中國為什么缺乏數(shù)目字管理？*——基于制度分析的視角

盧現(xiàn)祥

十八屆三中全會決定提出加快建立國家統(tǒng)一的經(jīng)濟核算制度，編制全國和地方資產(chǎn)負債表，建立全社會房產(chǎn)、信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺，推進部門信息共享。從表面看，這是一個信息基礎(chǔ)建立工作的問題，但從實質(zhì)上看，這也是一個體制機制問題。這些年來，我們一直在推進這個工作，但為什么困難重重？從早期的住建部全國住房信息聯(lián)網(wǎng)緩慢到現(xiàn)在全國不動產(chǎn)登記制度出臺的艱難過程我們可以略見一斑。本文將從制度角度反思我國為什么缺乏數(shù)目字管理？歷史學(xué)家提出的這個問題還沒有引起經(jīng)濟學(xué)界的足夠重視，缺乏數(shù)目字管理并不僅僅是歷史學(xué)關(guān)注的問題，其實這也是一個經(jīng)濟問題。缺乏數(shù)目字管理并不僅僅存在于中國歷史上，也存在于現(xiàn)實生活中，我國市場化改革、制度創(chuàng)新及政策制定中的一個突出問題就是缺乏數(shù)目字管理。

一、數(shù)目字管理的形成及制度價值

歷史學(xué)家黃仁宇提出的“數(shù)目字管理”（Mathematically Manageable）是指將整個社會資源整合進一個數(shù)字化的記錄系統(tǒng)，或者說是社會資源自由流動和交換在統(tǒng)計上的反應(yīng)，這種數(shù)字化記錄系統(tǒng)對于發(fā)展市場經(jīng)濟非常重要，它是市場經(jīng)濟存在的前提條件和重要基礎(chǔ)。在黃仁宇看來，實現(xiàn)數(shù)目字管理需要三個條件：技術(shù)手段的發(fā)展、信貸關(guān)系的發(fā)展及從事數(shù)目字管理的專業(yè)人員隊伍。

黃仁宇所說的“數(shù)目字管理”并非僅限于數(shù)字的統(tǒng)計和量化管理，而且包括管理與制度安排，這些制度安排涉及到國家財政、商業(yè)管理、產(chǎn)權(quán)的界定與保護等。換言之，數(shù)目字管理是技術(shù)和制度的統(tǒng)一，數(shù)目字管理的目的是降低整個社會運行的交易成本。數(shù)目字管理的特征主要包括以下幾個方面：（1）國民經(jīng)濟中相關(guān)數(shù)據(jù)的全面性和真實性。（2）數(shù)字化的記錄系統(tǒng)的透明性和公開性。（3）有完善的數(shù)字化記錄系統(tǒng)的機構(gòu)與制度，如美國憲法對財政支出及公款收支都有嚴格的規(guī)定，還規(guī)定應(yīng)經(jīng)常公布一切公款收支的定期報告和賬目。（4）整個社會對數(shù)字化的記錄系統(tǒng)的運用及績效。中國歷史上也搞了一些數(shù)字記錄系統(tǒng)，但運用不夠。如從1708年開始花了10年時間清朝政府組織傳教士們繪制中國地圖，即《皇輿全覽圖》，這個成果被清政府作為機密沒有對外公開使用，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，而那些傳教士們卻充分利用這個成果，并在此基礎(chǔ)上發(fā)表了更多的研究成果。

數(shù)目字管理是現(xiàn)代經(jīng)濟體系的組成部分，數(shù)目字管理表現(xiàn)為度量衡的統(tǒng)一、土地的商品化、稅收的貨幣化以及人際關(guān)系的法律化等等。這里我們還可以把數(shù)目字管理劃分為兩個階段，即初級的數(shù)目字管理和高級的數(shù)目字管理。度量衡的統(tǒng)一只是初級的數(shù)目字管理，而土地的商品化、稅收的貨幣化以及人際關(guān)系的法律化等則是高級的數(shù)目字管理?，F(xiàn)代經(jīng)濟是建立在高級的數(shù)目字管理基礎(chǔ)上的，數(shù)目字管理與經(jīng)濟制度是互為支撐的關(guān)系。黃仁宇在《資本主義與二十一世紀》中說“雖然這系統(tǒng)也可以通過立法和程序在紙面上產(chǎn)生，它到底要與社會體系相符合，不能完全閉門造車”。任何經(jīng)濟制度的健康運行離不開與其相適應(yīng)的操作工具與管理技術(shù)的支撐，現(xiàn)代經(jīng)濟制度必須建立在數(shù)目字管理的基礎(chǔ)上。換言之，數(shù)目字管理是內(nèi)生于現(xiàn)代經(jīng)濟制度之中的，現(xiàn)代經(jīng)濟制度之所以在整體上高于傳統(tǒng)經(jīng)濟制度的一個重要原因就是不斷完善的數(shù)目字管理促使社會潛力更好地發(fā)揮、資源更好地配置。資本主義也是建立在數(shù)目字管理基礎(chǔ)之上的，就像威廉姆森所說的，資本主義就是為了節(jié)省交易成本，而要節(jié)省交易成本必須進行數(shù)目字管理，把不可計量變成可以計量的，把模糊的變成清晰的，把質(zhì)的問題變成量的問題。資本主義的組織過程也是建立在數(shù)目字管理不斷完善的基礎(chǔ)上，英國是較早建立數(shù)目字管理的資本主義國家。在黃仁宇看來，資本主義是實現(xiàn)“數(shù)目字管理”的典范。資本主義、現(xiàn)代化與“數(shù)目字管理”三者之間有內(nèi)在的聯(lián)系，資本主義的實質(zhì)在于技術(shù)的應(yīng)用，而“數(shù)目字管理”則是技術(shù)應(yīng)用的支撐體系，現(xiàn)代化社會的分工、合作、創(chuàng)新也就是建立在數(shù)目字管理基礎(chǔ)上的。

數(shù)目字管理并不僅僅是資本主義社會獨有的，它是現(xiàn)代社會共有的特征。數(shù)目字管理的制度價值是指數(shù)目字管理對于一國制度構(gòu)成及制度運行的意義及影響。數(shù)目字管理并不僅僅是一國數(shù)字化的記錄系統(tǒng)，而且是一國制度構(gòu)成和運行的基礎(chǔ)。我們所說的制度是經(jīng)濟運行的質(zhì)的規(guī)定，而數(shù)目字管理則是經(jīng)濟運行量的規(guī)定，這兩者的結(jié)合及統(tǒng)一則構(gòu)成社會經(jīng)濟的制度系統(tǒng)。歐美國家市場經(jīng)濟及現(xiàn)代商業(yè)社會就是建立在數(shù)目字管理的基礎(chǔ)上的，宏觀經(jīng)濟學(xué)的發(fā)展及計量經(jīng)濟學(xué)在社會科學(xué) （不僅僅是經(jīng)濟學(xué)）的廣泛使用使數(shù)目字管理體系更加完善。因此，數(shù)目字管理并不僅僅是一個管理問題，而實質(zhì)上是一個體制制度問題。

從宏觀層面看，宏觀管理及決策的科學(xué)化，還有規(guī)則及制度的制定都要建立在數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上；數(shù)據(jù)的全面性及真實性將決定一國宏觀經(jīng)濟政策的制定及管理水平；統(tǒng)計學(xué)、計量經(jīng)濟學(xué)及宏觀經(jīng)濟學(xué)的發(fā)展為現(xiàn)代市場經(jīng)濟的宏觀運行分析提供了技術(shù)上的支撐。市場經(jīng)濟的本質(zhì)不是風(fēng)險而是不確定性，如何減少市場經(jīng)濟的不確定性？數(shù)目字管理可以大大地減少市場經(jīng)濟的不確定性。數(shù)目字管理還可以減少市場失靈和政府失靈，數(shù)目字管理水平越高，宏觀調(diào)控水平也會越高。黃仁宇把數(shù)目字管理上升到國家興衰的層面來看，為什么明朝滅亡？就是因為缺乏數(shù)目字管理，沒有數(shù)目字管理就會出現(xiàn)“稅收不能合理化”，最終也不可能有比較準確細致的“國家預(yù)算”。在這種情況下，也很難有正常的貨幣發(fā)行和貨幣穩(wěn)定。

數(shù)目字管理實際上反映了統(tǒng)治者對其領(lǐng)土內(nèi)所生產(chǎn)和交易的物品之經(jīng)濟價值進行測量的能力。歷史上，國家首先采取的行動之一就是使度量衡標準化，貨幣是將可稅物品的相對價值標準化的一種機制，統(tǒng)治者的度量能力影響著他能夠向哪種財產(chǎn)征稅以及在哪里征稅。在古代，大多數(shù)的稅賦均是對生產(chǎn)進行課稅。對統(tǒng)治者而言，對土地或收入課稅將更有利，但他沒有測量土地價值或收入多少的工具。統(tǒng)治者越有能力測量其政體內(nèi)產(chǎn)生的實際財富、收入和財產(chǎn)，他就越有能力從國民中汲取稅收②。數(shù)目字管理可以大大地提高一國對經(jīng)濟測量的能力，這不僅豐富了政府決策的技術(shù)手段，而且可以減少政府在經(jīng)濟調(diào)控中對經(jīng)濟的負面影響。

從微觀層面看，數(shù)目字管理有利于產(chǎn)權(quán)與契約社會的建立，有利于企業(yè)和個人追求自身利益的最大化。明晰的產(chǎn)權(quán)制度是數(shù)目字管理的前提條件，而實現(xiàn)數(shù)目字管理又是有效產(chǎn)權(quán)與契約制度實施的重要保障。數(shù)目字管理與市場經(jīng)濟是一種互動關(guān)系，只有在數(shù)目字管理的基礎(chǔ)上理性人才能實現(xiàn)利益最大化。對于企業(yè)來講，社會數(shù)目字管理的水平越高，企業(yè)獲取信息的成本會大大地下降，數(shù)目字管理還會為企業(yè)的決策提供依據(jù)，微觀經(jīng)濟學(xué)中的生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少、為誰生產(chǎn)等問題都與數(shù)目字管理有關(guān)，市場機制能有效配置資源是建立在數(shù)目字管理基礎(chǔ)上的。

從社會治理層面看，數(shù)目字管理有利于降低社會運行的交易成本。數(shù)目字管理與社會交易規(guī)模是相互聯(lián)系、相互制約的。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時代，生產(chǎn)方式主要是自給自足，用于交易的量并不大，這個時候數(shù)目字管理并不重要。但進入工業(yè)經(jīng)濟時代以后，商品經(jīng)濟越來越發(fā)達，交易的規(guī)模也越來越大。數(shù)目字管理還與諾思所講的為交易服務(wù)部門的增加是密切相關(guān)的，越來越多的部門為交易服務(wù)是數(shù)目字管理的必然結(jié)果。數(shù)目字管理越發(fā)達的國家，經(jīng)濟中總量的交易費用也越大。諾思等人發(fā)現(xiàn)為交易服務(wù)及經(jīng)濟運行記錄所耗用的資源占整個國民生產(chǎn)總值的比重從1870年的四分之一上升到1970年的一半以上。經(jīng)濟規(guī)模的擴大必然導(dǎo)致數(shù)目字管理水平的提高，而數(shù)目字管理水平的提高又有利于經(jīng)濟規(guī)模的擴大。數(shù)目字管理可以大大地降低社會經(jīng)濟運行的交易成本，這既體現(xiàn)在微觀層面，也體現(xiàn)在宏觀層面。

從對權(quán)力的制約來看，數(shù)目字管理有利于減少腐敗。權(quán)力缺乏制約也體現(xiàn)在缺乏數(shù)目字管理上，在這種情況下，尋租的空間也就越大。權(quán)力的擴大或權(quán)力不受制約與缺乏數(shù)目字管理是一個問題的兩個方面，不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，而缺乏數(shù)目字管理必然加劇腐敗，數(shù)據(jù)的不全面或不透明會為腐敗留下活動的空間。為什么在我國官員財產(chǎn)公開如此困難？為什么存在各種各樣的灰色收入？為什么除了稅以外還有各種各樣的收費？為什么除了財政外，還有亞財政？導(dǎo)致這些現(xiàn)象的原因是多方面的，但與缺乏數(shù)目字管理是密切相關(guān)的。這并不是技術(shù)問題，而是利益問題。在沒有數(shù)目字管理的條件下，有利于官員實現(xiàn)自身利益最大化。一些官員不愿意把數(shù)字說清楚，數(shù)字越模糊，官員的權(quán)力就越大；數(shù)字越不透明，官員操作的空間就越大，實施數(shù)目字管理必須先要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。以我國現(xiàn)在的房產(chǎn)數(shù)據(jù)為例，個人擁有多少套住房及相關(guān)的房產(chǎn)數(shù)據(jù)從技術(shù)上講是能夠統(tǒng)計出來的，但此前官方從未公布這方面的數(shù)據(jù)，其實有部門也想把全國的房產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)，但遇到一些地方政府官員的抵制。為什么一些地方政府官員不愿意公開住宅數(shù)據(jù)？這是因為官員及其與官員有聯(lián)系的人不愿意公開這方面的信息。在我國非正式收入、灰色收入甚至腐敗收入與這些房產(chǎn)是密切相關(guān)的，權(quán)力不受制約的社會很難建立真實的數(shù)字記錄系統(tǒng)。

二、中國缺乏數(shù)目字管理的制度分析

在黃仁宇看來，近代中國之所以落后，根本原因就在于缺乏數(shù)目字管理。與近代相比，我國在數(shù)目字管理上達到了初級的數(shù)目字管理水平，我國現(xiàn)在在數(shù)目字管理方面還是存在一些問題的，主要表現(xiàn)為：統(tǒng)計數(shù)據(jù)的完整性與真實性不夠；上報數(shù)據(jù)與實際數(shù)據(jù)有差異；部門和地方數(shù)據(jù)的封閉性；個人數(shù)據(jù)的完整性與真實性缺失；不動產(chǎn)數(shù)據(jù)、收入數(shù)據(jù)及財富的數(shù)據(jù)不完整等。中國為什么缺乏數(shù)目字管理？或者說為什么我們沒有建立起數(shù)目字管理制度？從數(shù)目字管理本身來看，我國在數(shù)目字管理的技術(shù)層面要好于制度層面，即使已經(jīng)形成的數(shù)目字管理也沒有有效地運行。黃仁宇將明清的中國作為“不能在數(shù)目字上管理”的典型，從制度變遷存在路徑依賴的角度來看，我國現(xiàn)在的數(shù)目字管理還不發(fā)達與這種歷史因素是有關(guān)的。

1.數(shù)目字技術(shù)

在農(nóng)業(yè)社會，由于受技術(shù)或成本的影響，一個國家的數(shù)目字管理的落后或不健全是必然的。那么是不是技術(shù)進步了數(shù)目字管理就會自然而然地產(chǎn)生呢？不是的，即使實施數(shù)目字管理的技術(shù)條件成熟了，但因為權(quán)力或利益集團的因素也難以把相關(guān)的技術(shù)應(yīng)用于數(shù)目字管理。如我國建立的住房信息系統(tǒng)在現(xiàn)代信息技術(shù)條件下并不難，但為什么這個系統(tǒng)的建立很困難呢？這就不能僅僅從技術(shù)層面去分析了。從歷史上看，我國在數(shù)目字的技術(shù)層面上是存在缺失的，這種缺失不利于我國實施數(shù)目字管理。東西方的差異主要表現(xiàn)在：一是我國諸子百家屬于人文倫理，而古希臘文明提供了科學(xué)探索的工具。東西方人存在“思維差異”，如東方人關(guān)注環(huán)境而西方人關(guān)注物體，東方人比西方人更喜歡研究事件之間的關(guān)系；西方人喜歡歸類而東方人更強調(diào)各類關(guān)系；西方人比東方人更喜歡用邏輯規(guī)律來理解事件；東方人在遇到對抗時喜歡中庸之道，而西方人更喜歡堅持自己認為正確的觀點③。這種思維方式的差異會在一定程度上影響數(shù)目字管理。二是中國古代沒有發(fā)展出系統(tǒng)的數(shù)學(xué)思想，因而缺乏科技研發(fā)的有效工具。在歷史上，我們許多生產(chǎn)和生活活動 （如中醫(yī)、烹調(diào)等）重感覺而輕視精確計量的現(xiàn)象比較普遍，缺乏有效的數(shù)學(xué)工具是不利于數(shù)目字管理的。從認知能力的形成來看，東西方是存在差異的，這種差異會影響實施數(shù)目字管理，不承認這些是不對的，我們也沒有必要回避這些，但這些絕不是主要原因。從我國社會科學(xué)的發(fā)展來看，與西方國家相比也有較大的不同點，我們重視定性的分析而忽視定量的分析，這些都是不利于我國數(shù)目字管理的。

實現(xiàn)數(shù)目字管理是現(xiàn)代商業(yè)社會的內(nèi)在需要，實施數(shù)目字管理除了前述技術(shù)層面的因素外，從制度層面看，這種需要可能被三個因素所抵制，這些因素的合力會阻礙數(shù)目字管理的出現(xiàn)。一是權(quán)力體系，并不是所有的權(quán)力體系有利于數(shù)目字管理。二是利益集團因素，一些特殊的利益集團形成后他們會與權(quán)力結(jié)盟，抑制數(shù)目字管理的出現(xiàn)。三是制度的性質(zhì)，如掠奪型制度就不利于數(shù)目字管理，而私有財產(chǎn)制度的建立和完善過程就是數(shù)目字管理建立的過程。

2.權(quán)力體系

中國缺乏數(shù)目字管理主要不是技術(shù)問題，而是制度問題。在權(quán)力缺乏制約的情況下，官員不愿意把數(shù)字搞清楚，即使把數(shù)字搞清楚了，也不愿意把真實的數(shù)字公開。在歷史與現(xiàn)實中，官員可以控制數(shù)目字的形成與公開，這是中國缺乏數(shù)目字管理的癥結(jié)所在。為什么官員不愿意把數(shù)字搞清楚并公開呢？這得從權(quán)力體系入手。我們可以把權(quán)力體系主要分為兩種：（1）不受制約的權(quán)力體系，很難形成數(shù)目字管理； （2）受制約的權(quán)力體系，這種體系容易形成數(shù)目字管理。我國歷史上的大多數(shù)時期都屬于前者。作為尋租理論之父，塔洛克通過對舊中國的長期觀察后得出結(jié)論說：“在中國，那些想要在社會上出人頭地的人，幾乎所有的才能和精力都花在了獲得或者維持權(quán)力的惠顧上。生活雖是不確定的，但是對贏者而言獲利頗豐。物質(zhì)上進步緩慢也是這個體制 （尋租體制）的特征?！雹懿皇苤萍s的權(quán)力體系也會形成數(shù)目字管理，但這些數(shù)目字管理往往是虛假的。

數(shù)目字管理有兩種模式，一種是自上而下的數(shù)目字管理，在自上而下的管理體系下，中央給地方層層分解任務(wù)指標，純靠政治壓力來完成目標，經(jīng)常會形成上有政策、下有對策的博弈格局。我國歷史上就是這種數(shù)目字管理體系，這樣一種社會黃仁宇稱之為金字塔倒砌的社會。這種社會也很難實行數(shù)目字管理。另一種是自下而上的數(shù)目字管理，西方國家在進入資本主義社會后，權(quán)力制約體系逐步形成，它們的數(shù)目字管理是自下而上，社會資源的流動記錄系統(tǒng)與地方官員的政績是脫鉤的，這種體制能夠保證地方匯集到中央的數(shù)據(jù)是真實的，這樣中央政府的宏觀管理與地方的活力就不會產(chǎn)生矛盾。在理論層面，西方學(xué)者運用各種統(tǒng)計數(shù)據(jù)來研究問題的科學(xué)性會提高，并更有利于提高數(shù)目字管理的水平。從這個層面來看，權(quán)力受制約與數(shù)目字管理是一個問題的兩個方面，實施數(shù)目字管理，權(quán)力必然受到制約，而受到制約的權(quán)力系統(tǒng)必然是建立在數(shù)目字管理基礎(chǔ)上，因此，這兩者是互為因果關(guān)系的。加爾布雷斯充分認識到不受制約的權(quán)力的負面影響，這不僅因為制度均衡對于社會而言非常重要，而且因為權(quán)力會導(dǎo)致腐敗，他認為相互之間具有制衡力的不同社會機制十分重要。他認為美國社會就是依靠推行多種制度的運行來約束和平衡某一種制度可能會帶來的統(tǒng)治和支配地位，從而取得成功。權(quán)力不受制約產(chǎn)生于制度結(jié)構(gòu)中完全缺乏制衡力量，而這一問題顯然與民主的缺失有關(guān)，而民主實踐這一問題與一個多元化社會中權(quán)力制衡的存在和運行密切相關(guān)⑤。

3.既得利益集團

壟斷利益集團、特權(quán)利益集團、租金利益集團等這些集團是不愿意進行數(shù)目字管理的，經(jīng)濟活動的數(shù)目字管理越缺失，就越有利于他們收益的最大化。為什么我國不動產(chǎn)登記條例“難產(chǎn)”？在我國這種部門立法的情況下，數(shù)目字的管理就容易與利益掛鉤，從而使數(shù)目字管理受到不少既得利益者阻撓。既得利益集團對數(shù)目字管理的影響主要表現(xiàn)在兩個方面，即阻礙數(shù)目字管理制度的出臺和阻礙數(shù)目字管理的實施。

在奧爾森看來，如果一個社會允許某些特殊利益集團具有強權(quán)地位，那么他們會拼命剝奪整個社會的利益，但如果有不同的利益集團形成相對均衡的態(tài)勢，則會對社會產(chǎn)生正面影響。越是實現(xiàn)數(shù)目字管理的社會，越是有利于不同的利益集團形成相對均衡的態(tài)勢。利益集團想要政府根據(jù)他們的利益重新分配財富，是不愿意進行數(shù)目字管理的，因為數(shù)目字管理與他們追求非生產(chǎn)性利潤最大化的目標是相沖突的。因此，利益集團會阻礙數(shù)目字管理制度的出臺。在缺乏抵御利益集團對經(jīng)濟負面作用的制度體系的國家里，更容易出現(xiàn)這種現(xiàn)象。

利益集團阻礙數(shù)目字管理的實施并不主要是以公開的形式反對，而更多的是以隱藏的形式存在。以不動產(chǎn)登記為例，到底有多少利益集團阻礙不動產(chǎn)登記制度的建立？從政府層面來講，原來多個部門分管的不動產(chǎn)登記要統(tǒng)一起來，面臨著集體行動的困境。2013年11月20日，國務(wù)院提出“整合不動產(chǎn)登記職責(zé)，建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”。在當今信息時代，這種不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度建立的關(guān)鍵并不是技術(shù)問題，而是利益問題。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記至少涉及三種部門的權(quán)力、收費及相關(guān)部門人員的工作安排。當有些部門劃歸的利益比原來少了，就會抵制這個工作的進行。從深層次看，這些年來，尤其是改革開放以來，我國不動產(chǎn)的產(chǎn)生和積累在前，而不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度在后，這都會引起抵觸情緒。因此，我國在建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的初期，不宜出臺一些與不動產(chǎn)相關(guān)的收稅或收費舉措。

4.產(chǎn)權(quán)明晰的財產(chǎn)制度

產(chǎn)權(quán)明晰的財產(chǎn)制度是建立數(shù)目字管理的制度基礎(chǔ)，也是建立數(shù)目字管理的最為根本的原因。產(chǎn)權(quán)明晰的財產(chǎn)制度對數(shù)目字管理提出了內(nèi)在的要求，產(chǎn)權(quán)越明晰的社會，數(shù)目字管理也會越好。在黃仁宇看來，只有有效率的私人財產(chǎn)權(quán)才能達到一個能公平而自由交換的程度，也只有在這種條件下才能實施數(shù)目字管理。在英國，大約從14世紀開始不動產(chǎn)登記。英國各郡基本把自14世紀以來的遺囑材料完整保留至今，這類登記不僅是數(shù)目字管理，而且成為學(xué)者們研究當時經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀依據(jù)。生產(chǎn)要素及財產(chǎn)的界定和保護是資源有效配置的前提條件，也是市場經(jīng)濟有效運行的條件，數(shù)目字管理要解決信息不完全、信息不對稱帶來的問題。西方主流經(jīng)濟學(xué)在研究經(jīng)濟問題時盡管沒有提到數(shù)目字管理，但就像私有產(chǎn)權(quán)一樣，數(shù)目字管理是他們分析問題的既定條件。

黃仁宇痛感中國傳統(tǒng)社會的產(chǎn)權(quán)缺失和國家組織的無效率，但是他沒有發(fā)現(xiàn)這兩者之間的關(guān)系，其實，產(chǎn)權(quán)的缺失正是國家組織無效率的根源所在。國家組織的無效率是國家管制和統(tǒng)籌支配的東西太多，這是建立在對私有產(chǎn)權(quán)保護不夠的基礎(chǔ)上的，對私有產(chǎn)權(quán)的保護不力就為政府的掠奪創(chuàng)造了條件。這既導(dǎo)致私有產(chǎn)權(quán)制度的不健全，又導(dǎo)致社會管理的低效。從歷史上看，王安石變法就是“維持由上端統(tǒng)籌支配而不在下端固定私人財產(chǎn)權(quán)”，也就是說，統(tǒng)治者一直注重自上而下的統(tǒng)籌支配資源。這樣，統(tǒng)治者就不注重產(chǎn)權(quán)的界定和保護，而明確界定和保護私人財產(chǎn)權(quán)是建立數(shù)目字管理的基礎(chǔ)，只有那些強調(diào)界定和保護私人財產(chǎn)權(quán)的社會，才能產(chǎn)生對數(shù)目字管理的內(nèi)在需求。產(chǎn)權(quán)界定不清、交易費用太高和缺乏數(shù)目字管理這三者之間是有內(nèi)在聯(lián)系的，而這三者中產(chǎn)權(quán)界定不清是最主要的。公有產(chǎn)權(quán)下總有模糊地帶，而數(shù)據(jù)不全面或不愿公開是其模糊的表現(xiàn)之一。

從深層次看，缺乏數(shù)目字管理與掠奪型制度有著內(nèi)在的聯(lián)系。從制度性質(zhì)看，我們可把制度分為掠奪型制度與私有財產(chǎn)制度。所謂掠奪型制度實質(zhì)上是有利于追求統(tǒng)治者收益的最大化，掠奪型制度表現(xiàn)為再分配比重大、管制、尋租及腐敗等，缺乏數(shù)目字管理的社會很容易為掠奪型制度的構(gòu)建創(chuàng)造條件，亞財政、灰色收入等就是掠奪型制度的突出表現(xiàn)。所謂亞財政就是在正式財政之外還有一個非正式財政，灰色收入就是在正式收入外還有一個非正式收入，這些都是缺乏數(shù)目字管理的具體體現(xiàn)。

三、國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化必須建立在數(shù)目字管理基礎(chǔ)上

實施數(shù)目字管理是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。如前所述，數(shù)目字管理是現(xiàn)代社會的基本構(gòu)件，宏觀層面的管理和微觀層面的效率都是建立在數(shù)目字管理基礎(chǔ)上的。使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用是我國經(jīng)濟體制改革的方向，如何更好地發(fā)揮政府的作用，我認為政府就應(yīng)該把重點首先放在建立數(shù)目字管理上，數(shù)目字管理更有利于提高市場在資源配置中的效率。國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的前提就是數(shù)目字管理，十八屆三中全會決定提出加快建立國家統(tǒng)一的經(jīng)濟核算制度實際上就是要建立數(shù)目字管理。資源配置無論采取什么樣的方式，都需要數(shù)目字管理，如前所述，數(shù)目字管理并不是一個簡單的數(shù)據(jù)和技術(shù)問題，它涉及觀念、政策、制度、體制等諸多因素，建立數(shù)目字管理是一個系統(tǒng)工程。

1.把數(shù)目字管理與官員的政績脫鉤

為什么我們一些數(shù)據(jù)不真實？為什么我們一些數(shù)據(jù)不透明？為什么我們的數(shù)目字管理建立不起來？這與我們把一些數(shù)據(jù)與官員政績掛鉤有關(guān)。如GDP數(shù)據(jù)的真實性問題就是源于我們把GDP與官員政績掛鉤，當官員追求GDP目標達不到時他們就會運用權(quán)力對數(shù)字注水，這會大大降低數(shù)目字管理的公信力，把數(shù)目字管理與官員政績脫鉤的意義在于減少權(quán)力對數(shù)目字管理的干擾和影響。要把數(shù)目字管理與反腐敗脫鉤，我們賦予一些數(shù)據(jù)或登記（如不動產(chǎn)）太多的功能，反而不利于數(shù)目字管理體系的建立。例如，不動產(chǎn)登記就是一種數(shù)目字管理，但是有人總想賦予它太多的功能，如用來反腐敗，甚至想用它來降低房價，這種觀點是不對的。數(shù)目字管理作為一種制度，它應(yīng)該是中性的，它是社會信息有效利用的平臺。每項制度都有其特有的功能，我們不能把一項制度的功能泛化，萬能的制度是不存在的，我們賦予一項制度的功能可能會使它原有的功能喪失。影響數(shù)目字管理的因素越小，就越有利于數(shù)目字管理制度的建立。數(shù)目字管理更多地是一種工具，是國家治理的一種手段，應(yīng)該中性化。

在把數(shù)目字管理與官員的政績脫鉤的同時，要建立官員實施數(shù)目字管理的可信承諾。可信承諾的問題，即對國家大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟的限制實際上是否有效，需要建立對市場的可信承諾，包括建立數(shù)目字管理，這便是政治制度的作用。恰當?shù)恼沃贫仁菄覍ψ约旱臋?quán)力作出可靠約束的主要方式，這些約束對市場的成功絕對是非常關(guān)鍵的⑥。建立數(shù)目字管理的可信承諾就是要求建立一種能夠改變對政府官員激勵機制的政治制度，使得他們能把客觀的數(shù)目字管理變成自己的利益。

2.把完善數(shù)目字管理與依法治國結(jié)合起來

亞當·斯密認為，現(xiàn)代國家的治理需要三個條件：一是和平和穩(wěn)定；二是寬松稅收；三是有一個還算好的司法行政部門。土地的確權(quán)、房地產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)、不動產(chǎn)登記、財政收支的公開等都是數(shù)目字管理的組成部分，經(jīng)濟管理水平和社會治理水平的提高需要完善我國數(shù)目字管理?？陀^地講，我國與歐美國家在數(shù)目字管理上還有相當大的距離，這種距離一方面表現(xiàn)為觀念上的，如黃仁宇指出中國之所以難以走向現(xiàn)代化，是因為以禮儀代替行政，以道德代替法律。道德建設(shè)是重要的，但它必須與法治結(jié)合起來，法治國家的建立應(yīng)該主要是用法治限制政府 （統(tǒng)治者）的權(quán)力。用哈耶克在1945年出版的《通往奴役之路》中的話來說：“撇開所有的細節(jié)不論，法治的意思就是指政府在一切行動中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則約束——這種規(guī)則使得一切個人均有可能十分確定地預(yù)見到在某一情況中會怎樣運用其強制權(quán)力，并根據(jù)這個預(yù)期來規(guī)劃自己的事務(wù)?！雹吡硪环矫媸菣?quán)力必須受到制約。先把權(quán)力的含金量控制、減少，再對權(quán)力制約，并把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。不把含金量控制、減少，對權(quán)力制約的阻力就會很大，我們現(xiàn)在的反腐就是在做這個工作。權(quán)力制衡系統(tǒng)涉及到三個問題，一個是每一層級的權(quán)力是什么，二是這些權(quán)力來自于什么地方，受誰的監(jiān)督，三是權(quán)力之間是否是相互制約的。如科斯所說，如果政治體制是透明的、權(quán)力由法律來約束，并且任何權(quán)力的濫用都可以追溯責(zé)任，那么，腐敗就不會威脅到秩序和穩(wěn)定。中國必須讓其政治權(quán)力服從于法治，當權(quán)力服從于法治時我們的數(shù)目字管理也就可以建立起來。法治社會就是建立在數(shù)目字管理基礎(chǔ)上的，這兩者是一種互相促進的關(guān)系。韋伯說資本主義的經(jīng)濟體系必須是一種“能供計算的法律系統(tǒng)”，現(xiàn)代經(jīng)濟僅僅有法律系統(tǒng)是不夠的，還需要數(shù)目字管理。這兩者的有機結(jié)合也是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

3.把數(shù)目字管理與財稅體制改革結(jié)合起來

預(yù)算和財務(wù)制度與數(shù)目字管理是相互聯(lián)系、相互制約的關(guān)系，實施數(shù)目字管理主要涉及到兩大方面：一是私人領(lǐng)域，這涉及到私有產(chǎn)權(quán)的界定和保護問題；二是公共領(lǐng)域，主要是財稅體制，這兩個領(lǐng)域的邊界清楚是實施數(shù)目字管理的前提條件。經(jīng)濟學(xué)大師熊彼特認為理解國家行為的鑰匙是財政，財稅體制是數(shù)目字管理的核心部分。而在財稅體制中預(yù)算法又非常重要，為什么我國預(yù)算法不能建立約束各級政府收支膨脹的體系？這有三個方面的原因：一是我國還沒有在憲法層面上規(guī)定政府的每筆開支都要有法律依據(jù)或經(jīng)過人民代表大會通過；二是我國預(yù)算法還沒有獨立的機構(gòu)來修訂或制定，而以財政部為主相關(guān)部門來參與的程序是不利于預(yù)算法修訂的；三是我國權(quán)力還沒有受到制約的情況下要修訂好預(yù)算法也是比較困難的，這主要表現(xiàn)為權(quán)力會使預(yù)算約束軟化。我們還沒有建立起把權(quán)力關(guān)進制度籠子的體系，權(quán)力總想追求最大的預(yù)算權(quán)，所以預(yù)算很難硬起來；財稅體制的改革要與完善數(shù)目字管理結(jié)合起來，這兩者是一種互動的關(guān)系。

財稅制度的剛性程度可以反映一國數(shù)目字管理的水平，但是我國不少預(yù)算和財務(wù)制度是軟的。如我國《預(yù)算法》并未約束各級政府的支出極限，卻為各級政府非稅收入提供了渠道。在我國公共財政支出中，其他支出所占比重太高。在非稅收入構(gòu)成中，其他收入所占比重也比較高。這也是缺乏數(shù)目字管理的表現(xiàn)，沒有數(shù)目字管理，財政收支不可能做到精準。所以，我們必須把數(shù)目字管理與財稅體制改革結(jié)合起來。

注釋：

①②⑥ 道格拉斯·C·諾斯等：《交易費用政治學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第147、147、100頁。

③ 理查德·尼斯貝特：《思維版圖》，中信出版社2010年版，第57頁。

④ 戈登·塔洛克：《特權(quán)與尋租經(jīng)濟學(xué)》，上海人民出版社2008年版，第91頁。

⑤ 阿馬蒂亞·森：《正義的理念》，中國人民大學(xué)出版社2012年版，第73頁。

⑦ 哈耶克：《通往奴役之路》，中國社會科學(xué)出版社1997年版，第73頁。