多元。取消此規(guī)定，可以進(jìn)一步強(qiáng)化黨政機(jī)關(guān)法定公文的組織屬性，有利于清晰區(qū)分法定公文與非法定公文，并形成不同的處理通道，促進(jìn)公權(quán)監(jiān)督，使禁止以機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人名義發(fā)收法定公文上升為組織紀(jì)律。

關(guān)鍵詞：條例；法定公文；機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人；弊端

Abstract ：《Party and government organs document processing regulations》provisions：“Head directly assigned by the superior authority”，Subordinate or its head can submit documents to the superior organ or its head. This rule not only ontology formulated the 《regulations》 exist ambiguity and contradiction，and lead to the interpretation of the legal document processing aspects of the rules in casual， practice multivariate situation。 Cancel this regulation maybe further strengthen the organization of legal document properties， conducive to clearly distinguish between legal documents and general business documents and form the processing of different channels， promote the public power supervision， make the ban in the name of the superior authority to receive legal documents become organizational discipline.

Keywords：Regulations； The legal document； Superior authority； Disadvantages

文書的發(fā)收雙方通常存在組織向組織、組織向個人、個人向組織和個人向個人等四種關(guān)系。2012年制定頒布的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（以下簡稱《條例》）中規(guī)定“除上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人直接交辦事項外，不得以本機(jī)關(guān)名義向上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報送公文，不得以本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人名義向上級機(jī)關(guān)報送公文”。這個規(guī)定，似乎如果是“上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人直接交辦事項”，就存在下級機(jī)關(guān)向上級機(jī)關(guān)個人行文和下級機(jī)關(guān)個人向上級機(jī)關(guān)行文的可能。如果允許這兩種可能存在，那么是不是也允許以下級機(jī)關(guān)個人向上級機(jī)關(guān)個人行送法定公文呢？筆者以為，《條例》中規(guī)定的例外情形，表述過于寬泛且又相互矛盾并違背相關(guān)法理。如果不加以撥正，容易使黨政機(jī)關(guān)公文的行送繞開組織監(jiān)督，滋生公文腐敗。取消這個規(guī)定，對于強(qiáng)化法定公文的組織屬性，明確其適用范圍，強(qiáng)化黨政機(jī)關(guān)法定公文與非法定公文的區(qū)分度，具有特別意義。

這里首先要明確黨政機(jī)關(guān)法定公文的內(nèi)涵。何謂黨政機(jī)關(guān)的法定公文？從字面上解釋，就是相關(guān)法律所明文規(guī)定黨政機(jī)關(guān)的公務(wù)文書。通常意義上，就是指《條例》中規(guī)定的15個文種。因為《條例》是由國務(wù)院辦公廳制定、頒布的行政規(guī)章，根據(jù)《立法法》規(guī)定，行政規(guī)章是法律體系的一個分支。正因為如此，其所約束的公務(wù)文書，從內(nèi)容形式到最終效果上都具有法定性和強(qiáng)制性。它完全區(qū)別于黨政機(jī)關(guān)的其他公務(wù)文書，譬如簡報、計劃、總結(jié)等。

1 文本分析：《條例》中例外情形的表述寬泛矛盾且違反法律規(guī)定

《條例》中的例外規(guī)定，在文本的嚴(yán)密性上存在兩個問題：一是“上級機(jī)關(guān)”如何理解？二是“上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”“本級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”到底是特指主要負(fù)責(zé)人還是包括一般負(fù)責(zé)人？他們能否作為法定公文的主體和受體，進(jìn)而代表黨政機(jī)關(guān)？

第一個問題的回答本身就比較復(fù)雜。其一，黨政機(jī)關(guān)公文之所以稱之為“黨政機(jī)關(guān)公文”，發(fā)文主體只能是黨政機(jī)關(guān)。如果發(fā)文者是其他機(jī)關(guān)譬如軍隊、人大、檢察機(jī)關(guān)等，或者是其他非機(jī)關(guān)組織譬如企事業(yè)單位、人民團(tuán)體等，都不能稱之為黨政機(jī)關(guān)公文?！稐l例》也不能對其他非黨政機(jī)關(guān)的公文進(jìn)行約束，否則就有越俎代庖之嫌。因為軍隊、檢察、司法等機(jī)關(guān)各自都制定有專門的公文規(guī)范。其二，那么，作為公文受體的“上級機(jī)關(guān)”又當(dāng)如何理解？從《條例》全篇來看，這個“上級機(jī)關(guān)”包括黨委政府及其組成部門是毫無疑義的。但對于其他地位、級別都比自己高的非黨政機(jī)關(guān)，譬如行政性事業(yè)單位，下級黨政機(jī)關(guān)是否也將之看成上級機(jī)關(guān)就成了問題。如果說把這個“上級機(jī)關(guān)”理解為“直接上級”，那么因為發(fā)文主體是“下級黨政機(jī)關(guān)”，其受體“直接上級”也只能是黨政機(jī)關(guān)，其他非黨政機(jī)關(guān)的單位均不能視為“上級機(jī)關(guān)”。但這與法定公文受體的多元化實際又不相符。譬如說下級黨政機(jī)關(guān)向比自己級別、地位高的行政性事業(yè)單位行文就是常有之事?；蛟S有人說，那種情況就使用平行文種“函”。王銘先生認(rèn)為“有關(guān)部門對請求事項的批復(fù)。倘批準(zhǔn)部門地位較原請部門為高，且懸殊較大，內(nèi)容又特別重要，可考慮到批復(fù)作答”。[1]如果依王銘先生此說，兩個不是直接隸屬關(guān)系的單位，假如真用了批復(fù)這個文種，那么對照《條例》中批復(fù)的適用范圍，豈不是那個不相隸屬但地位比較高的單位就是上級機(jī)關(guān)？由此可見，《條例》本身對“上級機(jī)關(guān)”的界定是含混的。

第二個問題的表述也是顯得比較寬泛。我國《憲法》規(guī)定“國務(wù)院實行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會實行部長、主任負(fù)責(zé)制”“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制”。這個規(guī)定有兩層含義：一是只有行政機(jī)關(guān)實行首長負(fù)責(zé)制，而且只有主要負(fù)責(zé)人才能代表本行政機(jī)關(guān)。二是實行首長負(fù)責(zé)制的行政機(jī)關(guān)只有鎮(zhèn)級及以上一直到中央政府機(jī)關(guān)和中央政府的組成部門兩種情形。這明確說明：地方政府的組成部門不實行首長負(fù)責(zé)制，而且即使實行首長負(fù)責(zé)制的機(jī)關(guān)，非主要負(fù)責(zé)人無權(quán)代表本機(jī)關(guān)。譬如《國務(wù)院組織法》規(guī)定，國務(wù)委員“受總理委托”，可以“代表國務(wù)院進(jìn)行外事活動”，意即其他活動副總理、國務(wù)委員是不能代表國務(wù)院的。而我國黨的機(jī)關(guān)實行的是集體領(lǐng)導(dǎo)制度，沒有黨的書記就代表黨組織一說。因此，即使允許以機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人名義發(fā)收法定公文，也只能是實行首長負(fù)責(zé)制、特定的行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人具有這個資格，而不是黨政機(jī)關(guān)的所有負(fù)責(zé)人都具有簽署和處置法定公文的權(quán)力。

《條例》中規(guī)定的例外情形，從文種適用范圍看，無非是報告和批復(fù)兩類。在《條例》規(guī)定的15個文種中，《憲法》規(guī)定的只有國家主席、國務(wù)院總理、國務(wù)院各部的部長、縣級及以上人民政府等的首長可以以個人名義簽署發(fā)布命令，其他14個文種應(yīng)該都不允許以個人名義簽署發(fā)布。因此，《條例》中的例外情形，實際上就是允許報告、請示這兩個文種也可以以個人名義簽署發(fā)布，這本身是相互矛盾，而且是違背法理的。

2 弊端觀照：例外情形使衍生的黨政機(jī)關(guān)法定公文處理規(guī)定解釋隨意、實踐多元

《條例》規(guī)定例外情形是“上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人直接交辦事項”，但到底是哪些事項沒有作出解釋。2012年《條例》頒布實施之后，中央政府所屬部門和地方政府都相繼修訂了具體的實施辦法。這些辦法中，對于“上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人直接交辦事項”的解釋比較隨意。

《國務(wù)院工作規(guī)則》中規(guī)定為“除國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志交辦事項和必須直接報送的絕密級事項外，一般不得直接向國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志個人報送公文”。[2]交通運輸部制定的公文處理辦法中，將上個世紀(jì)50年代后期已經(jīng)取消的“簽報”也納入其中，規(guī)定“‘簽報適用于部機(jī)關(guān)司局向部領(lǐng)導(dǎo)書面匯報工作、請示事項、反映情況、回復(fù)詢問、就有關(guān)問題提出見解和處理辦法”。[3]教育部的公文處理實施辦法中也有類似規(guī)定。從地方政府看，東北某市政府在《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范公文處理工作的通知》中，甚至規(guī)定如果“市領(lǐng)導(dǎo)有明確指示的”，“各單位、各部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、下屬單位和企業(yè)等”可以“越級直接向市政府或市政府領(lǐng)導(dǎo)個人報送公文和請示工作”。[4]

本來，從《條例》例外的情形看，以機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人名義發(fā)收公文的主動權(quán)在“上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”手里，但不少地方的公文處理規(guī)定往往為我所用，規(guī)定本級機(jī)關(guān)發(fā)生的“敏感事件、突發(fā)事件”等，只允許報送給上級機(jī)關(guān)分管負(fù)責(zé)人。這就不能不引發(fā)人們對處理此類事件過程中存在瞞、壓、等、糊甚至上下串通的猜想，同時也從一個側(cè)面反映了有些黨政機(jī)關(guān)在處理公務(wù)過程中只對人負(fù)責(zé)、不對事負(fù)責(zé)和不對上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的官場陋習(xí)。因此，只要允許下級機(jī)關(guān)向上級負(fù)責(zé)人行文，就難以避免下級機(jī)關(guān)挾上級領(lǐng)導(dǎo)之威以令主管部門，或通過領(lǐng)導(dǎo)簽字表態(tài)迫使主管部門開“方便之門”的現(xiàn)象。同樣，允許下級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人以個人名義向上級機(jī)關(guān)或負(fù)責(zé)人行文，就難免會出現(xiàn)報喜不報憂，對負(fù)面事件隱瞞不報或大事說小、小事化了，甚至出現(xiàn)結(jié)黨營私、拉幫結(jié)派的可能。從黨政機(jī)關(guān)法定公文處理這個角度看，它違背甚至逃避了正常法定公文的處理程序，干擾了上級機(jī)關(guān)對文件的正常處理，如果上級負(fù)責(zé)人之間溝通不暢，容易制造工作矛盾，延誤公務(wù)，影響公文處理效率。[5]

3 返正價值：取消以機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人名義發(fā)收黨政機(jī)關(guān)法定公文的意義

3.1 利于強(qiáng)化黨政機(jī)關(guān)法定公文主體、受體的組織屬性?！皺C(jī)關(guān)”是集合概念，從邏輯上說，集合概念所具有的屬性，只為該集合體所具有。[6]《條例》約束的15種公文適用范圍，內(nèi)在地規(guī)定文件發(fā)收是一個機(jī)關(guān)對另一個機(jī)關(guān)，法定公文的主體和受體都具有組織屬性，它不是指某一個具體的人。以《條例》中規(guī)約的“請示”這個文種的適用范圍為例，“請示適用于向上級機(jī)關(guān)請求指示、批準(zhǔn)”。實際上就明確了公文受體是“上級機(jī)關(guān)”，不是指“上級負(fù)責(zé)人”。前已述及，《條例》中所指的15種公文的發(fā)文主體是“黨政機(jī)關(guān)”，也不是什么“黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”?；蛟S有人說黨政機(jī)關(guān)知照類法定公文的受體或主送機(jī)關(guān)應(yīng)該是個人，不是組織。這其實是一種誤讀，犯了個體概念與集合概念混淆不清的錯誤。以“通告”這個文種為例，它是“適用于在一定范圍內(nèi)公布應(yīng)當(dāng)遵守或者周知的事項”。在一般行文時通常不寫主送機(jī)關(guān)，但不是說“通告”這個文種就沒有主送機(jī)關(guān)，而是因為它的主送機(jī)關(guān)是泛指“一定范圍內(nèi)的人群”，但絕非指哪一個具體的自然人。所以說，將《條例》例外的情形予以取消，可以充分顯示出黨政機(jī)關(guān)法定公文主體與受體都姓“公”、都具有“公”的屬性，不至于陷入以個體屬性替代組織屬性的泥沼。

3.2 利于鎖定《條例》15個文種適用范圍，清晰區(qū)分黨政機(jī)關(guān)的法定公文與非法定公文。反對以機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人名義發(fā)收公文，不是要取消下級機(jī)關(guān)或其負(fù)責(zé)人回復(fù)上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或上級機(jī)關(guān)的征詢，影響公務(wù)處理。而是認(rèn)為《條例》中的例外情形，即“上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人直接交辦事項”如果需要回復(fù)，可以通過非法定公務(wù)文書，以下級機(jī)關(guān)或下級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的名義向上級機(jī)關(guān)或上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行回復(fù)。只不過是這些非法定公務(wù)文書的文種選用和使用格式都應(yīng)該有別于《條例》規(guī)定的文種和格式。譬如確有上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對下級機(jī)關(guān)或下級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人直接交辦某事，那么此事辦結(jié)時，下級機(jī)關(guān)或下級機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人是可以用“報告類”文書向上級組織或負(fù)責(zé)人報告情況。但只有以下級機(jī)關(guān)的名義向上級機(jī)關(guān)報送的“報告”文種，才可納入法定公文去處理；其余譬如下級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、下級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報上級機(jī)關(guān)和下級機(jī)關(guān)報上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人等三類情形，都一律歸入黨政機(jī)關(guān)非法定公務(wù)文書處理的范疇。筆者甚至認(rèn)為，為利于區(qū)分，這三種情形可以使用“情況匯報”之類的事務(wù)文書名稱，防止與法定的“報告”文種混淆。

另外，黨政機(jī)關(guān)法定公文是具有“規(guī)范體式”，如果后三類情形被認(rèn)定是法定公文，那就應(yīng)該采取法定公文的“規(guī)范體式”進(jìn)行標(biāo)注。譬如《條例》規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)法定公文在正文之下必須標(biāo)注發(fā)文機(jī)關(guān)署名。那么如果將本級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人向上級機(jī)關(guān)報送的文書視為黨政機(jī)關(guān)的法定公文的話，那么在標(biāo)注發(fā)文機(jī)關(guān)署名的時候又該如何處理，要不要加蓋機(jī)關(guān)的公章？如果標(biāo)注了本級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的姓名，再加蓋所在機(jī)關(guān)的公章，那豈不是滑天下大稽，弄得非常難堪？所以筆者以為，要成為黨政機(jī)關(guān)的法定公文必須具備以下幾個要件：一是文書涉及內(nèi)容是公務(wù)，二是發(fā)文主體是黨政機(jī)關(guān)，三是公文受體是社會組織，四是文種選用和使用范圍必須符合《條例》規(guī)定，五是一般須按照《黨政機(jī)關(guān)公文格式》規(guī)范標(biāo)注。否則，即使是黨政機(jī)關(guān)發(fā)出的文書，也是非法定公務(wù)文書，不能稱之為黨政機(jī)關(guān)的法定公文。

3.3 利于形成法定公文與非法定公文不同的受理渠道，強(qiáng)化法定公文處理的權(quán)威性。如果取消以黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人個人名義發(fā)收公文，那樣黨政機(jī)關(guān)的公務(wù)文書處理就自然地分為兩個通道：法定公文的擬制和辦理等仍然嚴(yán)格按照《條例》規(guī)定的相關(guān)程序進(jìn)行。但凡以機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人個人名義發(fā)收的公務(wù)文書，其發(fā)送、受理一般堅持“誰發(fā)誰負(fù)責(zé)；送誰誰處理”的原則。當(dāng)然為避免矛盾，下級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人以個人名義向上級機(jī)關(guān)匯報工作、反映情況，可以限定為機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人。這樣，下級機(jī)關(guān)以主要負(fù)責(zé)人名義發(fā)送過來需要知曉或批示的文書，如果主送機(jī)關(guān)是上級機(jī)關(guān)，原則上就打回原辦機(jī)關(guān)，要求以機(jī)關(guān)名義通過法定公文的通道進(jìn)行報送。如果主送機(jī)關(guān)是上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，那么屬于上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人職責(zé)范圍之內(nèi)的直接批示，正常履行公務(wù)；但如果屬于重要、重大的事項甚至是超越自己分管的職責(zé)范圍，上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人就應(yīng)通知下級機(jī)關(guān)通過法定公文的通道進(jìn)行處理。這樣就能夠保證涉及重大、重要事項文書的處理始終納入法定公文的處理范圍之內(nèi)，從而維護(hù)法定公文在公務(wù)處理方面的公知性、權(quán)威性和約束力。

3.4 利于強(qiáng)化“經(jīng)國大事”公權(quán)監(jiān)督，讓禁止以負(fù)責(zé)人名義發(fā)收法定公文上升為組織紀(jì)律。黨政機(jī)關(guān)的法定公文是國家法規(guī)所規(guī)約的專有公文族群，什么組織在什么情況下可以使用，理所當(dāng)然應(yīng)該體現(xiàn)必要的規(guī)定性甚至是強(qiáng)制性。譬如擬制就必須“符合黨的理論路線方針政策和國家法律法規(guī)”，不得有任何撼搖，否則就有可能犯政治和政策錯誤。譬如前一階段鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的某市旅游委員會起草、副職簽發(fā)公布的《關(guān)于適當(dāng)調(diào)整民國文化講解詞的通知》，就被指稱“犯了嚴(yán)重的政治錯誤”，一批人受到處理。理由之一就是“重要公文應(yīng)由主要負(fù)責(zé)人簽發(fā)”。[7]試想一份以組織名義發(fā)布的法定公文，尚且因簽發(fā)人不是主要負(fù)責(zé)人就要承擔(dān)如此風(fēng)險。那么一份以機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人名義發(fā)送的法定公文，其責(zé)任又該是何等之重！而這個責(zé)任從黨政機(jī)關(guān)法定公文處理這個角度，本來應(yīng)該由組織承擔(dān)的。另外上所述及，以機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人個人名義發(fā)收法定公文會帶來諸多的權(quán)力運作空間。與其如此，不若釜底抽薪，讓這種“擺在紙面上的公權(quán)”運行在陽光和集體決策之下，這樣反而可以增強(qiáng)權(quán)力運行的透明度、組織性和公信力。有鑒于此，取消以機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人名義發(fā)收法定公文，如果能夠成為黨政公務(wù)運行中的組織紀(jì)律，這對于保護(hù)當(dāng)事人、依法辦文、相互監(jiān)督和堵塞漏洞，恐怕都有好處。

其實，減少以黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人名義發(fā)收法定公文，一直是國家公文實踐努力改革的方向。在2001年國務(wù)院辦公廳的相關(guān)文件中，就直接申明：“國務(wù)院已經(jīng)三令五申，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志也多次要求：除國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志交辦的事項外，各部門不得將需要國務(wù)院審批的公文直接報送國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志個人”。強(qiáng)調(diào)“不得以部門內(nèi)部簽報、白頭信函等形式代替需要國務(wù)院審批的公文直接報送國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志個人”。這里就已經(jīng)強(qiáng)調(diào)：在一般情況下，既不允許下級機(jī)關(guān)直接向國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)“送公文實體”，也不允許下級機(jī)關(guān)把國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)作為主送機(jī)關(guān)“報公文”，更遑論以下級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人名義向上級機(jī)關(guān)或其負(fù)責(zé)人“行送公文”了。因此《條例》允許例外情形存在，到不少黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行時，這個口子就必然會越撕越大，那么出現(xiàn)國務(wù)院已經(jīng)明確反對、上個世紀(jì)50年代末就已取消的“簽報”類文種的回潮，也就不足為怪了。

參考文獻(xiàn)：

[1]王銘.公文選讀[M].沈陽：遼寧大學(xué)出版社，2010：454.

[2]國務(wù)院關(guān)于印發(fā)《國務(wù)院工作規(guī)則》的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2013-03/28/content_2364572.htm.

[3]交通運輸部公文處理辦法[EB/OL]. http：//www.moc.gov.cn/zhuzhan/zhengwugonggao/jiaotongbu/guanliguiding/201404/t20140430_1612678.html.

[4]關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范公文處理工作的通知[EB/OL].http：//www.donggang.gov.cn/mshtml/2014-2/46148.html.

[5]張維功.黨政機(jī)關(guān)公文行文規(guī)則研究[J].蘭臺世界，2012（2）：30-31.

[6]吳家國.普通邏輯原理[M].北京：高等教育出版社，2000：33.

[7]南京問責(zé)“民國解說詞調(diào)整事件”，市旅游委4人受處分[EB/OL].http：//news.163.com/14/0731/20/A2GQ5DGC00014SEH.html.

（作者單位：江蘇如皋高等師范學(xué)校 來稿日期：2015-02-07）