不只是老齡化——德國養(yǎng)老保障的改革動因

文/朱宇方

德國最新的養(yǎng)老保障制度改革——里斯特改革所代表的“降低成本、提高效率”的原則是全球化背景下的必然選擇。在全球化背景下，福利國家是國際競爭的參與者。從最直接的價格因素看，福利繳費(fèi)必然會增減生產(chǎn)成本，因此，社會福利目標(biāo)與提升國際競爭力是背道而馳的。在這個意義上，削減福利成為很難避免的全球趨勢。

德國的養(yǎng)老保障制度誕生于俾斯麥時代，自1889年《傷殘和老年保險法》頒布實施至今，已經(jīng)有120多年的歷史。在歷史的風(fēng)云際會中，德國的養(yǎng)老保障制度也經(jīng)歷了若干次重大變化。

第一次重大變化是在1957年。由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)及兩次世界大戰(zhàn)使德國公共養(yǎng)老金積累的資本存量消耗殆盡，聯(lián)邦政府于1957年決定逐步將完全積累制的養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付制。而由于當(dāng)時德國正處于戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)高速增長時期，“嬰兒潮”又帶來大量人口紅利，因此，養(yǎng)老保障進(jìn)入福利擴(kuò)張階段：退休年齡提前；養(yǎng)老金根據(jù)總工資指數(shù)化動態(tài)調(diào)整，讓退休者分享經(jīng)濟(jì)增長的成果。養(yǎng)老金替代率（即滿足繳費(fèi)年限的退休人員所領(lǐng)取的養(yǎng)老金占當(dāng)前社會凈平均工資的比例）逐步提高，養(yǎng)老保障逐步演變成單支柱形式，即單純依靠法定養(yǎng)老金就能滿足基本保障以及維持退休后生活水準(zhǔn)這兩個層次的保障需求。這個福利擴(kuò)張期在1972年到達(dá)巔峰，當(dāng)年的改革使德國的養(yǎng)老保障制度因低退休年齡、高替代率而被稱為“世界上最慷慨的制度”。

1989年，德國的養(yǎng)老保障制度發(fā)生了轉(zhuǎn)折。20世紀(jì)70年代中期開始，世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了一系列的重大變化：布雷頓森林體系徹底瓦解，歐洲統(tǒng)一市場發(fā)展迅速，全球化趨勢勢不可擋，這樣的變動與融合使國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性和不可調(diào)控性迅速增加。德國不得不接受無法長期維持經(jīng)濟(jì)適度增長的現(xiàn)實。20世紀(jì)80年代后期至90年代，蘇東劇變和歐盟的迅速東擴(kuò)使德國承受廉價勞動力競爭的巨大壓力，失業(yè)率居高不下。另外，戰(zhàn)后嬰兒潮開始向生育低谷轉(zhuǎn)變，老齡化問題日益突顯。德國的養(yǎng)老保障制度開始趨于緊縮，提前退休條件收緊，養(yǎng)老金計算基數(shù)收縮——從總工資改為凈工資。兩德統(tǒng)一之后，德國經(jīng)濟(jì)低迷，東德地區(qū)的大規(guī)模失業(yè)和提前退休潮給養(yǎng)老保障制度造成巨大壓力，因此，1996年的改革再次縮減福利。

第三次重大變化無疑是21世紀(jì)初的里斯特改革，即德國聯(lián)邦勞動部長瓦爾特·里斯特（Walter Riester）從2000年開始計劃實施的養(yǎng)老保障改革。改革方案于2002年1月1日正式開始實施，其基本思想是：從1957年改革后形成的單一支柱向多支柱養(yǎng)老保障體系轉(zhuǎn)變，調(diào)整養(yǎng)老金收益的計算公式，降低第一支柱（法定養(yǎng)老金），使其逐步回歸“基本保障”，通過直接補(bǔ)貼、稅收延繳、稅收優(yōu)惠來增強(qiáng)資本積累型的第二支柱（企業(yè)補(bǔ)充保障）和第三支柱（個人補(bǔ)充保障），以滿足“維持退休后生活水準(zhǔn)”這個更高一級的保障需求。為了實現(xiàn)上述目標(biāo)，里斯特改革通過政府補(bǔ)貼和稅收減免措施全面促進(jìn)私人養(yǎng)老儲備。對低收入者和需要撫養(yǎng)孩子的父母，政府補(bǔ)貼達(dá)到50%以上，這意味著上述人群私人養(yǎng)老儲蓄有一半以上由政府承擔(dān)。在之后的2004年、2007年和2014年，德國聯(lián)邦政府又出臺一系列措施對里斯特改革進(jìn)行了深化和調(diào)整。

可以看出，由于里斯特改革引發(fā)了養(yǎng)老保障體系的結(jié)構(gòu)性變化，它無疑是德國戰(zhàn)后福利體系最重大的變革之一。

老齡化是改革動因

德國是歐洲人口老齡化程度最高的國家，有超過五分之一的人口在65歲以上，在世界范圍內(nèi)，其人口老齡化程度僅次于日本。勞動年齡人口與老年人口的比例從2010年開始加速惡化，到2035年，65歲及以上年齡人口與15歲至64歲人口的比將從0.3上升到0.55。據(jù)專家測算，如果德國的養(yǎng)老保障體系不進(jìn)行結(jié)構(gòu)性變革，并繼續(xù)維持1972 年設(shè)定的70%這個養(yǎng)老金替代率，則養(yǎng)老金繳費(fèi)率將在2035 年達(dá)到總收入的40%，這將大大增加企業(yè)的非勞動工資成本，嚴(yán)重?fù)p害德國的國際競爭力。

而里斯特改革在法定養(yǎng)老金繳費(fèi)率和養(yǎng)老金替代率方面的目標(biāo)是：法定養(yǎng)老金的繳費(fèi)比率在2020年前低于20%，2030 年前低于22%。這一方面是為限制企業(yè)非工資勞動成本的進(jìn)一步升高，另一方面是為更好地權(quán)衡代際之間的負(fù)擔(dān)分配。養(yǎng)老金替代率須保持在67%以上，以保持老人退休后的生活標(biāo)準(zhǔn)。

上文已經(jīng)提及，德國政府于1957年起將完全積累制的養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付制。這意味著就業(yè)者繳納的保費(fèi)并不是用來支付本人的養(yǎng)老金，而是用來支付當(dāng)下退休人員的養(yǎng)老金，現(xiàn)收現(xiàn)付制因而具有代際之間的收入再分配功能，并存在對人口年齡結(jié)構(gòu)的依賴。1989年、1992 年、1999 年的歷次改革只是單純在現(xiàn)收現(xiàn)付制的框架內(nèi)進(jìn)行緊縮，由于現(xiàn)收現(xiàn)付制本身的局限，這些改革都不能從根本上化解人口老齡化所帶來的壓力。而里斯特改革實質(zhì)上是重新引入了積累制——第二、第三支柱，以補(bǔ)充現(xiàn)收現(xiàn)付制的不足。

具體而言，人口的老齡化可能對養(yǎng)老體系造成以下四個方面的影響，或者說，通常有四種基本手段可以被用來應(yīng)對老齡化的挑戰(zhàn)：第一，養(yǎng)老金繳費(fèi)上升，這樣能籌得必要資金應(yīng)付日益增加的養(yǎng)老給付開支，但也會增加年輕一代繳費(fèi)者的負(fù)擔(dān)；第二，削減養(yǎng)老金，這能控制給付開支，但將影響退休人員的生活水準(zhǔn)；第三，推遲退休年齡，由于工作年限變長，退休人員的養(yǎng)老金金額將上升，并且不會增加年輕一代繳費(fèi)者的負(fù)擔(dān)，但推行這樣的政策顯然存在較高的社會成本和政治成本；第四，要求私人為養(yǎng)老進(jìn)行積累，從而把一部分養(yǎng)老負(fù)擔(dān)從年輕一代轉(zhuǎn)嫁給老一代自身，但個人為養(yǎng)老進(jìn)行積累將會縮減可支配收入，從而抑制當(dāng)前的消費(fèi)，不利于經(jīng)濟(jì)增長。

上述四種手段各有利弊，德國近年在里斯特改革框架內(nèi)進(jìn)行的若干次養(yǎng)老保障改革正是這四種手段的組合，從總體上反映出德國政府實現(xiàn)代際公平的根本意圖。具體來看，2004年的“可持續(xù)性改革”在養(yǎng)老金收益計算公式中引入“可持續(xù)因子”，使養(yǎng)老金現(xiàn)值是系統(tǒng)中養(yǎng)老金領(lǐng)取者與繳費(fèi)者之間比例的一個函數(shù)，而其實質(zhì)就是第一和第二種手段的結(jié)合，即提高繳費(fèi)、降低給付。2007年養(yǎng)老保障改革采用的是第三種手段，逐步把退休年齡從65歲提高至67歲。2001年提出的里斯特改革的核心內(nèi)容——構(gòu)建第三支柱養(yǎng)老保障體系體現(xiàn)的是上述第四種手段，把企業(yè)和個人為養(yǎng)老保障進(jìn)行的積累，即第二和第三支柱，正式納入養(yǎng)老保障體系。

從技術(shù)層面看，里斯特改革及后續(xù)出臺的改革措施以應(yīng)對老齡化為最主要和最直接的目的，仿佛是為此度身定制。但實際上，里斯特改革在德國引發(fā)了更為深刻的討論和思考。

老齡化之外的思考：全球化及福利國家轉(zhuǎn)型

里斯特改革把私人部門的基金積累引入養(yǎng)老保障體系，這種社會福利的“私有化”在德國引發(fā)了很大的爭議。20世紀(jì)90年代，科爾政府在養(yǎng)老保障領(lǐng)域?qū)嵤┑氖恰氨粍有退接谢?，即降低養(yǎng)老金替代率以迫使民眾通過私人積累滿足養(yǎng)老需求，而里斯特改革是“主動型私有化”，與前者有著根本性的區(qū)別。這是否意味著“市場的勝利，國家的退卻”？意味著“新自由主義取代福利國家”？究竟是什么力量推動了這樣重大的變革？

德國是歐洲人口老齡化程度最高的國家。

面對這些幾乎上升到意識形態(tài)層面的質(zhì)疑，努爾邁耶（Fank Nu llm eier）、萊塞林（Lutz Leisering）、貝爾納（Frank Berner）等德國學(xué)者超越了政策的技術(shù)層面，跳脫出的“市場”與“國家”、“私有化”與“國家化”、“新自由主義路線”和“福利國家制度”這樣的傳統(tǒng)二元范式，開辟了新的視角。

里斯特改革從實質(zhì)上來說是養(yǎng)老保障領(lǐng)域的福利產(chǎn)品市場化。所謂市場化，是指私有化加市場競爭，即福利產(chǎn)品的供應(yīng)者是不止一家的私營企業(yè)，并且這些企業(yè)之間存在相互競爭。這也意味著傳統(tǒng)上的“生產(chǎn)型”福利國家開始向“調(diào)控型”福利國家轉(zhuǎn)變，即國家的任務(wù)不再是為民眾制造和提供福利產(chǎn)品，而是轉(zhuǎn)變對提供福利產(chǎn)品的福利體系和私營企業(yè)進(jìn)行控制和協(xié)調(diào)。福利產(chǎn)品的市場化并不是什么新鮮事物，例如醫(yī)療和護(hù)理保障領(lǐng)域的福利產(chǎn)品早已在相當(dāng)程度上實現(xiàn)市場化。但在里斯特改革之前，養(yǎng)老保障領(lǐng)域幾乎沒有被市場化所觸及，法定養(yǎng)老保險在德國政府每年的社會保障開支中占到40%，大約相當(dāng)于全年國內(nèi)生產(chǎn)總值的13%，因此，存在巨大的改革空間。

然而有學(xué)者同時指出，市場化必須是徹底的市場化，如果國家與私營部門混合供應(yīng)福利產(chǎn)品，將可能出現(xiàn)這樣的不利狀況：國家干預(yù)將干擾市場競爭，對私營部門的積極性造成負(fù)面影響；私營部門為獲得競爭優(yōu)勢而損害法定福利產(chǎn)品的形象，從而影響國家供應(yīng)福利產(chǎn)品的效率。當(dāng)然，這樣的分析是純粹理論的，但這完全符合德國社會市場經(jīng)濟(jì)制度的理論來源——“秩序自由主義”的基本理念。按照秩序自由主義的觀點(diǎn)，國家應(yīng)當(dāng)致力于維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，而不應(yīng)插手具體的經(jīng)濟(jì)過程。當(dāng)然，按照經(jīng)典理論，福利產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由國家提供，但如果鑒于外部條件的變化不得不引入私營部門，那么從理論上看純粹的市場競爭將比有國家參與的混合競爭更有效率。在這個意義上，“生產(chǎn)型”福利國家向“調(diào)控型”福利國家的轉(zhuǎn)變是一個符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律和德國社會市場經(jīng)濟(jì)制度原則的合理趨勢。

這里不得不強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，在私有化和市場化的過程中，福利國家的國家力量并沒有削弱，而是從更宏觀的層面更廣泛地深入到提供福利產(chǎn)品的私人部門。例如在里斯特改革后，德國政府深入到私人基金市場，對私人的養(yǎng)老保險市場進(jìn)行廣泛的調(diào)控、規(guī)制和監(jiān)督，并將在這個市場投資出現(xiàn)虧損的情況下以“最后擔(dān)保人”的形式出現(xiàn)。

如果采用一種更為宏觀的視角，里斯特改革所代表的“降低成本、提高效率”的原則是全球化背景下的必然選擇。

其實，從里斯特之前的幾次養(yǎng)老保障改革就已經(jīng)能夠看出，福利國家置身于一個越來越開放的全球化世界，世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境將直接影響到國家的經(jīng)濟(jì)增長與就業(yè)，并進(jìn)而影響到福利收支。稍微轉(zhuǎn)換視角，就能進(jìn)一步看出，在全球化背景下，福利國家是國際競爭的參與者。從最直接的價格因素看，福利繳費(fèi)必然會增減生產(chǎn)成本，因此，社會福利目標(biāo)與提升國際競爭力是背道而馳的。在這個意義上，削減福利成為很難避免的趨勢，而福利國家的政治合法性也逐漸從維護(hù)社會公平向提高國際競爭力、提升經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)轉(zhuǎn)變。

當(dāng)然，“效率為先”并非唯一選擇，另一種可能是在一定范圍內(nèi)就福利政策進(jìn)行國際間協(xié)調(diào)，從而避免福利領(lǐng)域陷入純粹的成本競爭。在這個意義上，福利政策在歐洲的一體化，乃至在全球范圍的逐步國際化將是未來值得關(guān)注的發(fā)展方向。